加強頂層設計 以精準數(shù)據(jù)支撐環(huán)保決策

周宏春（國務院發(fā)展研究中心，北京 100010）

加強頂層設計 以精準數(shù)據(jù)支撐環(huán)保決策

周宏春
（國務院發(fā)展研究中心，北京 100010）

生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，是反映生態(tài)環(huán)境狀況，污染物來源、構(gòu)成及排放主體，公眾環(huán)境訴求等方面的數(shù)據(jù)集合，是預測環(huán)境質(zhì)量變化、評價污染治理效果、解決緊迫環(huán)境問題的科學基礎。推動生態(tài)環(huán)境保護大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應用，對于我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化等，具有重大的現(xiàn)實意義。應加強生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設的頂層設計，以改善環(huán)境質(zhì)量和服務民生為核心，完善法規(guī)標準，統(tǒng)籌基礎設施建設，推動互聯(lián)互通和開放共享，為公眾提供便捷、高效和低成本的公共環(huán)境信息服務，讓公眾看得見、感受到環(huán)境質(zhì)量的改善和生活環(huán)境的宜居，確保信息安全。

大數(shù)據(jù)；生態(tài)環(huán)境；現(xiàn)狀；對策建議

引言

大數(shù)據(jù)是信息化的基礎和標志，是一個國家能力建設的重要方面。全面推動大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應用，已成為我國的國家戰(zhàn)略。各地規(guī)劃建設的大數(shù)據(jù)，是以容量大、類型多、存取便捷、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合［1］；加快發(fā)展對來源龐雜、格式多樣的海量信息進行采集、存儲和分析，并形成新的服務業(yè)態(tài)，成為我國各地的當前熱點。

1　大數(shù)據(jù)是環(huán)境質(zhì)量改善的決策基礎

黨中央、國務院高度重視大數(shù)據(jù)在生態(tài)文明建設中的地位和作用。國務院發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》文件，要求實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和開放共享［2］。大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)，是基礎、是平臺，是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)用途極為廣泛，其發(fā)展和應用意義主要體現(xiàn)在以下方面。

1.1助力我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

依據(jù)生態(tài)紅線、環(huán)境標準等數(shù)據(jù)，提高產(chǎn)業(yè)準入門檻或淘汰落后“標桿”，從源頭預防環(huán)境污染。依據(jù)重點企業(yè)經(jīng)濟增長貢獻（企業(yè)增加值/區(qū)域工業(yè)總產(chǎn)值）與污染排放（企業(yè)排污量/區(qū)域污染物排放總量）占比關(guān)系［3］，支撐生態(tài)保護紅線、總量紅線和準入紅線的科學制定，淘汰高能耗、重污染的落后行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，使供給結(jié)構(gòu)更具靈活性和適應性，提高全要素生產(chǎn)率，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的需求。

1.2奠定生態(tài)環(huán)境保護決策基礎

用數(shù)據(jù)支撐決策，有助于緊迫環(huán)境問題的有效解決。如PM2.5源解析發(fā)現(xiàn)，夜間卡車排放是北京凌晨二氧化硫濃度升高的原因，通過加強管理取得明顯成效［4］。通過區(qū)域性工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染分析與預測，可以支撐各級地方政府年度區(qū)域污染物總量減排計劃的制訂和減排任務的分解，從而為區(qū)域污染防治精細化管理、多部門聯(lián)動奠定基礎。

1.3支撐污染治理和生態(tài)環(huán)境保護績效評價

開展我國生態(tài)環(huán)境保護工作進展、計劃實施、資金執(zhí)行、治理績效評估，十分迫切?！笆晃濉币詠恚覈h(huán)境保護投入不斷增加，近年來約占GDP的1.5%。另外，環(huán)境質(zhì)量“局部改善、整體惡化”的評價用了20多年，個中原因需要探究。依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護大數(shù)據(jù)對污染治理進行評價，為污染治理技術(shù)路線的改進和環(huán)境質(zhì)量的提高提供佐證。

1.4優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的社會治理結(jié)構(gòu)

加快大數(shù)據(jù)建設和發(fā)展，是提高治理能力的必然要求，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。政府通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，采集公眾環(huán)境訴求，收集民意和環(huán)保呼聲，使之成為環(huán)境大數(shù)據(jù)的一部分；建設基于空間地理信息系統(tǒng)的環(huán)境應急體系，提升政府應急指揮、處置決策等能力，形成政府主導、企業(yè)主體、公眾參與的社會治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

1.5拓展服務民生、了解民意的渠道

環(huán)境質(zhì)量明顯改善，不僅是全面建成小康社會目標，也是“十三五”規(guī)劃綱要的約束性指標。大數(shù)據(jù)可以服務于群眾生產(chǎn)、生活，讓公眾對環(huán)境質(zhì)量的改善看得見、能參與、有盼頭；政府對公眾的環(huán)境訴求要有人聽、有人管，并支撐生態(tài)環(huán)境信息公開、網(wǎng)上一體化辦事和綜合信息服務，讓公眾樹立起美麗中國的建設信心［5］。

1.6為環(huán)保問責和終身責任追究提供科學依據(jù)

近年來，中央環(huán)境保護督察組不僅直接對各地環(huán)境問題進行督查、約談地方黨委政府的主要領導，還對一些地方群眾舉報的重點環(huán)境問題進行突擊檢查，發(fā)現(xiàn)當?shù)攸h委政府對督察組交辦事項重視不夠、沒有責任到人，部分案件沒有進行現(xiàn)場調(diào)查等，對地方的環(huán)境保護起到了應有作用［6］。大數(shù)據(jù)的應用，將對我國的環(huán)保問責乃至終身責任追究起到重要作用。

2　我國生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)展及存在的問題

試圖總結(jié)我國生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，是一項極其復雜的事情；試圖根據(jù)看到的、聽過的或參加國內(nèi)外會議獲得的信息進行列舉，難免掛一漏萬，盡管如此，本文也做一嘗試。

監(jiān)測是數(shù)據(jù)的主要來源，新中國成立后我國資源環(huán)境監(jiān)測發(fā)展迅速，監(jiān)測手段和工具不斷進步。中國科學院建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，積累了大量資料。2007年中央財政安排20億元專項資金在約7000個重點排污單位安裝污染源監(jiān)測自動設備，開展國家、?。▍^(qū)、市）、地市三級污染源監(jiān)測中心并聯(lián)網(wǎng)工作；2012年環(huán)境保護部啟動了國家環(huán)境空氣監(jiān)測網(wǎng)建設。主管部門、研究機構(gòu)和研究者均掌握了部分生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，污染物排放數(shù)據(jù)還掌握在各地發(fā)改委和工信系統(tǒng)。政府部門的一些監(jiān)測項目已持續(xù)了幾十年，已有監(jiān)測數(shù)據(jù)可以支撐大氣、水和土壤等行動計劃實施，可以定量化、可視化評估各項工程或計劃的實施成效，可以支撐環(huán)境管理與理論創(chuàng)新。

同時，我國生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設剛剛起步，現(xiàn)有的觀念、技術(shù)水平、體制機制等因素在一定程度上制約了大數(shù)據(jù)的發(fā)展與建設，主要體現(xiàn)在以下方面。

2.1缺乏數(shù)據(jù)共享基礎和機制

數(shù)據(jù)不能共享，成為我國信息化的瓶頸制約。我國生態(tài)環(huán)境信息化，經(jīng)過幾個五年規(guī)劃的快速發(fā)展，初步建成了縱橫相連的環(huán)保業(yè)務系統(tǒng)。但是，缺乏數(shù)據(jù)庫建設的通用標準，各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)格式、技術(shù)路線不統(tǒng)一，導致出現(xiàn)了“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)孤島”情形［7］。

從環(huán)保系統(tǒng)看，僅少數(shù)司局或下屬單位能與其他部委進行部分數(shù)據(jù)交換，且主要是一次性的交換，缺少數(shù)據(jù)共享和交換的制度安排；自然保護區(qū)、大江大河等環(huán)境數(shù)據(jù)一般難以共享，基層環(huán)保部門也不愿意向上級部門報告本區(qū)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)［8］。從部際看，建立數(shù)據(jù)共享機制迫在眉睫。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，覆蓋環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)，國土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、氣象等數(shù)據(jù)，以及企業(yè)、公眾和經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)，需要將多層次、多來源和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)整合在一起。沒有數(shù)據(jù)的共享和開放，就沒有必要建設生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)。

2.2失真影響環(huán)保大數(shù)據(jù)的權(quán)威性

數(shù)據(jù)不準，各部門發(fā)布的數(shù)據(jù)彼此矛盾，不僅有損政府部門公信力，還會誤導環(huán)境決策。雖然我國環(huán)境承載能力已經(jīng)接近或達到上限，失真的數(shù)據(jù)卻使人信心爆棚，錯失重大環(huán)境問題的解決良機。一些地方污染治理設施在“曬太陽”，有效的投資沒有收到預期效果，還產(chǎn)生了不好的“示范”效應。由于數(shù)據(jù)造假能得到好處，一些地方和企業(yè)競相效仿，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”之風氣，企業(yè)社會責任應盡卻未盡到。

數(shù)據(jù)造假的原因是多方面的。從具體操作看，一是采取關(guān)閉監(jiān)測系統(tǒng)、偷換監(jiān)測點等手段，或私接稀釋裝置、私設暗排口等方式，降低了監(jiān)測、采樣數(shù)據(jù)的可靠性。二是與設備生產(chǎn)廠商聯(lián)手在監(jiān)測設備上做“文章”，讓自動監(jiān)測成為“手動”。三是數(shù)據(jù)傳輸時修改有關(guān)參數(shù)，將不達標變成了達標。從動機來看，一是政績觀驅(qū)使。為獲得更好的環(huán)境質(zhì)量排名，一些地方管理部門指使篡改數(shù)據(jù)。二是利益驅(qū)動。為降低污染治理成本，排污企業(yè)對監(jiān)測設備“動手腳”修改數(shù)據(jù)。三是投機心理作怪。由于數(shù)據(jù)造假成本低，即使被發(fā)現(xiàn)或曝光，處罰力度不大甚至沒有處罰，從而助長了投機行為［9］。

2.3不愿公開、不敢公開成為一種普遍心理

2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》發(fā)布，對開放什么、怎么開放，做了嚴格規(guī)定。2014年1月，環(huán)境保護部向社會公開了首批74個重點城市空氣質(zhì)量新標準的6項指標、338個城市空氣質(zhì)量實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，為環(huán)境數(shù)據(jù)公開帶了個好頭［10］。

但也應當看到，生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)開放的數(shù)量、質(zhì)量和時效與公眾對于環(huán)境問題的關(guān)切程度和要求相比，還存在較大差距。不愿公開、不敢公開成為一些地方和部門的普遍心理。一些政府部門仍把公共財政投入產(chǎn)生的數(shù)據(jù)看作“私有財產(chǎn)”，并以此“賣錢”獲得收益；一些部門尚未形成開放思維，在聽取公眾意見、處理投訴、與公眾互動等方面，以“被動應付”為主，對數(shù)據(jù)公開心存疑慮，擔心出現(xiàn)難以掌控的后果。

2.4數(shù)據(jù)的創(chuàng)新性應用尚未被放到應有位置

數(shù)據(jù)是一種寶貴資源。大數(shù)據(jù)的價值就在于開發(fā)應用。數(shù)據(jù)沒有得到開發(fā)應用，永遠是“死的”；不僅如此，還要花大量投資進行維護和更新。我國數(shù)據(jù)的現(xiàn)有用戶主要是政府；公眾獲得數(shù)據(jù)的難度大、手續(xù)復雜。促進大數(shù)據(jù)在生態(tài)環(huán)境領域的應用創(chuàng)新，使大數(shù)據(jù)真正成為提高環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是一個需要不斷探索的課題。

我國生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新性應用很少，創(chuàng)新環(huán)境缺乏，創(chuàng)新主體不明確，創(chuàng)新動力不夠，大數(shù)據(jù)的作用還遠遠沒有發(fā)揮出來。政府運用生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的能力較有限，也沒有形成基于生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的服務產(chǎn)業(yè)。因此，必須推動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)創(chuàng)新性應用，使之滿足環(huán)境領域相關(guān)主體的差異化需求，并成為大數(shù)據(jù)運用的重中之重。

2.5信息安全存在不容否認的隱患

大數(shù)據(jù)需要技術(shù)支撐。在數(shù)據(jù)采集方面，不僅來源于環(huán)保系統(tǒng)的業(yè)務數(shù)據(jù)，還來源于物聯(lián)網(wǎng)傳感器、網(wǎng)絡定位、視頻影像以及互聯(lián)網(wǎng)上的文本、圖片等信息，將這些多源異構(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成合適的格式和類型，并用于環(huán)境決策和監(jiān)管，需要技術(shù)支撐［10］。

數(shù)據(jù)開放的前提是安全。我國信息安全保障尚不成熟、核心技術(shù)研發(fā)能力不足，涵蓋數(shù)據(jù)采集、加工、管理、分析和應用的大數(shù)據(jù)全鏈條產(chǎn)業(yè)和生態(tài)體系不健全；部分核心技術(shù)來自國外，系統(tǒng)大多由外國公司設計，其中留有“后視窗”；一些大數(shù)據(jù)中心和工程建設由國外企業(yè)承擔；信息安全經(jīng)驗的匱乏和安全系統(tǒng)的漏洞，將增加信息安全的脆弱性，甚至對國家信息安全構(gòu)成威脅。處理好信息安全與信息透明的關(guān)系，需要政府的智慧。

3　對我國生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)發(fā)展的若干思考

國務院印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，吹響了我國邁向大數(shù)據(jù)時代的號角。貫徹“十三五”規(guī)劃提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門應當加大創(chuàng)新力度，努力建成“標準、融合、開放、共享”的生態(tài)環(huán)境保護大數(shù)據(jù)。

3.1加強生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的頂層設計

頂層設計應當“頂天立地”，而不能“眉毛胡子一把抓”。“頂天”是要有國際視野，符合中央文件要求、習近平總書記系列重要講話精神，把握ICT技術(shù)發(fā)展的國際潮流，從戰(zhàn)略高度和全局出發(fā)，理清思路，明確方向；“立地”是要立足中國的基本國情和發(fā)展階段的主要特征，反映生態(tài)環(huán)境的發(fā)展變化趨勢，將政策導向和創(chuàng)新理念落地，工作有抓手，各地有特色。以改善環(huán)境質(zhì)量和服務民生為核心，完善法規(guī)標準，統(tǒng)籌基礎設施建設，推動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和開放共享，為公眾提供便捷、高效和低成本的公共環(huán)境信息服務，確保信息安全。發(fā)展大數(shù)據(jù)服務業(yè)，依靠技術(shù)進步和創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，并將其培育成為新的增長點，推動產(chǎn)業(yè)由褐色轉(zhuǎn)向綠色，使資源利用更加高效，環(huán)境更加宜居，國際競爭力更強。生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，只有服務于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善才是正途；只有為天藍地綠水清的全面小康社會目標的實現(xiàn)創(chuàng)造條件、提供支撐，才能顯示其獨特價值。

明確目標是成功的開始，也是行動的導向。推進環(huán)保大數(shù)據(jù)應用和發(fā)展既要確定短期目標，做好基礎性工作，加快啟動和推進工作進展；又要確立中長期目標，形成健康、持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力?？梢詮臄?shù)據(jù)采集和匯總、數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)開放等基礎性工作，數(shù)據(jù)分析關(guān)鍵技術(shù)、模型算法等技術(shù)工作，環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價、環(huán)境執(zhí)法等應用工作，應用支撐環(huán)境、基礎能力、制度安排、人才隊伍等保障多方面，協(xié)同推進大數(shù)據(jù)的建設和應用。

3.2促進生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的共建共享

數(shù)據(jù)是研判資源環(huán)境形勢、預測變化趨勢、解決緊迫生態(tài)環(huán)境問題、評價生態(tài)文明建設成效的基礎。要提升數(shù)據(jù)獲取能力，拓寬數(shù)據(jù)獲取渠道，搭建數(shù)據(jù)共享和開放平臺，確保數(shù)據(jù)真實、可信、能用、好用、實用，逐步實現(xiàn)“一次采集，多次應用”［1］。

夯實數(shù)據(jù)基礎。應統(tǒng)籌規(guī)劃，明確分工，擴大監(jiān)測領域，優(yōu)化布局，形成能源、礦產(chǎn)資源、水、大氣、森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)要素的統(tǒng)一監(jiān)測體系，構(gòu)建資源環(huán)境承載能力的立體監(jiān)控系統(tǒng)，提升監(jiān)測能力。統(tǒng)一監(jiān)測標準和精度，構(gòu)建全國統(tǒng)一的資源環(huán)境動態(tài)信息查詢與服務平臺，解決以往資源環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、難以共享的問題。

促進共享。數(shù)據(jù)的獨特性在于非排他性，一份數(shù)據(jù)能以較低的成本為多方分享，并不減少擁有者的價值。建立生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的開放目錄，明確數(shù)據(jù)開放和維護責任。向社會開放必要的大氣、水、土壤、海洋等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，區(qū)域、流域、行業(yè)等污染物排放數(shù)據(jù)，重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)等生態(tài)數(shù)據(jù)，環(huán)境違法、處罰等監(jiān)察執(zhí)法數(shù)據(jù)，力求避免政府部門間的數(shù)據(jù)“打架”，樹立數(shù)據(jù)的權(quán)威和政府部門的公信力。

3.3定位于支撐環(huán)境決策和民生改善

決策科學化。須將大數(shù)據(jù)作為生態(tài)環(huán)境管理決策的重要支撐，提高政府部門綜合治理的科學化水平，提升環(huán)境保護參與經(jīng)濟社會發(fā)展和宏觀調(diào)控的能力。

提升服務能力。推進網(wǎng)上服務，整合建設項目環(huán)評、危險廢物越境轉(zhuǎn)移核準、自然保護區(qū)建立和調(diào)整等行政許可審批系統(tǒng)和信息，加強行政審批的跨部門共享；構(gòu)建“一站式”辦事平臺，實現(xiàn)統(tǒng)一受理、同步審查、信息共享、公開透明，形成網(wǎng)上服務與大廳服務、線上服務與線下服務相結(jié)合的一體化。以提升民生服務、激發(fā)社會活力為重點，推動傳統(tǒng)公共服務數(shù)據(jù)與移動互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的整合，促進大數(shù)據(jù)的市場化應用；建立綜合服務平臺，優(yōu)化公共資源配置；利用行業(yè)和社會數(shù)據(jù)，研發(fā)環(huán)境健康、環(huán)境認證、環(huán)境信用、綠色生產(chǎn)等方面的信息產(chǎn)品，實現(xiàn)精準、敏捷、高效、系統(tǒng)的全新管理，整體提升環(huán)境管理水平［1］。

信息公開和輿情分析。通過政府網(wǎng)站、微信等基于互聯(lián)網(wǎng)的公共信息平臺建設，提高信息公開的質(zhì)量和時效，滿足公眾環(huán)境信息需求。回應公眾意見、建議和舉報，公共信息盡可能免費開放，提高數(shù)據(jù)開放的規(guī)范性和權(quán)威性。建立互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，針對環(huán)境保護重大政策、污染事故等熱點問題，對信息進行自動抓取、主題檢索、專題聚焦，為管理部門提供輿情分析報告，把握事件態(tài)勢，正確引導輿論。

3.4創(chuàng)新融合機制健全發(fā)布制度

大數(shù)據(jù)需要創(chuàng)新的思維方式。大數(shù)據(jù)不等于大量數(shù)據(jù)，也不等于數(shù)據(jù)的簡單堆砌，而在于數(shù)據(jù)間的整合和分析，只有通過模型分析，產(chǎn)生“1+1＞2”的效果，才能創(chuàng)造更大的價值［8］。

雖然我國一些地方的數(shù)據(jù)已集中到“數(shù)據(jù)中心”，但難以快速應用，原因在于這些數(shù)據(jù)來自不同部門；雖然在部門內(nèi)的組織管理上發(fā)揮了積極作用，但劃分方式不統(tǒng)一，編碼標準不統(tǒng)一，給生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的跨部門檢索、整合與共享帶來極大困難。因此，要科學認識大數(shù)據(jù)，理解數(shù)據(jù)實質(zhì)。從大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力、形成新業(yè)態(tài)，仍有大量工作要做。實現(xiàn)多源異構(gòu)環(huán)境大數(shù)據(jù)的一體化組織，必須打破創(chuàng)新壁壘，統(tǒng)一數(shù)據(jù)模型和數(shù)據(jù)標準，成為現(xiàn)階段迫切需要解決的問題。

健全信息發(fā)布制度。落實《環(huán)境信息公開辦法》，在不影響國家安全和企業(yè)技術(shù)訣竅的前提下，盡可能推動公共環(huán)境信息開放共享。完善信息公開督促和審查機制，規(guī)范信息發(fā)布和解讀，傳遞全面、準確、權(quán)威的信息。通過對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的公共環(huán)境保護信息自動抓取、自動分類聚類、主題檢測、專題聚焦，掌握公眾對環(huán)境保護重大政策、污染事故等熱點問題的思想動態(tài)，為管理部門提供輿情分析報告，進行正確輿論引導，及早化解矛盾，把控事態(tài)，避免環(huán)境群體性事件的發(fā)生，提高管理部門的主動預見和應急能力。

3.5項目帶動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設

在傳統(tǒng)的電力負荷預測方法中，還有一種基于數(shù)學模型的預測方法，即模糊預測法。這種方法就是利用預測人員的專業(yè)知識，根據(jù)模糊邏輯，將與電力負荷相關(guān)的數(shù)據(jù)和語言形成一個模糊的規(guī)則，由于這種模糊的預測法沒有學習的功能，所以，通過這種預測方法得到的預測結(jié)果準確性不高?，F(xiàn)在人們常常將模糊預測法和神經(jīng)網(wǎng)絡預測法相結(jié)合進行電力負荷的預測，這樣一來，兩種預測方法實現(xiàn)了互補，從而提髙了電力負荷預測的精確度.以上所講述的就是幾種傳統(tǒng)的電力負荷預測方法。規(guī)在，電力部門雖然作了相應的調(diào)整，但是這種調(diào)整使得電力負荷的具體增長點仍不能完整的體現(xiàn)，而且也不能對低壓電網(wǎng)規(guī)劃進行有效的指導。

以大項目帶動大發(fā)展。以“一朵云”模式建設環(huán)保云平臺。利用3S技術(shù)，建設“智慧環(huán)?！惫芾砥脚_，將大數(shù)據(jù)空間化、可視化、關(guān)聯(lián)化，大幅提高環(huán)境執(zhí)法效率；建設“云監(jiān)管”平臺，進一步挖掘大數(shù)據(jù)，提高環(huán)境決策智能化水平［1，8］。

按照《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》的要求，建立起“一個機制、兩套體系、三個平臺”的總體架構(gòu)。建設大數(shù)據(jù)應用平臺。建設管理平臺，為大數(shù)據(jù)應用提供統(tǒng)一數(shù)據(jù)支撐服務。實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸交換、管理監(jiān)控、共享開放、分析挖掘等基本功能，支撐分布式計算、流式數(shù)據(jù)處理、大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、趨勢分析、空間分析，支撐大數(shù)據(jù)產(chǎn)品研發(fā)和應用。

運用智能技術(shù)，對現(xiàn)有的“四級聯(lián)網(wǎng)”環(huán)評審批系統(tǒng)進行改造升級；對全國審批的建設項目環(huán)評報告書進行實時分析、統(tǒng)計分析，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范審批行為；掌握全國項目審批數(shù)量、區(qū)域分布、排放情況和環(huán)境保護措施，對進入紅線的項目和超過區(qū)域環(huán)境承載力布局的項目進行實時預警，建成智能化的全國環(huán)評管理系統(tǒng)。

實施環(huán)保大數(shù)據(jù)應用工程項目，以點帶面，推進大數(shù)據(jù)應用。積極探索監(jiān)管新模式，促進排污企業(yè)成為環(huán)境污染治理主體，推動公眾參與環(huán)境保護，使環(huán)境監(jiān)管更加精細化、精準化，更有針對性；引導社會力量，更好地、更有效地、更全面地參與生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)應用。培養(yǎng)跨界的復合型、應用型大數(shù)據(jù)創(chuàng)新人才，完善大數(shù)據(jù)技術(shù)、管理和服務人才體系。

3.6促進環(huán)保數(shù)據(jù)服務業(yè)發(fā)展

監(jiān)測、通信、優(yōu)化等技術(shù)的廣泛應用，為開啟智慧環(huán)保新時代創(chuàng)造了條件，并將改變環(huán)保問題的解決方式，給“十三五”環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展帶來新的活力。我國環(huán)保數(shù)據(jù)已經(jīng)從TB級別躍升到PB級，但遠沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)到信息的轉(zhuǎn)化，更沒有實現(xiàn)信息到服務的轉(zhuǎn)化。

大力發(fā)展智慧環(huán)保產(chǎn)業(yè)?！蛾P(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》提出，要發(fā)展形成全天候、多層次的智能多源感知體系，將企業(yè)環(huán)保信用納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺［11］。完善環(huán)境預警和風險監(jiān)測信息網(wǎng)絡，提升重點風險防范水平和應急處理能力。

推動環(huán)保大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。環(huán)保大數(shù)據(jù)的應用和發(fā)展離不開全社會的參與，環(huán)保大數(shù)據(jù)也將發(fā)展成為新的環(huán)保服務業(yè)態(tài)。將環(huán)保大數(shù)據(jù)應用作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)來推動會更有效、更有發(fā)展?jié)摿?。環(huán)保大數(shù)據(jù)應用需要政府、科研單位、企業(yè)的多方合作，需要制定環(huán)保數(shù)據(jù)資源服務產(chǎn)業(yè)政策，培育和扶持一批大數(shù)據(jù)服務企業(yè)，發(fā)展新型環(huán)保服務業(yè)。

4　制度保障生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的建設和發(fā)展

4.1建立法規(guī)體系，保障大數(shù)據(jù)建設

環(huán)保界的數(shù)據(jù)類型達幾十種，來自不同部門的數(shù)據(jù)，其組織管理方式、標準、參考體系各不相同，給環(huán)境大數(shù)據(jù)的形成與應用提出了挑戰(zhàn)。環(huán)境保護部已出臺了多個業(yè)務標準和規(guī)范，如《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測規(guī)范（試行）》、《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定》、《大氣顆粒物來源解析技術(shù)指南》等，一定程度上實現(xiàn)了業(yè)務標準化，并為后續(xù)發(fā)展奠定了基礎［8］。

嚴格實施《環(huán)境保護部信息化建設項目管理暫行辦法》，建設完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境污染、自然生態(tài)、核與輻射等國家生態(tài)環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)資源整合集中和動態(tài)更新。通過政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺接入國家人口基礎信息庫、法人單位資源庫、自然資源和空間地理基礎庫等其他基礎數(shù)據(jù)資源。加強與相關(guān)部委、行業(yè)協(xié)會、大型國企和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)互聯(lián)，形成環(huán)境信息資源中心，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

4.2出臺管理辦法，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量

《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定監(jiān)測機構(gòu)應對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責，應出臺數(shù)據(jù)質(zhì)量管理辦法，實施數(shù)據(jù)造假“黑名單”制度，確保數(shù)據(jù)真實可靠。

完善數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控機制。加強監(jiān)測、統(tǒng)計等各環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)控。把控原始記錄、數(shù)據(jù)收集、整理、匯總、上報等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)質(zhì)量，做到責任到人。引入第三方進行環(huán)境監(jiān)測。在政府指定機構(gòu)監(jiān)測難度大、覆蓋范圍不及和企業(yè)自我監(jiān)測數(shù)據(jù)可靠性存疑等情況下，可引入專業(yè)化的第三方監(jiān)測機構(gòu)，在公平公正的競爭中提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量?？刹扇〔欢ㄆ诔椴椤⒙?lián)合檢查、暗查等方式方法，切實加大對數(shù)據(jù)檢查的力度和強度。

健全責任追究制度，提高數(shù)據(jù)造假的違法成本。為杜絕環(huán)保數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象的發(fā)生，必須建立責任追究機制，加大相關(guān)責任主體虛報瞞報數(shù)據(jù)的處理和處罰力度。提高對排污企業(yè)數(shù)據(jù)造假行為的經(jīng)濟處罰力度，消除篡改數(shù)據(jù)的動力。對數(shù)據(jù)弄虛作假者及時予以曝光、取消資質(zhì)、進行經(jīng)濟處罰等；情節(jié)嚴重的，按法律規(guī)定追究相應的連帶責任。

4.3完善配套政策，發(fā)揮大數(shù)據(jù)功能

加大中央預算內(nèi)投資和中央財政信息技術(shù)專項資金對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的投入，研究綠色發(fā)展指標體系，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負債表，建立生態(tài)環(huán)境損害評估方法，為地方領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度、企業(yè)賠償制度、生態(tài)補償機制、責任追究制度的執(zhí)行和落實提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

“一證式”管理。以排污許可證制度為核心，利用排污許可證“證載”內(nèi)容，支撐排污許可和環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)評、總量控制、排污收費（環(huán)境稅）、許可證監(jiān)管等制度的有效銜接，對污染源進行統(tǒng)一編碼管理，有效推進協(xié)同治理，開啟“一證式”污染源管理新模式［1，8］。

環(huán)評監(jiān)管和督察。建立環(huán)境影響評價數(shù)據(jù)標準、共享機制，建設全國環(huán)境影響評價管理信息系統(tǒng)，提升環(huán)評統(tǒng)計分析、預測預警能力，推動環(huán)評監(jiān)管事前審批向事中和事后監(jiān)管的延伸，實現(xiàn)全國環(huán)境影響評價數(shù)據(jù)“一本賬”的管理模式。

加強環(huán)境信用監(jiān)管。在環(huán)保行政許可、建設項目環(huán)境管理、環(huán)境檢查執(zhí)法、專項資金管理、科技項目立項、評先創(chuàng)優(yōu)等工作中，嵌入企業(yè)環(huán)境信用信息和信用狀況審核環(huán)節(jié)。對不同環(huán)境信用狀況的企業(yè)進行分類監(jiān)管，對環(huán)境信用狀況良好的企業(yè)予以優(yōu)先支持，加強對失信的約束和懲戒。探索在環(huán)境管理中試行企業(yè)信用報告和信用承諾制度。

4.4上下聯(lián)動，發(fā)揮不同主體作用

應發(fā)揮公共財政的引導作用，提高數(shù)據(jù)和獲取能力。政府的投入再多，人力、物力和財力也是有限的。應建立必要機制，引導和鼓勵企業(yè)或個人的監(jiān)測設備加入環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡，作為官方監(jiān)測的補充。美國政府不遺余力地向社會免費開放基礎數(shù)據(jù)，且要求數(shù)據(jù)是機器可讀的，降低了企業(yè)和個人的數(shù)據(jù)獲取成本；要求政府支持的科研成果以機器可讀的方式向社會公布，形成“政府搭臺，社會、企業(yè)唱戲”格局。隨著大量可穿戴式裝備和車載空氣監(jiān)測設備接入到“泛空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡”中，空氣質(zhì)量監(jiān)測點不足的難題將得到緩解，也能解決移動源監(jiān)測難等問題。

提高公眾參與能力。鼓勵公眾通過微信、QQ等平臺，增強體驗性、互動性，分享參與環(huán)境保護的體驗，并帶動更多的人加入環(huán)境保護、自覺保護環(huán)境，實現(xiàn)“影響一個、帶動一批”的放大效應。利用互聯(lián)網(wǎng)理念、思維、方法，建立上下聯(lián)動、全民參與、全員監(jiān)督、各盡其責的環(huán)境保護內(nèi)生動力和長效機制。鼓勵公眾改變生活方式，提高環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展意識，倡導勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式，形成人人、事事、時時崇尚生態(tài)文明的社會新風，迎接生態(tài)文明新時代的早日到來。

［1］ 環(huán)境保護部辦公廳. 環(huán)境保護部辦公廳文件環(huán)辦廳〔2016〕23號: 關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》的通知 ［EB/OL］. （2016-03-08） ［2016-05-20］. http://www.zhb. gov. cn/gkml/hbb/bgt/201603/t20160311_332712.htm.

［2］ 國務院關(guān)于印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的通知（國發(fā)〔2015〕50號 ） ［EB/OL］. （2015-08-31） ［2016-05-21］. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_ 10137. htm.

［3］ 趙佳. 大數(shù)據(jù)是開啟環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)應用的“金鑰匙”［N］. 中國環(huán)境報， 2016-05-16.

［4］ 周宏春. 精準施策， 以最小投入治理供暖期霧霾污染［2016年第8號（總4891號）］［R］. 國務院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告， 2016.

［5］ 劉曉星. 用創(chuàng)新思路推進環(huán)保戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型［N］. 中國環(huán)境報，2015-05-11.

［6］ 中央環(huán)境保護督察組典型案例［N］ 中國環(huán)境報， 2016-05-06（02）.

［7］ 徐麗莉. 生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設需要系統(tǒng)設計——訪環(huán)境保護部信息中心主任程春明［N］. 中國環(huán)境報， 2015-12-31.

［8］ 詹志明. 環(huán)保大數(shù)據(jù)的實現(xiàn)有哪些關(guān)鍵點［N］. 中國環(huán)境報， 2016-03-21.

［9］ 張亮， 周宏春. 多措并舉解決環(huán)境數(shù)據(jù)失真問題［N］. 光明日報， 2015-08-19.

［10］ 程春明， 李蔚， 宋旭. 生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設的思考［J］. 中國環(huán)境管理， 2015， 7（6）: 9-13.

［11］ 國家發(fā)展和改革委員會. 關(guān)于印發(fā)促進智慧城市 健康發(fā)展的指導意見的通知（發(fā)改高技〔2014〕1770號）［EB/ OL］. （2014-08-27） ［2016-04-30］. http://www.sdpc.gov.cn/ gzdt/201408/t20140829_624003.html.

Enhancing the Top Design and Supporting the Environmental Protection Decisions by Accurate Data

ZHOU Hongchun
（ Development Research Center of the State Council， Beijing 100010 ）

Ecological environment big data is dataset reflecting ecological environment status， the sources， composition and emission of pollutants， public environmental interests， et al. And it is also the scientific basis to forecast environmental quality change， evaluate the effect of pollution control， and solve pressing environmental problems. The development and application of ecological environment big data will support the structural reform of supply-side， accelerate the development of green environmental protection industry， optimize the structure of social governance， and achieve modernization of governance capacity. We should enhance its top design with environmental quality improvement and livelihood service as core， improve regulatory standards， balance infrastructure construction， promote interoperability and open sharing， to provide convenient，efficient and low cost environmental information service for the public， and to ensure information security.

big data； ecological environment； status； countermeasures and suggestions

X32；TP301

1674-6252（2016）04-0024-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.024

周宏春（1956—），男，國務院發(fā)展研究中心研究員，國務院特殊津貼獲得者，主要研究方向為資源、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等領域，E-mail：zhouhc@drc.gov.cn。