我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

■ 相洪波

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

■ 相洪波

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題：缺乏總體規(guī)劃，發(fā)展綠色礦業(yè)的配套政策尚未完善，缺少專項(xiàng)資金，中小型礦山居多，且經(jīng)營粗放，發(fā)展綠色礦業(yè)尚未對(duì)礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)利好，政府監(jiān)管成本過高。我國綠色礦業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議：(1)加強(qiáng)綠色礦業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃；(2)落實(shí)配套政策，包括加大綠色礦業(yè)發(fā)展的資金扶持力度，落實(shí)繳稅優(yōu)惠和用地優(yōu)惠政策；(3)轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展模式，改變礦業(yè)經(jīng)營模式；(4)提升科技創(chuàng)新，優(yōu)化礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；(5)發(fā)揮企業(yè)市場(chǎng)主體作用；(6)加強(qiáng)非盈利性社會(huì)團(tuán)體組織協(xié)調(diào)支撐作用。

綠色礦業(yè)；生態(tài)文明；礦山企業(yè)；優(yōu)惠政策

發(fā)展綠色礦業(yè)是指礦山開采過程中，在對(duì)礦山環(huán)境擾動(dòng)量小于區(qū)域環(huán)境容量前提下，采取有效措施實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)最優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境影響最小化。發(fā)展綠色礦業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的必經(jīng)之路，是新形勢(shì)下轉(zhuǎn)變礦企發(fā)展模式、提高礦企社會(huì)責(zé)任意識(shí)的新要求。同時(shí)也是全面貫徹落實(shí)“十八大報(bào)告精神”、轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展思路，促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。

1 我國綠色礦業(yè)發(fā)展歷程

關(guān)于我國綠色礦業(yè)發(fā)展歷程的階段劃分，主要有三個(gè)階段與四個(gè)階段兩種劃分說法。本文采用四個(gè)階段劃分方式（表1）。

表1 我國綠色礦業(yè)發(fā)展階段及特征

2 我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 我國綠色礦業(yè)缺乏總體規(guī)劃

目前，國家級(jí)綠色礦業(yè)規(guī)劃尚未出臺(tái)，相應(yīng)考核指標(biāo)不明確。因此，我國礦山企業(yè)也無法編制完善的礦山環(huán)境保護(hù)和閉坑規(guī)劃，缺乏總體規(guī)劃與部署，不能充分發(fā)揮規(guī)劃的“先導(dǎo)”作用。

2.2 發(fā)展綠色礦業(yè)的配套政策尚未完善

我國是從20世紀(jì)80年代開始逐漸重視礦產(chǎn)資源綜合利用，直到21世紀(jì)初提出生態(tài)文明建設(shè)，綠色礦業(yè)發(fā)展被正式提到日程上。因?yàn)榘l(fā)展歷程較短，目前，我國針對(duì)發(fā)展綠色礦業(yè)的配套政策尚處于缺失狀態(tài)，礦業(yè)企業(yè)發(fā)展綠色礦業(yè)的土地手續(xù)辦理、礦業(yè)權(quán)獲取以及相關(guān)財(cái)政政策并沒有實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠政策，有關(guān)部門也并未出臺(tái)專門的、明確的鼓勵(lì)政策，影響了礦業(yè)企業(yè)建設(shè)綠色礦山的積極性。

2.3 缺少發(fā)展綠色礦業(yè)的專項(xiàng)資金

我國專項(xiàng)資金制度逐漸完善，但目前尚未有專門用來發(fā)展綠色礦業(yè)的資金，可以惠及其發(fā)展的資金主要是礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)資金，但該專項(xiàng)資金主要是為了貫徹實(shí)施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動(dòng)礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高礦業(yè)企業(yè)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平而設(shè)。本質(zhì)上專項(xiàng)資金用于專項(xiàng)建設(shè)，盡管涵蓋綠色礦業(yè)有關(guān)方面，但不宜挪作綠色礦業(yè)發(fā)展所用，如長期不設(shè)立有關(guān)專項(xiàng)扶持資金，可能影響礦業(yè)企業(yè)建設(shè)綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)的積極性。

2.4 中小型礦山居多，經(jīng)營粗放

總體上看，我國礦山呈現(xiàn)大型、特大型少，中小型多的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國礦山共計(jì)103187個(gè)，其中中大型礦山9399個(gè)，僅占礦山總數(shù)的9.1%，而小型礦山和個(gè)體礦93788個(gè)，占90.9%。盡管小型礦山和個(gè)體礦山在我國礦山發(fā)展中起到重要作用，但其規(guī)模小，經(jīng)營方式粗放，生產(chǎn)效率低，安全事故多，不利于提高資源利用效率，更不利于礦山環(huán)境綜合治理，在一定程度上阻礙了我國綠色礦業(yè)的發(fā)展。

2.5 發(fā)展綠色礦業(yè)尚未對(duì)礦山企業(yè)形成經(jīng)濟(jì)利好

企業(yè)在經(jīng)營中的根本動(dòng)機(jī)是追求利益最大化，礦業(yè)企業(yè)也不例外。在沒有明確的鼓勵(lì)政策條件下，礦山企業(yè)加大成本投入治理環(huán)境污染，發(fā)展綠色礦業(yè)，自身利潤必然會(huì)受影響，甚至導(dǎo)致虧損進(jìn)而影響其發(fā)展。在短期收益小于發(fā)展綠色礦業(yè)投入成本的條件下，礦山企業(yè)的理性選擇無疑是不發(fā)展綠色礦業(yè)。

2.6 政府監(jiān)管成本過高

針對(duì)礦山企業(yè)造成的環(huán)境破壞及其后續(xù)治理，政府監(jiān)管應(yīng)該起到積極的引導(dǎo)作用。但如果在政府監(jiān)管成本高于行政罰款收益的條件下，政府監(jiān)管可能趨向消極，而此時(shí)礦山企業(yè)也可能選擇接受罰款，因?yàn)橹卫憝h(huán)境污染、發(fā)展綠色礦業(yè)成本相對(duì)更高，這樣可能形成不良的循環(huán)狀態(tài)。

3 我國綠色礦業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

基于我國綠色礦業(yè)的基本現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前我國礦業(yè)發(fā)展過程中存在的資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等問題，本文從國土資源管理角度提出我國綠色礦業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議。

3.1 加強(qiáng)綠色礦業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃

充分發(fā)揮規(guī)劃的“先導(dǎo)”作用，對(duì)綠色礦業(yè)發(fā)展未來的基本性、整體性、長期性等問題提前梳理并制定整套行動(dòng)方案計(jì)劃。科學(xué)編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向，建立詳細(xì)的層級(jí)規(guī)劃（國家級(jí)層面、省級(jí)層面及市縣級(jí)層面等），確定相應(yīng)考評(píng)指標(biāo)體系，指標(biāo)范圍應(yīng)涵蓋綠色礦業(yè)發(fā)展程度、礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理、綠色礦業(yè)產(chǎn)值、礦山區(qū)域和諧發(fā)展度、節(jié)能減排及管理與創(chuàng)新等子體系。有關(guān)部門應(yīng)盡快編制詳細(xì)的總體規(guī)劃及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)納入全國礦產(chǎn)總體規(guī)劃中，用以指導(dǎo)全國綠色礦業(yè)建設(shè)工作。

3.2 落實(shí)配套政策

在全面深化改革大背景下，發(fā)展綠色礦業(yè)對(duì)于優(yōu)化我國礦業(yè)發(fā)展格局，乃至我國整體社會(huì)發(fā)展格局都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義及深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。因此，有必要結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，研究落實(shí)相關(guān)鼓勵(lì)政策，促進(jìn)其健康積極發(fā)展。

3.2.1 加大綠色礦業(yè)發(fā)展的資金扶持力度

加大綠色礦業(yè)發(fā)展的資金扶持力度，結(jié)合《財(cái)政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)＜礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)資金管理辦法＞的通知》(財(cái)建〔2010〕312號(hào))中關(guān)于申請(qǐng)示范工程資金的有關(guān)規(guī)定，同等條件下，應(yīng)適當(dāng)優(yōu)先考慮發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)獲得示范工程資金；結(jié)合《財(cái)政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)＜探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款使用管理辦法(試行)＞的通知》(財(cái)建〔2003〕530號(hào)) 中關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款專項(xiàng)用途的規(guī)定，應(yīng)適當(dāng)優(yōu)先考慮發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)申報(bào)地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目。

此外，應(yīng)加大有關(guān)資源綜合利用、環(huán)境治理等中央財(cái)政專項(xiàng)資金向綠色礦山示范基地的傾斜及支持力度，并適當(dāng)增設(shè)綠色礦業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金以促進(jìn)其健康發(fā)展。

3.2.2 落實(shí)繳稅優(yōu)惠政策

目前礦山企業(yè)向國家及地方繳納的稅費(fèi)主要包括：排污費(fèi)、產(chǎn)品環(huán)境稅、環(huán)境資源稅、礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、耕地占用稅、耕地造地費(fèi)和水土保持補(bǔ)償費(fèi)等。針對(duì)發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)或已建設(shè)國家級(jí)等試點(diǎn)綠色礦山的企業(yè)，應(yīng)對(duì)有關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行減免或者返還一定比例，以激勵(lì)礦山企業(yè)積極主動(dòng)發(fā)展綠色礦業(yè)。

3.2.3 落實(shí)用地優(yōu)惠政策

應(yīng)在建設(shè)用地指標(biāo)上對(duì)發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)或國家級(jí)等綠色礦山試點(diǎn)企業(yè)給予一定的政策傾斜，保障其發(fā)展用地需求；支持此類礦山企業(yè)在有關(guān)部門指導(dǎo)下，開展礦業(yè)用地改革及礦區(qū)土地復(fù)墾試點(diǎn)工作，并將產(chǎn)生收益歸企業(yè)所有，鼓勵(lì)其發(fā)展綠色礦業(yè)。

3.3 轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展模式，改變礦業(yè)經(jīng)營模式

前面曾提到我國大型、特大型礦山數(shù)量少，中小型礦山多，這樣的發(fā)展模式不利于礦山環(huán)境修復(fù)及綜合治理，阻礙了綠色礦業(yè)的發(fā)展，鑒于此，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，對(duì)小礦山進(jìn)行整合，改變粗放經(jīng)營模式，統(tǒng)一規(guī)劃部署，這樣不僅可以進(jìn)行統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境治理，還可以減少礦山用地，減少安全事故發(fā)生，有利于綠色礦業(yè)的發(fā)展。

3.4 以科技創(chuàng)新優(yōu)化礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

以化石能源產(chǎn)業(yè)為例：我國礦產(chǎn)資源的另一個(gè)重要特點(diǎn)就是煤炭資源豐富，并且其在能源生產(chǎn)和一次性能源消費(fèi)中占有主導(dǎo)地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國煤炭產(chǎn)量達(dá)36.3億噸，煤炭在能源生產(chǎn)總量中占76.6%，在一次性能源消費(fèi)構(gòu)成中仍占67.1%。然而，煤炭在開采及使用中帶來大量環(huán)境問題，解決這些問題，需要通過科技創(chuàng)新優(yōu)化礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。

(1)加大天然氣開發(fā)力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年天然氣在全球一次能源中消費(fèi)所占比例為23.7%，而我國所占比例為5.1%，可見開發(fā)及利用潛力大。

(2)大力開發(fā)煤層氣。目前我國煤層氣探明資源儲(chǔ)量豐富，地表深度2000m之內(nèi)儲(chǔ)量可達(dá)36.81萬億m3，可開采量達(dá)10.87萬億m3，但目前產(chǎn)量相對(duì)較少，未來利用潛力較大。

(3)加強(qiáng)頁巖氣研究與勘查開發(fā)力度。我國頁巖氣資源潛力大，但目前我國頁巖氣開發(fā)中技術(shù)準(zhǔn)備、資源儲(chǔ)量評(píng)價(jià)、政策研究到開發(fā)模式等方面都比較滯后，需在借鑒美國、加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，加大研發(fā)力度，為大規(guī)模頁巖氣開發(fā)奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而優(yōu)化我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.5 發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用

發(fā)展綠色礦業(yè)，關(guān)鍵在礦山企業(yè)。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，應(yīng)充分發(fā)揮其能動(dòng)性，礦山企業(yè)應(yīng)結(jié)合有關(guān)政策或未來即將出臺(tái)的政策，制定合理的礦產(chǎn)資源利用方案，結(jié)合自身情況，采用先進(jìn)技術(shù)，提高資源利用水平，減少污染；處理好與礦區(qū)周邊居民的關(guān)系，重視周邊社區(qū)群眾的建議與意見，及時(shí)處理與反饋；提高對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)，自覺保持憂患意識(shí)及提高自身社會(huì)責(zé)任意識(shí)，從而在發(fā)展綠色礦業(yè)中自覺發(fā)揮主體作用。

3.6 加強(qiáng)非盈利性社會(huì)團(tuán)體組織的協(xié)調(diào)支撐作用

在發(fā)展綠色礦業(yè)過程中，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的“中介”作用，尤其是各級(jí)礦業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)的優(yōu)勢(shì)作用，加強(qiáng)對(duì)各類礦山企業(yè)的調(diào)研工作，反應(yīng)礦山企業(yè)在發(fā)展綠色礦業(yè)方面的需求；加大綠色礦業(yè)宣貫工作，積極樹立典型綠色礦山企業(yè)形象，提高全民綠色發(fā)展意識(shí)，大力推進(jìn)綠色礦業(yè)的健康發(fā)展。

4 結(jié)語

我國長期以來形成的礦業(yè)發(fā)展格局及模式已經(jīng)阻礙了我國生態(tài)文明建設(shè)，綠色礦業(yè)是未來礦業(yè)發(fā)展的必然選擇。有必要在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，以生態(tài)文明建設(shè)為抓手，明確思路及目標(biāo)，真正落實(shí)有利于發(fā)展綠色礦業(yè)的有關(guān)政策，從而改變我國現(xiàn)有礦業(yè)發(fā)展格局，推進(jìn)綠色礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]安翠娟,薛全全,劉曉,等.我國綠色礦業(yè)發(fā)展對(duì)策及規(guī)劃編制研究[J].礦產(chǎn)保護(hù)與利用,2014(5):8-11.

[2]畢云龍,相洪波,馬朋林,等.淺析我國采礦環(huán)境現(xiàn)狀及對(duì)策建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2015,28(9):70-72.

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[5]郭新華.河南省加快發(fā)展綠色礦業(yè)的對(duì)策建議[J].中國礦業(yè),2016(1):78-82,96.

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Analysis and Suggestions for the Development of Green Mining Industry in China

XIANG Hongbo
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

In this paper, we analyze the current situation and problems of the development of green mining industry in China, and found that: there’s a lack of overall planning; the supporting policies for the development of green mining industry are not perfect; also there’s the lack of special funds; mostly are small and medium sized mines, and operating in an extensive way; yet the development of green mining industry don’t show good economic impact on enterprises; there is a high cost of government regulation. We also promote some suggestions for the development of green mining industry in China: frstly, to strengthen the overall plan of green mining industry development; secondly, supporting the implementation of policies, including increased funding on green mining development and the implementation of preferential tax and land policies; thirdly, to convert the development model of green mining industry, and change the business model correspondingly; fourthly, to enhance scientifc and technological innovation, and optimize the mining industry structure; ffthly, to play a main role of the enterprise in market economy; sixthly, to strengthen the coordination and supporting role of non-proft social organizations in the development.

green mining; ecological civilization; mining enterprises; incentive policies

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0048-04

2016-07-27；

2016-08-10

相洪波（1990-），女，遼寧省遼陽市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，管理學(xué)學(xué)士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)研究。