地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)“四大體系”建設(shè)

■ 關(guān)鳳峻

（國土資源部地質(zhì)環(huán)境司，北京 100812）

地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)“四大體系”建設(shè)

■ 關(guān)鳳峻

（國土資源部地質(zhì)環(huán)境司，北京 100812）

地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作探索雖然形成了以“調(diào)查評價體系、監(jiān)測預(yù)警體系、綜合防治（保護(hù)、開發(fā)利用）體系和應(yīng)急值守體系”為主體的基本格局，尚需不斷完善。調(diào)查評價體系要從研究探索地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境區(qū)域規(guī)律向為管理、為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)延伸、拓展。監(jiān)測預(yù)警體系應(yīng)同地下水監(jiān)測體系一樣，由全國性的監(jiān)測中心、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、國家級監(jiān)測工程組成。綜合防治體系重在建立“政府主導(dǎo)、政策支持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的新模式。應(yīng)急值守體系應(yīng)盡量探索利用公共網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)，大幅降低成本，提高效率。

地質(zhì)環(huán)境；調(diào)查評價體系；監(jiān)測預(yù)警體系；綜合防治體系；應(yīng)急值守體系

經(jīng)長期實踐探索，地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作形成了以“調(diào)查評價體系、監(jiān)測預(yù)警體系、綜合防治（保護(hù)、開發(fā)利用）體系和應(yīng)急值守體系為主體的基本格局。每一個體系都包含大量具體工作，每一項工作都有不同階段的目標(biāo)任務(wù)。目標(biāo)任務(wù)制定得合理，有一定的高度和廣度，就能夠推動地質(zhì)環(huán)境“四大體系”從初步形成走向逐步完善，引領(lǐng)工作邁上新的臺階。

1 調(diào)查評價體系

國土資源部門地質(zhì)環(huán)境管理職能主要包括地質(zhì)災(zāi)害防治，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理，古生物化石、地質(zhì)遺跡、礦業(yè)遺跡保護(hù)，地質(zhì)公園、礦山公園、地質(zhì)遺跡自然保護(hù)區(qū)管理，水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)勘查評價管理，城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、旅游地質(zhì)勘查評價指導(dǎo)工作，地面沉降、地下水過量開采和污染監(jiān)測監(jiān)管，地?zé)?、礦泉水開發(fā)利用監(jiān)督管理等。開門第一件事，履職第一件工作，都需要調(diào)查評價，都需要查清家底。而且調(diào)查不是一蹴而就的，家底不是一次摸清的。不斷增高的目標(biāo)要求引領(lǐng)著工作不斷拾階而上。比如地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查，最早確定的目標(biāo)是1800個山區(qū)縣做1∶20萬的調(diào)查，現(xiàn)在已經(jīng)有1080個縣完成了1∶5萬的調(diào)查；再往高目標(biāo)要求，有一批山區(qū)縣應(yīng)該做到1∶1萬，更高的理想目標(biāo)是對地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，威脅人口較多的地區(qū)，可以提高到1∶2000?？傮w看，地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境管理各項職能任務(wù)，都做了一些調(diào)查工作，有一定基礎(chǔ)，但程度不同、深淺不一，都有大量的后續(xù)工作要做，都要提高調(diào)查的精度，都要從研究探索地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境區(qū)域規(guī)律向為管理、為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)延伸、拓展。調(diào)查評價理應(yīng)成為常態(tài)化的工作，需要盡快全面規(guī)范，形成科學(xué)完善的工作體系。

2 監(jiān)測預(yù)警體系

地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)各項職能的履行，幾乎都需要監(jiān)測，緩急不同都有預(yù)警問題。在四大體系中，監(jiān)測預(yù)警不像調(diào)查和治理，可以按項目、按工程組織。它是經(jīng)常性的工作，不可中斷，要有常設(shè)的監(jiān)測機(jī)構(gòu)、長期的隊伍和經(jīng)常性的經(jīng)費支持。多年來，在條件不具備的情況下，我國很多地方“不等、不靠、不要”，發(fā)揮主人翁精神，創(chuàng)造性地形成了地質(zhì)災(zāi)害群測群防體系。群測群防發(fā)揮了很好的作用，其功勞是怎么評價都不過分的！但我國的地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測不能止步在群測群防上，而要走向“群專結(jié)合”，走向科技含量更高的監(jiān)測。湖北的“四位一體”網(wǎng)格化監(jiān)測體系，就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國土資源管理、專業(yè)技術(shù)和群測群防人員四股力量結(jié)合到地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測這個“一體”上，實行網(wǎng)格化防控的“群專結(jié)合”新路子。所謂專業(yè)監(jiān)測更主要的應(yīng)是專業(yè)人員的監(jiān)測，在我國由地勘單位實施的監(jiān)測就應(yīng)看作是專業(yè)監(jiān)測。從各地的實踐探索結(jié)果看，構(gòu)建地勘單位實施地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測的順暢機(jī)制是能否實現(xiàn)“群專結(jié)合”理想目標(biāo)的關(guān)鍵。湖北的做法是在省一級由國土資源廳代表省政府向地勘局統(tǒng)一“購買”這個服務(wù)。重慶的做法是外縣由市國土局統(tǒng)一“購買”，市城區(qū)自己“購買”。貴州、廣西等多地也都是依托地勘單位分片包干開展監(jiān)測。對于各地探索形成的群專結(jié)合新路子，我們要加強(qiáng)研究、總結(jié)，在成熟后向全國加以推廣。

當(dāng)前正在實施“國家地下水監(jiān)測工程”，需要在全國新布置2萬多個監(jiān)測點，要在北京建立國家地下水監(jiān)測中心。乍一聽，2萬多個監(jiān)測點，好像還挺多，但核算下來就會發(fā)現(xiàn)，全國按陸地面積算差不多是平均每一千平方公里有一個，全國共有330多個地級市，3000多個縣，平均每個地級市不到100個，每個縣不到10個。

這樣密度監(jiān)測網(wǎng)的數(shù)據(jù)代表性是大尺度的，監(jiān)測反映的是大區(qū)域性的規(guī)律性。但這也是千呼萬喚才設(shè)立的工程，啟動的意義仍然十分巨大。最現(xiàn)實的意義在于啟發(fā)帶動了省、市，甚至縣一級政府和國土資源管理部門。省、市、縣政府在其所轄區(qū)域地下水保護(hù)和開發(fā)利用方面，憑幾個點、幾十個點、幾百個點的監(jiān)測數(shù)據(jù)做出宏觀戰(zhàn)略性的決策是可以的，但到具體工程項目甚至園區(qū)的開發(fā)建設(shè)則要更詳細(xì)的監(jiān)測資料和數(shù)據(jù)支持。

解決問題的途徑應(yīng)該是在國家監(jiān)測工程網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上層層加密監(jiān)測點，形成本省、本市、本縣的地下水監(jiān)測網(wǎng)。一般來看，理應(yīng)是從國家到基層網(wǎng)的監(jiān)測密度逐漸加大的，而不應(yīng)該反過來！當(dāng)然，對不同地區(qū)的要求也應(yīng)有所區(qū)別，并不是說每個縣都要建立起整齊劃一、密度相同的地下水監(jiān)測網(wǎng)。

如此說來，豈不是各省、各市、各縣都要實施一個本地的地下水監(jiān)測工程，都要建立相應(yīng)的地下水監(jiān)測中心，從而形成真正的國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)？本文目的就在于此！《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確提出“建設(shè)國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)”。我國當(dāng)前正在實施的“國家地下水監(jiān)測工程”正是這一系統(tǒng)的組成部分，從上述分析很顯然看出：僅有當(dāng)前正在推進(jìn)的這一個國家層面的工程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家的概念是要包括地方的，這個系統(tǒng)是應(yīng)該包括地方各級各地的。

如同地下水監(jiān)測體系一樣，地質(zhì)災(zāi)害、礦山地質(zhì)環(huán)境、地面沉降、地面塌陷、地?zé)帷⒌刭|(zhì)遺跡保護(hù)等，也都需要、也都應(yīng)該有一個全國性的監(jiān)測中心、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，也應(yīng)該實施一個國家級的監(jiān)測工程。省、市、縣相應(yīng)的也都需要、也都應(yīng)該有一個本地區(qū)的監(jiān)測中心、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，也應(yīng)該實施一個本地區(qū)的監(jiān)測工程。只有如此，才能形成比較完善的地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系。

按這樣的設(shè)想來看現(xiàn)在的工作，就會發(fā)現(xiàn)還存在著巨大的差距，需要做、應(yīng)該做的工作太多了?！暗?、靠、要”肯定是推動不了工作的，要在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，提出建議，列入計劃，納入預(yù)算，才是實實在在地推動地下水監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)的有效工作。

比起地質(zhì)災(zāi)害，地質(zhì)環(huán)境其他領(lǐng)域的監(jiān)測環(huán)節(jié)更加薄弱。現(xiàn)在有少數(shù)城市依托地勘單位建立了地下空間、地面沉降、地下水、地?zé)岬缺O(jiān)測站、監(jiān)測點，從長遠(yuǎn)發(fā)展看，我國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)應(yīng)該有個較大的發(fā)展，東南沿海、省會城市、中心城市等，都有地質(zhì)環(huán)境問題，都需要一定規(guī)模的監(jiān)測，選擇公益一類改革方向的地勘單位，有些應(yīng)該走向地質(zhì)環(huán)境專業(yè)監(jiān)測。

3 綜合防治體系

治理、保護(hù)、開發(fā)等，從廣義上看都屬于綜合防治，地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)具體的防治工程是分領(lǐng)域按項目實施操作的?，F(xiàn)在“看得見、摸得著”的有特大地質(zhì)災(zāi)害治理專項、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理專項以及地質(zhì)遺跡保護(hù)專項等。比如礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理。對于歷史遺留的，過去和現(xiàn)在采取的是各級政府出資，由市、縣國土資源部門組織治理，有資質(zhì)的企業(yè)（地勘單位）施工的基本模式。《國土資源部 工業(yè)和信息化部 財政部 環(huán)境保護(hù)部國家能源局 關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）已經(jīng)把這個模式提升為“政府主導(dǎo)、政策支持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的新模式。做好地質(zhì)環(huán)境工作，一般涉及到國土資源各級管理部門，地方各級政府，治理、保護(hù)、開發(fā)等工程施工單位（地勘單位），社會投資者和相關(guān)居民五個主體。各個主體角色不同，如果都準(zhǔn)確扮演了角色，地質(zhì)環(huán)境工作就會做好。

這里所說的政府主導(dǎo)，是特指市、縣級政府主導(dǎo)，每項治理工程都要由政府組織，具體包括申報項目、制定轄區(qū)和項目的治理規(guī)劃、組織項目實施等，在五個主體中是主角之一。政策支持主要是國土資源部門的職責(zé)，包括會同財政等部門在地質(zhì)災(zāi)害、礦山地質(zhì)環(huán)境、地質(zhì)遺跡等方面給予政策資金支持，包括土地政策和礦產(chǎn)政策支持。以往的工作有做過的，也有沒做到位的。資金、土地、礦產(chǎn)政策支持在不同層級都有做得不到位之處，在地方國土資源部門多數(shù)擔(dān)當(dāng)了應(yīng)由地方政府承擔(dān)的組織主體角色，把事情做過了、越位了。角色越位，小規(guī)模、單純治理的小災(zāi)小害，也能得以順利實施，但往往帶來治理后維護(hù)運行的困擾。而需要搬遷居民、重新規(guī)劃、協(xié)調(diào)利益等復(fù)雜的、較大的治理項目，就暴露出力不從心、推進(jìn)不下去等問題，“干了一些半拉子工程”。對此，《指導(dǎo)意見》明確提出由地方政府主導(dǎo)，省級國土資源部門做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，把指導(dǎo)、協(xié)調(diào)過去看似虛的工作做實了，就發(fā)揮了應(yīng)有的作用，扮演了正確的角色。省級國土資源廳應(yīng)按部國土資源政策要求，推動市、縣依據(jù)調(diào)查評價，做好規(guī)劃，按輕重緩急、吸引社會資金參與等，充分利用有關(guān)資金扶持政策、土地和礦產(chǎn)扶持政策及地方的其他優(yōu)惠政策等，安排部署治理工程。這樣定位角色，具體工作可能還是要由市、縣國土資源部門來牽頭、來具體做，但卻名正言順了，不但過去存在的問題會解決，實施的效率和效果還都會更好。做到這一點，需要思路清楚，更需要點大度和“功成不必在我”的胸懷。國土資源部的工作主要是制定政策，發(fā)現(xiàn)推廣好的典型，進(jìn)而推動全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理。

社會投資者主體是“開發(fā)式治理，市場化運作”的主角色，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展，一些破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境逐步有了開發(fā)利用價值，我們過去完成的數(shù)千個項目早期單純恢復(fù)治理、單純復(fù)綠的多一些，后來逐步都增加了開發(fā)的成分，恢復(fù)成耕地、治理成建設(shè)用地或生態(tài)用地，都能有經(jīng)濟(jì)回報，很多案例都超過或大大超過治理投入，產(chǎn)生可觀經(jīng)濟(jì)效益。社會投資者正是看到了這一商機(jī)，特別那些前些年開礦賺了錢的老板和房地產(chǎn)開發(fā)商等，有一些嗅覺非常敏感，已經(jīng)涉足這個領(lǐng)域，創(chuàng)造了不少成功的范例。從這一點看，可以說《指導(dǎo)意見》最大目的就是要推進(jìn)社會資金進(jìn)入，利用社會資金，采取企業(yè)化運作方式，走出一條開發(fā)式治理的新路子。如此看來，“昔日采礦廢棄地，今日投資增長點”的新局面是極有可能形成的。

礦山地質(zhì)環(huán)境治理能夠產(chǎn)生效益，老百姓也能看到，涉及到的居民對其利益的訴求也逐步增多，對此，《指導(dǎo)意見》明確要鼓勵群眾參與，要保障他們的權(quán)益。工程施工單位多數(shù)是地勘單位，對地質(zhì)災(zāi)害和礦山地質(zhì)環(huán)境治理，每年僅政府出資就創(chuàng)造了數(shù)百億的市場。社會資金成為投資主體后，這個工程市場還會更大。我們也要引導(dǎo)、鼓勵一批有實力的地勘單位，以社會投資者身份進(jìn)入這個市場，從為獲得工程“求”地方的單純工程承包商變?yōu)橐胤剿扒蟆钡恼猩桃Y的社會投資者。開發(fā)式治理是投資者按政府規(guī)劃經(jīng)營的過程，效果好壞取決于政府、投資者及市場變化等。企業(yè)化運作主要是針對現(xiàn)在多數(shù)地方政府，都是成立一個或臨時或常設(shè)的機(jī)構(gòu)，來具體運作較大規(guī)模的礦山地質(zhì)環(huán)境的治理工作?！吨笇?dǎo)意見》提出要市場化運作，并不是完全否定這一做法，這種行政主導(dǎo)推動的模式，效率往往還是很高的，而是指出另外一種模式，也可供選擇。如果劃定治理（開發(fā)）區(qū)域，成立一個公司，由公司按企業(yè)化方式招商、引資，可能還會有更多的選擇，也很有可能產(chǎn)生更多的成果。

4 應(yīng)急值守體系

應(yīng)急值守體系從無到有，現(xiàn)在看已基本成形。值守瑣碎具體，平時事不大，一旦出事責(zé)任重大，主要是需要解決認(rèn)識問題、責(zé)任心問題。應(yīng)急也要依靠科技、需要不斷增加科技含量，無人機(jī)的進(jìn)步和廣泛應(yīng)用，測繪技術(shù)水平的提高和在地災(zāi)體積方量測量上的普遍應(yīng)用都是很好的例證。現(xiàn)在，各地都建設(shè)了應(yīng)急指揮平臺，傳輸技術(shù)、圖像效果都有提高，應(yīng)盡快探索利用公共網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)，大幅降低成本，提高效率。

目前的應(yīng)急值守體系主要是針對地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)的。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、古生物化石、地質(zhì)遺跡、礦業(yè)遺跡保護(hù)，地質(zhì)公園、礦山公園、地質(zhì)遺跡自然保護(hù)區(qū)管理，城市地質(zhì)、地下水污染等雖然不存在全國性或者全局性應(yīng)急問題，但在一些地方、一些區(qū)域，比如地下水源地、礦區(qū)也存在應(yīng)急值守的問題。對此，各地、各相關(guān)單位應(yīng)該根據(jù)實際需要，按照地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急值守體系模式建立由相關(guān)責(zé)任主體負(fù)責(zé)的應(yīng)急值守制度。

地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作四大體系中，調(diào)查評價體系、監(jiān)測預(yù)警是及時發(fā)現(xiàn)問題，科學(xué)評價問題，準(zhǔn)確預(yù)測問題發(fā)展趨勢的，是打基礎(chǔ)的，需要長期堅持，久久為功；綜合防治（保護(hù)、開發(fā)利用）體系和應(yīng)急值守體系是著力解決問題，科學(xué)應(yīng)對問題，是除病去患的，需要精準(zhǔn)施治，手到病除患消，確保一勞永逸。

[1]關(guān)鳳峻.我國地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)[J].水文地質(zhì)工程地質(zhì),2016(3):2.

[2]關(guān)鳳峻,沈偉志.全國地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情分析與防治研究[J].水文地質(zhì)工程地質(zhì),2016(2):7-10.

[3]關(guān)鳳峻.昔日塌陷地 今日增長點[J].環(huán)球市場信息導(dǎo)報(中國CBD專版),2015(4).

[4]汪民.大力推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理[J].中國地質(zhì)災(zāi)害與防治學(xué)報,2016(2):3.

[5]汪民.地質(zhì)環(huán)境保護(hù)要服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)[J].中國地質(zhì)災(zāi)害與防治學(xué)報,2016(1):3.

[6]汪民.在全國地質(zhì)災(zāi)害防治與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理現(xiàn)場經(jīng)驗交流會上的講話[J].國土資源通訊,2016(12):13-17 .

[7]關(guān)鳳峻.加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2013(5):4-9.

[8]關(guān)鳳峻,等.地質(zhì)災(zāi)害防治新機(jī)制[M].北京:地質(zhì)出版社,2012.12.

[9]關(guān)鳳峻,等.地質(zhì)災(zāi)害防治這一年(2014)[M]北京:地質(zhì)出版社,2015.6.

[10]國土資源部,工業(yè)和信息化部,財政部,環(huán)境保護(hù)部,國家能源局.關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(國土資發(fā)〔2016〕63號)[Z].北京:國土資源部.

Prevention and Control of Geological Hazards and Construction of "Four Systems" of Geological Environment Protection

GUAN Fengjun
(Department of Geological Environment, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Although the basic pattern of "investigation and evaluation system, monitoring and early warning system, comprehensive control (protection, development and utilization) system and emergency duty system" is formed, prevention and control of geologic hazards and protection of geological environment still need to be perfected. The investigation and evaluation system should expand from the study of geological hazards and the regional law of geological environment to management service for social and economic development. The monitoring and early warning system should consist of a national monitoring center, a monitoring network and national monitoring projects, like the groundwater monitoring system. The Comprehensive prevention and control system should establish the new model of "government-led, policy support, social participation, development-oriented governance, market-oriented operation". The Emergency duty system should explore the use of public network transmission system to reduce costs and improve effciency.

geological environment; investigation and evaluation system; monitoring and early warning system; integrated control system; emergency duty system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0004-04

2016-09-07；

2016-10-10

關(guān)鳳峻（1959-），男（滿族），吉林省吉林市人，研究員，工學(xué)博士，現(xiàn)任國土資源部地質(zhì)環(huán)境司司長。