“一帶一路”視域下環(huán)境保護問題的戰(zhàn)略定位與治理體系

王洛忠，張藝君（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875）

“一帶一路”視域下環(huán)境保護問題的戰(zhàn)略定位與治理體系

王洛忠，張藝君
（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875）

環(huán)境保護是“一帶一路”建設(shè)的重要議題，它所面臨的挑戰(zhàn)更多源于沿線國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)繁重與生態(tài)環(huán)境先天脆弱之間的矛盾。僅僅依靠單個政府部門或某一政策，或者僅僅依靠單個國家或地區(qū)的某一倡議與行動，均不足以應(yīng)對“一帶一路”建設(shè)中的跨國環(huán)境風險，這將倒逼國內(nèi)與國際社會提升環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位，構(gòu)建新型環(huán)境治理體系。“一帶一路”沿線的各地政府不僅要發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的示范作用，還要建立橫向若干部門和縱向各級政府的協(xié)同治理機制，完善環(huán)境保護跨國合作制度，鼓勵企業(yè)、NGO組織與民間力量、智庫共同參與環(huán)境治理。

一帶一路；環(huán)境保護；協(xié)同政府；公民參與；環(huán)境NGO

引言

“一帶一路”建設(shè)緣起于2013年習近平主席提出的共建亞歐大陸“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”。此戰(zhàn)略一經(jīng)提出便引起國內(nèi)外熱議，目前國際上已有近60個國家明確表示支持，國內(nèi)各級地方政府，特別是省級政府也積極響應(yīng)并抓緊行動。

“一帶一路”建設(shè)是對國際經(jīng)濟調(diào)整和國內(nèi)深化改革的理性呼應(yīng)。從治理目標看，它借用了古代“絲綢之路”的歷史符號，高舉和平發(fā)展的旗幟，主動搭建與沿線國家的經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系，共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。從治理主體和方式看，“一帶一路”并非實體機構(gòu)，而是合作發(fā)展理念和倡議，是對全球治理規(guī)則的補充和完善，主要借助有關(guān)國家既有的雙多邊機制和區(qū)域合作平臺，鼓勵向西開放，帶動中亞、蒙古等內(nèi)陸國家，向國際社會推行全球化的包容性發(fā)展理念［1］。

“一帶一路”是一項涉及多方利益、合作共贏的系統(tǒng)工程，對“一帶一路”的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。李丹、崔日明等學(xué)者從經(jīng)濟發(fā)展角度出發(fā)，提出“一帶一路”戰(zhàn)略具有引領(lǐng)和推動全球經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu)的作用［2］；鄭蕾和劉志高在實地調(diào)研和質(zhì)性訪談的基礎(chǔ)上進一步指出中國對“一帶一路”沿線投資空間戰(zhàn)略的分析框架、空間分布和產(chǎn)業(yè)選擇等，剖析了經(jīng)濟投資面臨的困境、挑戰(zhàn)和策略［3］。黃益平則從經(jīng)濟外交切入，認為中國需要通過“一帶一路”落實經(jīng)濟外交新戰(zhàn)略，明確“一元多極”的基本原則，堅持經(jīng)濟全球化方向，鼓勵更多利益相關(guān)者參與并推動國際經(jīng)濟體制改革［4］。曾文革和黨庶楓從法律規(guī)則層面指出，“一帶一路”戰(zhàn)略的國際經(jīng)濟規(guī)則創(chuàng)新，將有利于帶動投資貿(mào)易、金融管理法律規(guī)則理念的發(fā)展創(chuàng)新，這是推動亞洲區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的基礎(chǔ)［5］；包運成也表示，“一帶一路”建設(shè)需要健全和完善全球性、區(qū)域性、雙邊以及相關(guān)國家的國內(nèi)法律制度，它是避免國際爭端的重要基礎(chǔ)［6］。除此之外，“一帶一路”戰(zhàn)略還需要文化交流、教育合作、人才培養(yǎng)等軟實力的支撐。周谷平和闞閱認為，“一帶一路”建設(shè)既要通過更新觀念、完善制度、優(yōu)化辦學(xué)、創(chuàng)新實踐等培養(yǎng)一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、海外高端、國際合作等各領(lǐng)域的拔尖人才［7］；劉洪鐸和李文宇等學(xué)者還從文化交融視角指出，構(gòu)建“一帶一路”文化交流機制可以更好地承載對外開放、共同發(fā)展的新夢想，有利于推動絲綢之路的文化合作［8］。胡鍵和于津平等［9-11］從國際安全角度出發(fā)，認為必須把“一帶一路”放在歐亞大陸秩序重構(gòu)的基礎(chǔ)上，客觀評價“一帶一路”建設(shè)潛藏的利益和風險，按照互利共贏的原則穩(wěn)步推進，處理好多國之間復(fù)雜的競合關(guān)系。

由此可見，學(xué)術(shù)界對“一帶一路”的探討還主要集中在經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等視角，關(guān)注“一帶一路”的經(jīng)濟合作、安全挑戰(zhàn)、法律完善、文化交流等，較少從公共管理的角度探討“一帶一路”，更少深入研究環(huán)境保護問題的戰(zhàn)略定位與治理體系。“一帶一路”沿線國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境先天十分脆弱，隨著能源等各產(chǎn)業(yè)的擴大合作，如若對環(huán)境保護不加以重視，將加重“一帶一路”生態(tài)環(huán)境的承載負擔，環(huán)境污染帶來的負外部性將成為沿線各國和地區(qū)進一步深入合作的絆腳石。這正是本文研究“一帶一路”視域下環(huán)境保護問題的戰(zhàn)略定位與治理體系的邏輯起點。

1　環(huán)境保護在“一帶一路”中的戰(zhàn)略功能

1.1“一帶一路”沿線國家及地區(qū)的生態(tài)與發(fā)展困境

“一帶一路”沿線大多是欠發(fā)達國家和地區(qū)，目前大都面臨著與中國相同或類似的生態(tài)與發(fā)展困境。

在自然條件方面，“一帶一路”沿線的中東、中亞地區(qū)都面臨水資源短缺、土地沙化、海平面上升等重大威脅。以哈薩克斯坦為例，約66%的土地在逐步退化，近1.8億公頃土地沙漠化。沿線途經(jīng)的中國地區(qū)也并不樂觀，新疆、寧夏等中西部土地荒漠化十分嚴重，部分地區(qū)水土流失率已高達64.34%［12］。中國科學(xué)院還指出，到2045年左右，全球氣候變暖帶來冰川加速消融，中國新疆、中亞等地可能會面臨河流徑流明顯減少的局面［13］。由此可見，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)發(fā)展建設(shè)的艱巨性與生態(tài)環(huán)境的脆弱性形成了強烈對比。生態(tài)環(huán)境的脆弱性制約著“一帶一路”沿線國家和地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)的承載力。

在經(jīng)濟發(fā)展方面，“一帶一路”沿途大多是欠發(fā)達國家和地區(qū)，這些國家人口占全球總?cè)丝诘?3%，經(jīng)濟總量只占全球經(jīng)濟總量的29%［14］。如此之小的經(jīng)濟總量與龐大的人口總量之間形成了嚴重反差，因此沿線國家和地區(qū)都具備強烈的經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的需求和動力。但是，許多國家和中國相似，尚未轉(zhuǎn)變或正在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式，有些仍以“三高一低”項目作為拉動GDP的快馬，環(huán)境風險一觸即發(fā)。以中國為例，僅中國的空氣污染每年造成的經(jīng)濟損失（基于支付意愿）估算高達3.8%的GDP［15］。換言之，僅空氣層面的環(huán)境污染成本已經(jīng)損耗掉將近一半的GDP增長量。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式、發(fā)展綠色經(jīng)濟成為“一帶一路”沿線國家和地區(qū)深入合作的重要議題。

1.2“一帶一路”是傳播生態(tài)文明理念與標準的重要平臺

“一帶一路”是中國對外開放的新路徑，必將成為傳播生態(tài)文明理念與標準的新平臺。中國作為全球第二大經(jīng)濟體，應(yīng)當主動與其他國家展開多邊合作，堅持“走出去”戰(zhàn)略，更重要的是通過綠色環(huán)保來促進“走出去”，不能走到哪里就把污染帶到哪里，否則，勢必造成中國企業(yè)形象和國家形象的損壞。

中國不僅要借助“一帶一路”平臺傳播先進的生態(tài)文明理念，在具體的標準輸出上，也要主動承擔相應(yīng)的社會責任和國際責任，著眼于體現(xiàn)全球價值的國際規(guī)則和秩序。從理論上說，“一帶一路”建設(shè)是全球公共產(chǎn)品的重要提供平臺，公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性決定了“一帶一路”建設(shè)可能存在的“搭便車”現(xiàn)象。因此中國政府需要倡導(dǎo)其他國家和地區(qū)，完善制度設(shè)計和標準輸出，尤其是要制定統(tǒng)一的環(huán)境標準，以減少各個國家和地區(qū)在“一帶一路”中的環(huán)境污染行為。在實踐方面，中國政府的環(huán)保標準要想“走出去”，主要有三方面：一是中國政府要積極參與國際標準的制定，尤其是掌握環(huán)保標準的主動權(quán)和話語權(quán)；二是要主動與其他國家簽署環(huán)境標準互認協(xié)議，尤其是在綠色環(huán)保技術(shù)標準上達成共識；三是要主動修訂現(xiàn)行標準體系和標準化管理體制中不適合綠色經(jīng)濟要求的部分，提升現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)和標準的國際化水平［16］。比如，在“一帶一路”南南合作中，中國有能力和責任給其他欠發(fā)達國家、地區(qū)提供更好的經(jīng)驗和更加清潔的技術(shù)，通過建立中非環(huán)境技術(shù)交流平臺，提供更好的綠色服務(wù)?？傊?，“一帶一路”要通過理念傳播和標準輸出來治理生態(tài)環(huán)境。

2　“一帶一路”沿線國家和地區(qū)對環(huán)境保護的定位偏低

在“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想中，國內(nèi)政府和國際社會更看重“一帶一路”建設(shè)帶來的經(jīng)濟增長機會，對環(huán)境和生態(tài)的戰(zhàn)略定位和功能作用普遍關(guān)注不足。

首先，在學(xué)術(shù)研究上，專家學(xué)者更多側(cè)重于“一帶一路”的經(jīng)濟發(fā)展、政治外交和文化交流內(nèi)容，對環(huán)境保護重視不夠。國內(nèi)學(xué)者認為，“一帶一路”蘊含著經(jīng)濟合作的建設(shè)基礎(chǔ)和人文交流的重要理念，國外學(xué)者則從中國崛起角度倡議“一帶一路”要解決和平發(fā)展和共同發(fā)展的問題［17］。但實際上，“一帶一路”建設(shè)不僅僅是經(jīng)濟、外交和文化方面的合作，更應(yīng)該是環(huán)境保護和生態(tài)治理領(lǐng)域的合作，應(yīng)該始終把環(huán)境保護作為“一帶一路”的根本保障。沿線國家和地區(qū)雖然經(jīng)濟發(fā)展迫在眉睫，“人均國民總收入只相當于世界平均水平的46.4%”［13］，但是這并不意味著經(jīng)濟發(fā)展就能夠以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，經(jīng)濟發(fā)展絕不是“一帶一路”的唯一目標。

其次，在中央政府層面，傳統(tǒng)觀念堅持外貿(mào)配合外交、經(jīng)濟服從政治，一直缺乏對生態(tài)環(huán)境問題的合理定位。在“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃實施過程中，中國政府絕不能再回避生態(tài)環(huán)境問題。1972年，中國政府曾派出代表團出席在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議，通過這次會議展開了意義深遠的環(huán)境外交，讓中國意識到自身的環(huán)境頑疾，并于1973年推動第一次全國環(huán)境保護工作會議的召開以及環(huán)境保護機構(gòu)的獨立設(shè)置?！耙粠б宦贰钡奶岢龊蛦訜o論對政府還是民眾，都是一次良好的環(huán)境啟蒙?！耙粠б宦贰毖鼐€途經(jīng)發(fā)達的歐洲經(jīng)濟圈和最具活力的東亞經(jīng)濟圈，發(fā)達國家能否愿意積極合作以及發(fā)展中國家和地區(qū)的經(jīng)濟能否持續(xù)起飛，很大程度上取決于中央政府對環(huán)境保護的戰(zhàn)略定位，以及對如何就環(huán)境問題與周邊鄰國和平相處的深入思考。中國政府必須讓其他國家和地區(qū)清醒地認識到，傳統(tǒng)的“先發(fā)展后治理”、“邊發(fā)展邊治理”模式已不能適應(yīng)當前可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

再者，對地方政府而言，國內(nèi)各省都在爭取進入“一帶一路”的機會，企業(yè)看重的是謀利機會和商業(yè)利益，政府看重的是發(fā)展機遇和政治績效，各方都缺少對環(huán)境保護責任問題的深入思考和理性行動。地方政府之所以激烈爭奪進入機會，主要是出于地方經(jīng)濟利益的考量，有的地方甚至將“一帶一路”錯誤地理解為新一輪投資項目或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在建設(shè)過程中往往象征性或選擇性地執(zhí)行中央政策，這將遠遠背離“一帶一路”全方位開放、促進改革的戰(zhàn)略目標［18］。總之，被圈定的18個地方政府應(yīng)當根據(jù)自身情況理性選擇發(fā)展投資方式，當各地都看重投資機會和經(jīng)濟發(fā)展的同時，地方政府能否明確環(huán)境保護的戰(zhàn)略定位與公共責任，這才是問題的關(guān)鍵。

最后，在政策文本方面，生態(tài)環(huán)境問題已成為中國與“一帶一路”沿線其他國家和地區(qū)加強合作的八大領(lǐng)域之一，由此奠定了環(huán)境保護在“一帶一路”建設(shè)中的基本地位。具體來看，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》表明，推進“一帶一路”建設(shè)，中國將在促進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、提升經(jīng)貿(mào)合作水平、大力拓展產(chǎn)業(yè)投資、深化能源合作、拓寬金融合作領(lǐng)域、密切人文交流合作、加強生態(tài)環(huán)境合作、全面推進海上合作八個領(lǐng)域加強與沿線國家和地區(qū)的聯(lián)系。但是這并不意味著這八個方面是簡單的平行并列關(guān)系，更不能說明保護環(huán)境的重要性排在第七位。實際上，如果環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展問題不能根治，其他領(lǐng)域的合作事項也難以高質(zhì)量進行。無論是在基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)余投資還是在能源資源合作等領(lǐng)域，沿線國家和地區(qū)能否參與并支持，主要取決于中國的生態(tài)發(fā)展理念、環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境保護行動。

總之，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)應(yīng)當認清目前所面臨的生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙重困境，搭建好傳播生態(tài)文明理念和生態(tài)環(huán)境標準的新平臺，并把環(huán)境保護作為“一帶一路”建設(shè)的基礎(chǔ)條件和根本保障，提升環(huán)境保護在“一帶一路”中的戰(zhàn)略定位和功能作用，這是樹立中國形象、凝聚國際共識、實現(xiàn)平等互惠與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

3　“一帶一路”倒逼國內(nèi)與國際新型環(huán)境治理體系的建立

3.1在環(huán)境治理理念上，發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的示范作用

環(huán)境保護向來是一個從普遍沉默到逐漸沉淀的議題。中國作為發(fā)展中國家的領(lǐng)跑者，應(yīng)當在“一帶一路”合作中打破沉默，發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的示范作用，讓更多國家和地區(qū)參與到環(huán)境保護跨國合作中來。一方面，中國各級政府特別是“一帶一路”沿線的地方政府應(yīng)該高度重視生態(tài)環(huán)境保護與治理，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，更多地運用排污收費、排污許可權(quán)交易、財政稅收政策、資源綜合利用政策和綠色經(jīng)濟核算試點等環(huán)境政策工具，推動“一帶一路”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級和加快環(huán)境治理工程建設(shè)。另一方面，中國政府和其他沿線國家要在生態(tài)發(fā)展理念、生態(tài)制度機制上發(fā)揮先行先試作用。在開展自然資源資產(chǎn)離任審計、編制自然資源負債表、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認登記、資源產(chǎn)出率統(tǒng)計、建立流域生態(tài)補償機制等方面探索先行先試［19］，更好地平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，促進環(huán)境保護政策與經(jīng)濟發(fā)展政策的深度融合。

3.2在環(huán)境治理制度上，構(gòu)建國內(nèi)外新型治理體制

“一帶一路”是進一步優(yōu)化全球治理跨國界、跨洲界、跨領(lǐng)域的合作機制，需要在國家和國際層面消除環(huán)境治理低效率、碎片化的現(xiàn)象?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略構(gòu)想的提出將倒逼中國政府重塑國內(nèi)環(huán)境治理體制，促使全球建立跨國環(huán)境事務(wù)合作治理的新機制。

第一，在國內(nèi)層面構(gòu)建政府間跨部門協(xié)同機制。中國傳統(tǒng)的環(huán)境治理體制是碎片化的，縱向上從中央到地方分為五級，橫向上分散在若干個職能部門中，需要加強不同層級政府間的協(xié)同合作，促進若干職能部門間的協(xié)同配合，形成環(huán)境治理的合力。首先，在總體架構(gòu)上，設(shè)立超越部委的環(huán)境治理權(quán)威機構(gòu)，并將環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、發(fā)改、住建、財政等相關(guān)部門納入其中，僅僅依賴環(huán)保部門來治理污染，權(quán)威性已不足以消除地方發(fā)展和環(huán)境保護的利益矛盾。［20］其次，在橫向協(xié)同上，構(gòu)建和完善各利益主體相互協(xié)商的跨部門協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)若干個職能部門在環(huán)境政策目標上的高度整合，優(yōu)化環(huán)境治理的資源配置。以環(huán)保投入為例，全國人大的統(tǒng)計表明，近三年中央財政對環(huán)保的投入連續(xù)三年增加13%，但這三年財政收入增長均超過13%，所以環(huán)保投入實際占比不增反降［21］。這就需要環(huán)保部門和財政部門進一步協(xié)調(diào)磋商，加大環(huán)保投入力度。除財政投入之外，各部門之間還存在立法、政策、制度體系不一致的現(xiàn)象，這也需要發(fā)揮跨部門協(xié)調(diào)的力量，整合各方利益需求，消除部門之間政策與法律的沖突，促進跨部門協(xié)同行動。最后，在縱向協(xié)同上，通過綠色考核和轉(zhuǎn)移支付來落實地方環(huán)境保護責任，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。一方面，要加強中央環(huán)境轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌地方生態(tài)環(huán)境保護專項資金，合理平衡中央與地方的事權(quán)并厘清所需財政資金［22］。另一方面，也要建立科學(xué)合理的綠色考核機制，及時有效地開展環(huán)境信息披露制度，并在綠色考核基礎(chǔ)上，完善落實縱向上的行政問責監(jiān)督機制，建立可量化的問責標準，將跨部門、跨層級合作成果也納入問責考量范圍［20］。

第二，在國際層面完善環(huán)境保護合作制度。為應(yīng)對“一帶一路”中環(huán)境污染的“空間轉(zhuǎn)移”風險，在全球建立跨國環(huán)境事務(wù)合作治理新機制迫在眉睫。第一，在跨國法律法規(guī)方面，讓中國的環(huán)境政策、法律制度與國際社會接軌，形成多方統(tǒng)一的理念共識、政策制度和環(huán)境標準，更重要的是要提升各項條約協(xié)議和環(huán)保標準的強制約束力。比如，我國分別與塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦簽訂的《中塔環(huán)境保護合作協(xié)定》、《中烏環(huán)境保護合作協(xié)定》，更多停留在環(huán)境保護的理念和意識層面，存在環(huán)境保護責任不清等問題；而2015年修訂完的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也存在難以執(zhí)行的困境。第二，在跨國激勵監(jiān)管方面，要完善跨國多方協(xié)商和爭端解決機制，構(gòu)建跨國環(huán)境監(jiān)管和市場化運行機制。解決環(huán)境爭端的有效辦法就是通過多方協(xié)商、談判妥協(xié)來明確責任是非，并利用法律規(guī)則賦予權(quán)威［23］?！耙粠б宦贰笨梢砸劳猩虾＝?jīng)濟合作組織、中亞合作組織、中西亞經(jīng)濟合作組織、圖們江開發(fā)計劃（TRADP）等現(xiàn)存的國際平臺，來完善污染排放清單和環(huán)境信息公開規(guī)則，建立嚴格的違約制裁標準，將中國已經(jīng)開展的碳交易市場、環(huán)境稅收政策等推廣到沿線國家和地區(qū)。第三，在跨國多邊合作框架上，各個國家和地區(qū)既要消除區(qū)域內(nèi)已有合作框架的不協(xié)調(diào)，也要在科研投入、綠色金融等新領(lǐng)域展開合作，例如，在各國建立綠色增長實驗室，通過綠色絲路銀行、絲路基金等新的融資方式完善多元化、多層次的跨國環(huán)境保護合作制度。

3.3在環(huán)境治理策略上，鼓勵多元主體共同參與

跨國環(huán)境治理不僅是一個技術(shù)問題，更是一個社會問題，因此需要鼓勵企業(yè)資本、NGO組織與民間力量、專家智庫等多元主體共同參與，形成多中心的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，擴充“一帶一路”建設(shè)中環(huán)境保護的主體力量。

首先，在企業(yè)層面，私營部門既是環(huán)境治理的客體，也應(yīng)當成為環(huán)境治理的重要主體。一方面，政府要鼓勵更多的民營資本、外來資本參與進來，讓更多的環(huán)保企業(yè)獲得關(guān)稅優(yōu)惠“走出去”，通過搭建綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟等方式開展國際合作。目前已有一些市政環(huán)保類企業(yè)在馬來西亞、印度尼西亞等地布局，諸如北控、桑德等上市公司也在朝國際環(huán)保市場發(fā)展。另一方面，要加大國內(nèi)政府和國際社會對違法企業(yè)的監(jiān)管力度，統(tǒng)一污染物排放標準，高度重視并落實環(huán)評監(jiān)督制度和排污許可證制度。我國新修訂的《環(huán)境保護法》在政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、責任查處追究方面有所突破，稱“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”，但是諸如企業(yè)環(huán)境違法成本低廉和《環(huán)境影響評價法》相應(yīng)條文尚未及時調(diào)整等問題，仍讓違法企業(yè)有“租”可尋。

其次，國內(nèi)外政府要高度重視NGO組織和民間力量。綠色和平組織、世界自然基金會、地球之友、自然之友等已成為參與全球環(huán)境問題的重要主體，在環(huán)境保護領(lǐng)域提供了大量專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，因此，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)要積極通過政府購買公共服務(wù)與國內(nèi)外NGO 開展合作。NGO組織和民間力量主要通過三種方式發(fā)揮效力：一是在政策議程設(shè)立階段，組織專家實地研究，遞交環(huán)境報告，發(fā)現(xiàn)并調(diào)查重大環(huán)境污染或破壞問題，如地球之友就曾向60多位官員遞交技術(shù)報告觸發(fā)政策議程；二是在政策方案制定階段，提供相關(guān)環(huán)境信息，參與國際環(huán)境談判和國際環(huán)境條約的擬訂，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》就是在環(huán)保NGO起草的文件基礎(chǔ)上修改并通過的；三是在政策方案實施階段，倡導(dǎo)和宣傳綠色環(huán)保理念，喚醒公民參與，監(jiān)督企業(yè)行為，聯(lián)合企業(yè)共同研發(fā)綠色技術(shù)，如世界自然基金會發(fā)起“地球一小時”活動，號召各個國家節(jié)能環(huán)保［24］。但是，目前國內(nèi)的NGO由于身份、資金、管理、技術(shù)等客觀條件的限制仍然面臨發(fā)展困境，難以通過環(huán)境訴訟途徑有效制約企業(yè)的污染行為。希望通過“一帶一路”新平臺，我國的環(huán)保NGO可以向國際NGO尋求更多的經(jīng)驗和支持，扮演國內(nèi)外環(huán)保使者的重要角色，真正迎來NGO組織和民間力量的春天。

最后，國內(nèi)外政府也要高度重視專家智庫的作用，推進國內(nèi)和國際智庫之間、智庫與政府部門之間、智庫與企業(yè)之間、智庫與民間NGO之間的環(huán)境合作機制，發(fā)揮智庫參與并影響環(huán)境政策過程的功能。為配合環(huán)境保護在“一帶一路”中的合作倡議，中國特色新型智庫的建設(shè)步伐空前加快：2014年7月，環(huán)境保護部和美國環(huán)保協(xié)會舉辦中美環(huán)境智庫政策對話，探討環(huán)境風險和環(huán)保措施等議題；隨后，生態(tài)文明貴陽國際論壇2014年會開啟“共建綠色絲綢之路”分論壇，拉開地方綠色發(fā)展和環(huán)保行動的新序幕；2015年3月，環(huán)保部、中國-東盟環(huán)境保護合作中心、中國社科院等機構(gòu)齊聚“一帶一路”環(huán)境保護國際合作建設(shè)研討會，推動環(huán)境保護進入國際多邊合作；4月8日，當代世界研究中心聯(lián)合國內(nèi)50多家智庫和研究機構(gòu)成立“一帶一路”智庫合作聯(lián)盟理事會，探索信息共享、政策解讀、資政建言的新模式；4月22日，國務(wù)院發(fā)展研究中心再次舉辦年度“一帶一路”國際發(fā)展高層論壇，倡議打造可持續(xù)的絲綢之路……由此可見，“一帶一路”建設(shè)確實點燃了中國智庫與國際社會在環(huán)境保護上的激烈討論與深度合作。但是，要想牢牢把握在國際智庫舞臺上的發(fā)言權(quán)，中國智庫既要主動搭建國際層面的常態(tài)化合作機制，更要在國際舞臺上保持獨立性和專業(yè)性，讓那些熟悉環(huán)境保護和“一帶一路”的專家學(xué)者真正參與到“一帶一路”建設(shè)中。

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Strategic Positioning and Governance System on Environmental Problems under the Perspective of “the Belt and Road lnitiatives”

WANG Luozhong， ZHANG Yijun
（ School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875 ）

As an important issue of “the Belt and Road Initiatives”， the challenges of environmental protection are mainly due to the national and regional conflicts between economic development and ecological environment. It is not sufficient to rely solely on a single government department or policy， or just rely on certain initiatives and actions of individual countries or regions to deal with these cross-border environmental risks， which will force domestic and international community to enhance the strategic position of environmental protection， and reshape new environmental governance system. Under “the Belt and Road Initiatives”， local governments along the way shall not only play an exemplary role on ecological environment protection， but also establish collaborative governance mechanisms between lateral and vertical levels of government departments， improving cross-border cooperation environmental protection system， and jointly encourage enterprises， NGOs and civil forces， think tanks to participate in environmental governance.

the Belt and Road Initiatives； environmental protection； collaborative government； citizen participation；environmental NGO

X321；F125.1

1674-6252（2016）04-0060-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.060

王洛忠（1977—），男，管理學(xué)博士，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共政策分析、中外行政改革比較，E-mail: bnuwlz@126.com。