我國慈善組織的募用分離與政策建議

■ 李　健

(中央民族大學 管理學院，北京 100081)

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我國慈善組織的募用分離與政策建議

■ 李健

(中央民族大學 管理學院，北京 100081)

募用分離可被操作化地定義為募集與使用分離、使用與管理分離，具體包括聯(lián)合勸募、公益眾籌、協(xié)議委托、招投標等四種模式。在實踐中，募用分離面臨如何激勵募捐組織資助其他組織而不是自我運作、如何形成募捐組織與服務組織的平等合作關系、如何保證募用分離中的信息對稱、如何保證慈善組織合理使用慈善資源等問題。為此，政府應支持組建聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織，規(guī)范募用分離的實施方式，提升慈善組織的專業(yè)化水平，加強對募用分離的監(jiān)督管理。

慈善組織募用分離募集組織服務組織慈善資源

經(jīng)歷了三十多年的風雨歷程，中國的慈善事業(yè)無論在捐贈總量還是在慈善行為的覆蓋上都獲得了長足的發(fā)展。截至2014年底，我國社會捐贈總額已經(jīng)達到1 046億元，已經(jīng)基本建立起覆蓋廣泛、功能齊全、管理規(guī)范、健康有序的慈善事業(yè)體系[1]。但與此同時，慈善事業(yè)運行機制方面的改革卻相對滯后，慈善款物始終沿襲“誰募集，誰使用”的傳統(tǒng)管理方式，不僅阻礙了慈善資源的合理流動，導致慈善組織運營普遍效率低下和信息不透明，更是各類慈善丑聞頻發(fā)的重要誘因。在這一背景下，國務院在2014年底發(fā)布的《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《意見》)中正式提出實行募用分離，2015年民政部又下發(fā)了《關于鼓勵實施慈善款物募用分離 充分發(fā)揮不同類型慈善組織積極作用的指導意見》。既然募用分離在實踐中如此重要，頂層設計的政策窗口也已然敞開，接下來亟待厘清的問題是：如何對募用分離進行可操作化界定？募用分離在實踐中有哪些表現(xiàn)形式？政府實施激勵和扶持政策的切入點在哪里？這些問題的回答不僅影響到該項制度能否有效執(zhí)行，更關系到我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

一、募用分離概念的可操作化解讀

根據(jù)《意見》，募用分離是指分離在募集款物上擁有優(yōu)勢的慈善組織與具有服務專長的慈善組織。這是慈善組織間的一種分工與合作的形式，然而這一界定存在一系列有待厘清的問題。在現(xiàn)實中，完全從事募集而自身不提供服務或者只是單純提供服務而不從事募集的慈善組織都是很少見的，這就使得募用分離在實踐操作上變得十分困難。為此，我們試圖從結構、過程和功能三個角度對募用分離的概念進行可操作化的解讀。

從結構上看，首先需要明確哪些慈善組織在募集款物方面擁有優(yōu)勢，哪些慈善組織在服務方面具有專長，然后在此基礎上確定“募”與“用”的主體。不可否認，募用合一是在傳統(tǒng)體制環(huán)境下形成的一種慈善事業(yè)運行機制。從當前的實際情況來看，許多具有募集優(yōu)勢的慈善組織在服務方面同樣也擁有優(yōu)勢，簡單地采取一刀切的分離方式很可能造成資源的浪費和效率的降低，因此需要在嚴格進行組織能力評估的基礎上根據(jù)比較優(yōu)勢做出選擇。還需要注意的是，為維護捐贈者的利益、確保服務的水準以及避免可能存在的合謀，對服務方的資格進行相對苛刻的限制是必要的，例如要求必須是正式登記的慈善組織等。企業(yè)或個人雖可以從事慈善活動，但不宜成為服務方。

從過程上看，募用分離不僅使募捐組織和服務組織相互分離，還將引起整個慈善事業(yè)運作流程的變化。募用分離將慈善流程劃分為三個階段：資源募集、資源遞送和服務提供。有學者認為慈善服務是慈善資源遞送、利用和服務提供的統(tǒng)稱，是在慈善資源募集后由慈善組織或其他慈善主體使用慈善資源、服務于受益人或社會以實現(xiàn)慈善目的的活動；少了慈善服務，慈善活動的過程鏈條就是不完整的，慈善宗旨就會因缺少“最后一公里”而無法實現(xiàn)[2]。進一步而言，資源遞送又是慈善服務的重中之重，如果這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題則容易產(chǎn)生“漏斗效應”，即需求和供給都很大，遞送能力卻不足。

從功能上看，在募用合一模式下，具有官辦背景的募捐組織擁有的權利通常大于責任，在所有者虛位的情況下極容易產(chǎn)生自利動機[3]，尤其是當自身運作項目時，侵占慈善資源將變得更加容易，而服務組織承擔著提供社會服務的使命和責任，卻缺乏相應的權利及應有的利益保障，因此不符合權責利對等的組織設計原則。從這個意義上講，募用分離實質上強調(diào)對服務組織尤其是草根慈善服務組織的“賦權”，使服務組織專注于社會問題解決方案的設計，并有計劃地使用稀缺的慈善資源，同時有利于促使服務組織在服務質量和能力提升上展開競爭，建立監(jiān)督和問責機制，實現(xiàn)不同類型的慈善組織之間權責利的對等。

從結構、過程和功能三個方面考察可以發(fā)現(xiàn)，募用分離相比已有的資助概念內(nèi)涵更加豐富，外延更為廣泛：(1)它涉及慈善事業(yè)的眾多參與主體，而不只是單個基金會；(2)它涉及慈善事業(yè)運作和資源流轉的全過程，而不僅僅是資助和服務環(huán)節(jié)；(3)它涉及慈善產(chǎn)業(yè)結構的重新調(diào)整，而不是單個組織內(nèi)部的分工。因此，募用分離的概念可以被操作化地定義為：募用分離即募集與使用相分離，使用與管理相分離。在具體操作上，由募捐組織統(tǒng)一籌集慈善資源，并將所籌集款物交由具有服務專長的慈善組織使用，募捐組織負責慈善資源的募集、分配和管理，服務組織負責慈善資源的合理使用，而民政部門與社會公眾負責監(jiān)督。

二、慈善組織募用分離模式的種類

根據(jù)慈善款物來源方式的不同，募用分離可以分為增量分離和存量分離兩種。增量分離是募捐組織與服務組織圍繞新增籌款進行合作的一種方式，具體包括聯(lián)合勸募和公益眾籌；存量分離是募捐組織使用既有籌款資助服務組織的一種方式，具體包括協(xié)議委托和招投標。

第一，聯(lián)合勸募。聯(lián)合勸募是指由專門募款的機構有效地集結社會資源，然后通過專業(yè)的、高度問責的方式將資源按需分配給合格的服務組織，并且代替捐贈人監(jiān)督善款的使用情況。在此模式中，服務組織專心開展工作、服務社會；小型服務組織籌款的負擔和壓力得到緩解；社會捐贈得以高效使用；社會大眾可免受重復募款的干擾。換言之，募捐組織在募集慈善資源的同時，通常自己負責或與服務組織共同運營該募捐項目，且該項目只能使用一個統(tǒng)一的募捐品牌，這樣既增強了項目的籌款能力和社會公信力，也有利于擴大項目的知名度。由于聯(lián)合勸募通常將籌集的慈善資源用于資助本社區(qū)的服務組織，服務組織對參與募捐組織的活動具有較高的積極性。

第二，公益眾籌。公益眾籌是2014年以來流行的一種勸募方式，起初受到商業(yè)眾籌的啟發(fā)，試水成功后迅速推廣至公益慈善領域。公益眾籌可進一步分為基于社會網(wǎng)絡的籌款和面向社會公眾的籌款兩種，與勸募的區(qū)別在于，眾籌通常伴隨著回報訴求，即便是慈善組織的眾籌也要向捐贈者允諾回饋一些手工制品、卡片、感謝信和榮譽勛章等，并且網(wǎng)站通常要向眾籌項目收取一定比例的管理費。這種方式的優(yōu)點在于：(1)合作門檻低。對于多數(shù)慈善組織而言，籌款是一項很困難的工作，獲得政府購買服務以及基金會資助的總是鳳毛麟角，而這種方式能夠幫助慈善組織通過互助籌集到所需資金。(2)推廣效應強。眾籌是一種不錯的宣傳推廣方式。眾籌的過程就是一次廣告過程，無論項目是否成功，眾籌都是一次展示的機會。(3)有助于鼓勵創(chuàng)新。眾籌參與者發(fā)起的眾籌項目大多具有不錯的發(fā)展?jié)摿秃軓姷膭?chuàng)新性。眾籌的關鍵就在于項目獲得大家的認可、得到公眾的支持，這樣才能從支持者那里籌集到所需資金。

第三，協(xié)議委托。協(xié)議委托是募捐組織從機構自身的使命和宗旨出發(fā)，運用已經(jīng)籌集到的善款，委托服務組織執(zhí)行某一慈善項目或活動并訂立合同，雙方主要通過私下協(xié)商的方式確定資助金額和項目內(nèi)容。這種合作方式是我國當前募用分離最主流的模式，具體又可以分為兩種方式：一種是項目官員對慈善組織遞交的申請進行評估和篩選，這種方式是當前協(xié)議委托的主要形式；另外一種是項目官員根據(jù)募捐組織的使命和宗旨主動搜尋和聯(lián)系符合條件的服務組織，根據(jù)考察結果再決定是否資助以及資助的額度。協(xié)議委托的優(yōu)點是比較靈活，雙方能夠通過多次的接觸增進相互了解，從而建立起良好的合作伙伴關系。但問題也同樣明顯，由于協(xié)議的不公開性和評估的隨意性，部分基金會的項目官員可能會向服務組織索要回報。

第四，招投標。招投標是募捐組織主動向社會公開征集項目執(zhí)行方的一種擇優(yōu)合作的運作模式。具體而言，在慈善服務的提供過程中，募捐組織通過事先公布資助要求，吸引服務組織參與投標，然后組織技術、經(jīng)濟和法律等方面的專家對眾多投標者進行綜合評審，從中擇優(yōu)選定項目的中標人。招投標模式具體包括公開招標和邀請招標兩種形式，其實質是以較少的資助獲得最優(yōu)的慈善項目執(zhí)行。招投標模式是標準意義上的募用分離，其優(yōu)點在于：(1)可以為服務組織提供公平競爭的平臺，符合條件的慈善組織都享有中標的權利與機會；(2)募捐組織有較大的選擇余地，能夠獲得最具競爭力的服務價格，有利于提高慈善資源的使用效率和慈善服務的績效；(3)有助于減少資助過程中的投機行為，使項目官員難以徇私舞弊。

上述劃分僅僅是針對目前行業(yè)內(nèi)存在的募用分離模式的一種簡單梳理。伴隨著慈善事業(yè)改革的不斷深入，未來可能會出現(xiàn)更多的模式。此外，需要注意的是，這些模式之間并不是互斥的，實踐中募用分離可能同時采用上述兩種或兩種以上的模式。

三、實施募用分離需關注的問題

第一，如何激勵募捐組織資助其他組織而不是自我運作。依據(jù)威廉姆森的制度經(jīng)濟學理論，募捐組織選擇資助其他慈善組織還是自己提供服務主要取決于交易成本。該交易成本是指在慈善活動所產(chǎn)生的成本之外，因募用分離而花費的全部時間和資金，包括信息傳播、推廣、款物撥付和談判、協(xié)商、簽約、執(zhí)行及監(jiān)督等所花費的成本。如果交易成本過高，募捐組織就會傾向于自己提供服務。因此，激勵政策的制定要從降低交易成本入手，尤其需要考慮資助的三個基本特征：捐贈的專用性、捐贈的不確定性和合作頻率[4]。

第二，如何形成募捐組織與服務組織之間的平等合作關系。依據(jù)艾默生的渠道權力理論，不同的慈善組織由于在網(wǎng)絡關系中的位置不同，擁有的權利大小也不同。募捐組織在網(wǎng)絡關系中通常處于強勢地位，服務組織則是弱勢的一方。實踐中，服務組織通常采取以下平衡策略：(1)降低權利優(yōu)勢方所提供的資源的價值，減少對其的依賴；(2)尋求權利優(yōu)勢方所提供資源的替代品，從而減少對其的依賴；(3)增加提供給權力優(yōu)勢一方的資源的價值，從而提高對方的依賴水平；(4)減少權利優(yōu)勢方所擁有的替代者以提高對方的依賴水平[5]。在這四種機制中，與可替代性相關的第二種和第四種平衡策略具有獨特的實用價值，可以通過政府購買服務、拓寬多元化的資金來源渠道以及服務組織建立聯(lián)盟的方式來實現(xiàn)。

第三，如何保證募用分離過程中的信息對稱。依據(jù)斯蒂格勒的不完全信息理論，捐贈者、募捐組織、服務組織與受益者之間存在著廣泛的信息不對稱，形成了雙層委托代理的關系，可能出現(xiàn)逆向選擇和道德風險，比如將募集款物撥付給服務能力差的組織以及募捐組織挪用善款等，還可能產(chǎn)生募捐組織與服務組織之間合謀的風險[6]。哈薩尼認為，可以通過定義貝葉斯-納什均衡來尋求最優(yōu)的契約或制度安排，讓代理人吐露實情。委托人可以通過一些信號如項目成本、組織聲譽等獲取信息。這一問題的解決涉及慈善信息公開的一系列規(guī)定[7]。

第四，如何保證慈善組織對慈善資源的合理使用。根據(jù)科斯的產(chǎn)權理論，產(chǎn)權所有者享有剩余占有權，有較強的激勵動機去提高效益。沒有產(chǎn)權制度的社會是一個效率絕對低下、資源配置無效的社會[8]。慈善款物具有產(chǎn)權缺位的特征，募捐組織享有慈善款物的分配權，服務組織享有慈善款物的使用權，但都不享有其所有權和收益權。這一特征導致在募用分離過程中可能產(chǎn)生募捐組織與服務組織合謀的風險，需要政府開發(fā)出一套防范合謀的機制，以保證慈善資源的合理使用。

上述問題中，第一個和第二個是募用分離的結構問題，第三個反映的是募用分離的過程問題，第四個屬于功能問題。如果這些問題無法解決，募用分離在實踐中難免遭遇尷尬。

四、實施募用分離的政策建議

第一，支持組建聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織。鼓勵慈善組織在自愿基礎上根據(jù)不同的社會服務鏈、行業(yè)、地域建立聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織，互相支持配合，開展和提供成規(guī)模、多內(nèi)容、多方位服務的慈善項目，加大組團建設力度，形成慈善組織自我發(fā)展、自我教育、自我服務的共同體。適當降低聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織的登記注冊門檻，鼓勵實行一業(yè)多會，加大政府向聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織購買服務的力度，充分發(fā)揮其可提供集中服務和對慈善服務進行整體設計的優(yōu)勢。適當放開聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織向公眾募集慈善款物的限制，允許其經(jīng)批準后在限定區(qū)域內(nèi)從事公開募捐活動，所籌集的慈善資源在成員之間按約定分配使用。發(fā)揮聯(lián)合型、行業(yè)性慈善組織在培育孵化、聯(lián)系服務、資源支持、溝通反映和人才集聚等方面的功能。聯(lián)合型、行業(yè)性組織要強化為會員服務的意識，研究制定慈善服務的行業(yè)標準，科學核算服務成本，著力提高成員的專業(yè)服務水平；同時要健全法人治理結構，完善內(nèi)部管理制度，建立成員信用檔案，加強內(nèi)部的自律和誠信建設。

第二，規(guī)范募用分離的實施方式。募捐組織選擇合作和資助對象時應該遵循公開、公正、公平和誠實信用的原則，維護社會公共利益和項目有關當事人的合法權益。應完善募用分離評審制度，保障受益對象對慈善服務的選擇權。多家募捐組織聯(lián)合進行或涉及資金量較大的募用分離應統(tǒng)一進行招投標。加快建立第三方獨立評估機制，制定評估規(guī)則和評估指標，加強對慈善項目的評估和審計，并及時發(fā)布評估結果。慈善資金中要預留一定比例的評估費用，涉及金額較大的項目要委托第三方評估機構進行評估，評估和審計機構要確保評估和審計的獨立性，切實保證慈善款物的合理使用。

第三，提升慈善組織的專業(yè)化水平。加強公益慈善人才培養(yǎng)，鼓勵高校和職業(yè)院校設立公益慈善相關專業(yè)，逐步建立公益慈善專業(yè)多層次的人才培養(yǎng)體系，推動學科建設，拓展人才培養(yǎng)渠道，為慈善組織輸送專業(yè)人才。引導國內(nèi)大專院校、科研院所和社會智庫從事慈善服務規(guī)劃、慈善培訓課程體系、慈善項目評審方法、慈善項目評估工具等方面的研究，為募用分離的順利開展提供智力支持。建立勸募師、社會事務師、會員管理師等新增職業(yè)的分級認證體系，盡快協(xié)調(diào)相關部門推動公益慈善專業(yè)人才的職稱評定工作，打通人才的培養(yǎng)發(fā)展通道，在工資待遇或社會福利方面對專業(yè)人才給予優(yōu)待。

第四，加強對募用分離的監(jiān)督管理。(1)建立募用分離特別說明制度。募捐組織與服務組織在合作開展公開勸募活動時，須向勸募對象就慈善資源使用做出特別說明。說明內(nèi)容包括勸募活動的目的、慈善資源的分配方式、慈善項目的概況、提取行政支出的比例和其他信息。(2)建立募用分離特別報告制度。募捐組織與服務組織在募用分離時應簽署正式的合作協(xié)議，并向民政部門進行特別報告。報告內(nèi)容應包括募用分離方式、雙方協(xié)議條款、慈善項目概況和其他信息。(3)建立募用分離監(jiān)督檢查制度。民政部門要完善對涉及重大活動、重大支出和重大項目的募用分離的專項檢查制度、慈善組織及其負責人的信用記錄制度，建立公眾舉報機制，依法對募用分離中出現(xiàn)的非法竊取、挪用和占有慈善資源的違法違規(guī)行為進行曝光和處罰。(4)建立募用分離信息披露制度。實行募用分離的慈善組織應通過報刊、廣播、電視或互聯(lián)網(wǎng)等媒體向社會公眾披露募用分離的相關信息，包括資源募集和分配情況、項目運行概況和其他信息，自覺接受社會公眾查詢和監(jiān)督。慈善組織披露的信息資料應當真實、準確、完整，不能有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。

結語：募用分離的提出與實施，既受歐美發(fā)達國家慈善發(fā)展潮流的影響，也符合我國社會治理創(chuàng)新及慈善事業(yè)改革的需要。受益對象需求多元化、慈善服務的規(guī)模效應以及專業(yè)化分工帶來的效益提升，是實施募用分離的驅動力。在良性競爭的勸募市場環(huán)境下，慈善組織會依據(jù)經(jīng)驗做出理性選擇。在當前市場還不夠成熟的情況下，政府的誘導性政策就好比一把雙刃劍，既可能與市場機制形成有效互補，也可能降低慈善資源配置的有效性。因此，募用分離政策的制定需要充分考慮各種因素和條件，與整個慈善事業(yè)的改革協(xié)同并舉、同步推進，只有這樣才能最大限度地實現(xiàn)預期的政策目標。

[1]楊團：《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告2015》，北京：社會科學文獻出版社2015年版，第30頁。

[2]謝瓊：《規(guī)范慈善服務：我國慈善立法不可或缺》，載《中國行政管理》，2015年第6期。

[3]王名 賈西津：《試論基金會的產(chǎn)權與治理結構》，載《公共管理評論》，2004年第1期。

[4]Williamson, Olive E.,The Economic Institutions of Capitalism. New York: The Free Press, 1985.

[5]Emerson,R.M.,Power-dependence Relations. American Sociological Review, 1962,(2).

[6]Stigler, G. J.,The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971, (1).

[7]Harsanyi J.C.,Games with Incomplete Information Played by “Bayesian” Players. Management Science, 1967, (3).

[8]Coase R. H.,The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960，(3).

(責任編輯：劉向寧)

2016-06-13

李健，中央民族大學管理學院副教授，中央民族大學基金會研究中心執(zhí)行主任，主要研究慈善組織、社會企業(yè)。

本文系國家社會科學基金項目“互嵌式民族社區(qū)異質性與族際融合關系研究”(課題編號：15CMZ024)、北京市優(yōu)秀人才資助青年拔尖個人項目“北京市政府購買服務模式選擇研究”(課題編號：2015000026833ZS08)的階段性研究成果。