中國基層自治的研究路徑

李 龍

中國基層自治的研究路徑

李 龍

基層自治；村民自治；居民自治

中國基層自治研究主要有三種研究路徑，即社會自發(fā)研究路徑、國家建構(gòu)研究路徑和基層治理研究路徑。社會自發(fā)研究路徑建立在社會中心主義的自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)之上，認為中國基層自治的產(chǎn)生和變遷具有自發(fā)性，基層自治應(yīng)以國家權(quán)力的退出和社會權(quán)利的擴張為導(dǎo)向。國家建構(gòu)研究路徑建立在國家中心主義的國家建設(shè)理論基礎(chǔ)之上，認為國家一開始就將基層自治納入中國現(xiàn)代國家建設(shè)進程中，并在基層自治變遷進程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，未來基層自治發(fā)展必須要有國家參與?；鶎又卫硌芯柯窂绞侵卫砝碚摰倪\用性研究，它結(jié)合國家建構(gòu)和社會自治的合理因素，以治理績效為導(dǎo)向，將基層自治視為國家主導(dǎo)和社會參與的一項系統(tǒng)性工程。

自治的本質(zhì)是分權(quán)，包括國家向社會的分權(quán)、政府向市場的分權(quán)、中央向地方的分權(quán)等,相應(yīng)也就有了社會自治、基層自治(村民自治、社區(qū)自治)、地方自治等概念。在中國基層自治(主要指農(nóng)村村民自治和城市居民自治)研究中，主要有三種研究路徑，即社會自發(fā)研究路徑、國家建構(gòu)研究路徑和基層治理研究路徑，這三種研究路徑的理論基礎(chǔ)分別是自發(fā)秩序理論、國家建設(shè)理論和治理理論。由于這三種理論產(chǎn)生的背景不相同，經(jīng)驗基礎(chǔ)也不相同，因而運用到中國基層自治研究中的解釋力也不相同。在運用這三種研究路徑分析中國基層自治時，有必要重視政黨和國家在中國現(xiàn)代國家建設(shè)進程中的特殊重要性。可以發(fā)現(xiàn)，國家自始至終將中國基層自治納入到整個國家建設(shè)進程中，主導(dǎo)著中國基層自治的變遷和發(fā)展。

一、社會自發(fā)研究路徑

“自治”即自我管治(self-government)，與“他治”相對應(yīng)?！八蓖菄一蛘哒灾我簿屠硭斎坏乇焕斫鉃榉菄一蛘墓苤?。自治的本質(zhì)主要是分權(quán)，尤其是國家向社會的分權(quán)，其概念本身即有與國家管治相對立的含義。與自治相關(guān)的概念是自發(fā)，與它對立的概念則是建構(gòu)。在自治問題研究中，比較有代表性的是自發(fā)秩序理論。自發(fā)秩序理論是社會中心主義的理論，它強調(diào)社會的自發(fā)性，反對國家的過分干預(yù)，認為通過社會自發(fā)演進，就能夠?qū)崿F(xiàn)良好的秩序和績效。在自發(fā)秩序理論看來，自治本質(zhì)是社會對國家的分權(quán)，在自治變遷過程中要強調(diào)社會力量的優(yōu)先性和秩序演變的自發(fā)性，自治發(fā)展的方向應(yīng)該是社會的不斷擴張和國家的不斷收縮，排除國家試圖建構(gòu)社會秩序的可能。在西方政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)理論中，自發(fā)秩序理論來源于17、18世紀的古典自由主義和20世紀七八十年代的新自由主義，前者以斯密、洛克等為代表，后者以哈耶克、諾奇克等為代表，尤其哈耶克的“自發(fā)秩序”概念(與“人造秩序”對應(yīng))最為典型。

中國基層自治問題出現(xiàn)后，由于西方主要以自發(fā)秩序理論研究自治問題，因而建立在自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)上的社會自發(fā)研究路徑也被運用到了中國基層自治研究中。這是因為：

首先，中國基層自治的產(chǎn)生具有自發(fā)性。基層自治產(chǎn)生的自發(fā)性主要表現(xiàn)在農(nóng)村村民自治中。1978年改革開放開始對我國政治經(jīng)濟體制進行改革，這為基層自治的產(chǎn)生提供了新契機。在農(nóng)村地區(qū)，人民群眾在實踐中自發(fā)探索出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這種新的土地產(chǎn)權(quán)制度得到中央政府認可并在全國范圍內(nèi)推廣。分田到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)村經(jīng)濟體制的創(chuàng)新，它要求有與此匹配的農(nóng)村政治體制，然而高度行政化的“政社合一”體制并不能適應(yīng)這種新的土地產(chǎn)權(quán)制度，成為農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙因素，人民公社制隨即被廢除。人民公社制被廢除后，新的基層制度并沒有有效建立起來,農(nóng)村社會出現(xiàn)了一定的無序狀態(tài)，尤其是落后地區(qū)。在這種情況下,廣西宜山、羅城等縣的農(nóng)民自發(fā)地組織起來,建立村民委員會等自治組織來維持公共秩序，組織公共建設(shè)等。[1](P52-53)可見，中國基層自治的產(chǎn)生源于農(nóng)民自發(fā)，這一點符合自發(fā)秩序理論的基本觀點。

其次，中國基層自治變遷過程本質(zhì)是國家向社會分權(quán)。在基層自治產(chǎn)生以前，中國農(nóng)村和城市基層分別實行人民公社制和單位制，國家權(quán)力高度集中，并滲透到基層組織中。在基層自治產(chǎn)生以后，中國基層自治變遷整體符合社會中心主義的自發(fā)秩序理論，開啟國家向社會分權(quán)。政治上，國家權(quán)力逐步退出基層社會，交由基層組織自治，基層組織不再是一級行政組織。人民公社廢除后，基層人民群眾在實踐中自發(fā)探索出村委會、村民會議、村民代表會議、村民小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民民主理財小組為主體的村民自治體系，[2]實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。經(jīng)濟上，農(nóng)村全面建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變化改變了國家直接決定和計劃農(nóng)村生產(chǎn)的情況，賦予了農(nóng)民較大的經(jīng)濟自主性。從實際效果上看，國家向社會分權(quán)的基層自治解放了基層生產(chǎn)力，一定程度上滿足了基層群眾政治參與的需要，這就進一步強化了部分學(xué)者對社會中心主義的自發(fā)秩序理論的認同，認為未來中國基層自治發(fā)展的方向應(yīng)該是進一步限制國家權(quán)力，強化社會自治。

最后，中國基層自治運行中的問題根源于國家仍然過度干預(yù)基層自治。中國基層自治中還存在很多問題，例如有學(xué)者將其歸納為：兩委矛盾突出，內(nèi)耗不斷；行政意圖、家族宗族、宗教、派性、黑惡勢力等因素干擾村委會選舉，違規(guī)選舉和賄選現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)等。[3]雖然造成這些問題的原因有很多，但由于社會中心主義的自發(fā)秩序理論強調(diào)社會自發(fā)性，主張基層自治中限制國家權(quán)力，強化社會自治。所以，當中國基層自治出現(xiàn)問題時，社會自發(fā)研究路徑將其歸咎為社會自治還不夠，國家干預(yù)還過多，從而造成基層自治觀念薄弱，自治能力受限，自治績效感較低等。例如有學(xué)者認為，在鄉(xiāng)村關(guān)系上，基層政府干預(yù)基層群眾組織自治的現(xiàn)象比較普遍。隨著基層自治的整體發(fā)展，基層政府很難公開干預(yù)村委會選舉，他們轉(zhuǎn)而利用行政權(quán)力控制村干部和農(nóng)村公共治理。如對村干部實行“誡勉制”，對村級財務(wù)實行“村財鄉(xiāng)管”，代替村委會出讓農(nóng)民土地等。人、財、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。[4]

整體來看，將自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)上的社會自發(fā)研究路徑運用到中國基層自治問題中有其合理性，其中最為關(guān)鍵的一點是它抓住了自治的分權(quán)本質(zhì)，把握住了中國基層自治是國家向社會分權(quán)的過程，國家在基層組織中的有限退出也就意味著社會自治的加強，社會自發(fā)的組織和自治將更有利于基層政治經(jīng)濟發(fā)展。然而，對于這種研究路徑，有必要注意到其建立的理論基礎(chǔ)——自發(fā)秩序理論——本身的局限性，將其運用到中國基層自治中也存在問題。

其一，它主要是基于西方民族國家建構(gòu)和民主化的經(jīng)驗而來，更為準確地說，它主要基于英美兩國的經(jīng)驗而提出。英國的自治傳統(tǒng)主要體現(xiàn)為習(xí)慣法和治安推事制度，美國的自治傳統(tǒng)主要體現(xiàn)在托克維爾所提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。美國是一個從地方自治成長起來的國家，建國過程中，美國民眾通過投票先建立基層政府、州政府，再建立聯(lián)邦政府；開發(fā)過程中，沒有政府，沒有法庭，如何維持秩序就成為首要問題。這時，自然法則起著重要作用，移民們在多數(shù)決原則的基礎(chǔ)上實行“自警制”，自己管理自己，依靠多數(shù)決維持秩序。[5]自發(fā)秩序理論下的自治理論主要就是基于這些英美傳統(tǒng)而提出，自然會強調(diào)社會的自發(fā)性及其對國家權(quán)力的限制。但是，英美經(jīng)驗畢竟是特殊經(jīng)驗，如果將其運用到落后國家的現(xiàn)代國家建設(shè)及治理中，試圖解釋普遍問題，其適用性值得懷疑。

其二，社會中心主義的自發(fā)秩序理論實質(zhì)上具有“限權(quán)滿足”，即強調(diào)社會權(quán)利對國家權(quán)力的限制。拋開經(jīng)驗本身的特殊性，可以追問，這些經(jīng)驗是真實的嗎？換句話說，歷史真的如社會中心主義所解讀的那樣嗎？以“自然權(quán)利”和“社會契約”為核心的社會中心主義理論體系被認為是建立在英國—美國—法國經(jīng)驗基礎(chǔ)之上的，但是，對這些國家制度變遷經(jīng)驗的全景式研究發(fā)現(xiàn)，國家的重要性在社會中心主義那里被淡化了，甚至被忽視了，社會中心主義只是這些國家部分經(jīng)驗的理論抽象。[5]退一步即便拋開經(jīng)驗的真實性問題，還可以追問，在國家權(quán)力面前，社會權(quán)利就天然具有正當性嗎？事實顯然并非如此，片面強調(diào)社會權(quán)利而忽視國家權(quán)力給很多發(fā)展中國家?guī)淼陌l(fā)展困境足以說明這一點，與社會自治相伴的往往是政治無序、經(jīng)濟無效甚至國家失敗。

二、國家建構(gòu)研究路徑

在自由主義占主導(dǎo)的西方，社會中心主義書寫的歷史賦予社會天然的正當性，國家權(quán)力往往被視為惡的，市民社會、公民社會等成為被稱頌的對象。20世紀五六十年代美國政治科學(xué)和社會學(xué)中主流的研究視角仍是多元主義和結(jié)構(gòu)功能主義，其最主要的特征就是，在解釋政治和政府的行為時采用社會中心論的方法。[6](P3)多元主義重視的是多元利益集團，結(jié)構(gòu)功能主義甚至主張以政治體系取代國家的概念，國家成為邊緣化的過時概念。20世紀90年代以來以米格代爾、埃文斯、奧斯特羅姆為代表的學(xué)者提出了國家在社會中、國家與社會共治、公與私合作伙伴關(guān)系等理論，認為國家與社會存在合作與互補的關(guān)系，二者是互相形塑的，試圖打破國家社會二分，尤其是社會中心主義，[7]學(xué)界通常將其稱為回歸國家學(xué)派。與此同時，基于比較歷史研究而產(chǎn)生的新制度主義(尤其是歷史制度主義)興起并成為政治學(xué)的主流方法論。他們對社會中心主義的多元主義、結(jié)構(gòu)功能主義、自發(fā)秩序理論等提出批評，質(zhì)疑社會權(quán)利天然的正當性，重新發(fā)現(xiàn)國家和制度的重要性，還原一個完整的民族國家建構(gòu)和現(xiàn)代化歷史過程。與社會中心主義的自發(fā)秩序理論相對應(yīng)，國家中心主義的國家建設(shè)理論在20世紀90年代隨之興起，同樣基于它而提出的國家建構(gòu)研究路徑也被運用到中國基層自治研究中。與社會自發(fā)研究路徑比較起來，國家建構(gòu)研究路徑得到了更多中國基層自治研究學(xué)者的認同*基層自治組織不是一級政權(quán)，《村(居)委會組織法》規(guī)定，基層政府與基層自治組織是工作上的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但是，《黨章》和《村(居)委會組織法》都規(guī)定，基層自治組織要接受基層(村和社區(qū))黨委領(lǐng)導(dǎo)，基層黨委要接受上級黨委領(lǐng)導(dǎo)。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家，政黨和國家融合度較高，國家在基層自治中從未缺位也就代表政黨在基層自治中從未缺位。因此，強調(diào)基層黨組織建設(shè)及其功能實際也可以納入國家建構(gòu)研究路徑。。這是因為：

首先，中國基層自治產(chǎn)生的自發(fā)性主要體現(xiàn)在村民自治中，居民自治的產(chǎn)生主要是國家建構(gòu)的結(jié)果。在城市地區(qū)，由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制方向的改革使得城市單位制失去了賴以生存的宏觀制度基礎(chǔ)，以政治動員和社會控制為目標的單位制顯然違背市場原則，農(nóng)村經(jīng)濟和政治體制改革也對城市有很大的“示范效應(yīng)”，在這種背景下，單位制逐漸被廢除。在這個過程中，與農(nóng)村情況類似的是，高度行政化基層組織制度的廢除取而代之的是建立了基層群眾自治組織——居民委員會，但是，由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的不同，農(nóng)村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性，城市社區(qū)居民自治是政府自覺推動的結(jié)果。[8]在中國的居民自治中,政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用,居民自治屬于政府主導(dǎo)型自治，居民自治是政府主導(dǎo)下的“規(guī)劃性變遷”。其原因是中國的城市居民自治處于萌生狀態(tài),很不成熟,需要政府的自覺培育和引導(dǎo)。[9]

其次，中國基層自治變遷過程中國家發(fā)揮主導(dǎo)作用。通過中國基層自治變遷的經(jīng)驗研究可以發(fā)現(xiàn)，雖然這個過程核心是國家向社會分權(quán)，但是并非基層自治組織中社會權(quán)利的擴張和國家權(quán)力的清除，而是國家主導(dǎo)了基層自治制度的建構(gòu)過程。主要表現(xiàn)在：其一，國家力量保護了基層自治成長。在廢除人民公社制后，國家完全有能力用新的基層管理制度取而代之，而不一定要建立基層自治制度。20世紀80年代以來，反對基層自治的聲音一直存在，其中有主張將村和社區(qū)一級組織建立成政權(quán)組織。然而，中央通過綜合權(quán)衡，認為實行基層自治長期來看能滿足人民群眾政治參與的訴求，并且可以做到有序可控,因此以國家力量保護了基層自治成長?！半m然誰都無法否認市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化以及個體的日益獨立是中國基層民主發(fā)展的根本動力,但這并不能改變中國基層民主成長的邏輯起點來自國家建設(shè)對民主需求這個事實。忽視了這一點,也就無法真正看清中國基層民主的實際含義。”[10]其二，國家取代社會主導(dǎo)基層自治建構(gòu)。英美自治產(chǎn)生于社會自發(fā)，并且在社會中自發(fā)成長。中國基層自治雖然也自發(fā)產(chǎn)生于社會，但卻在很短時間內(nèi)就被納入到國家主導(dǎo)的政治民主建設(shè)范疇中。國家試圖以此主導(dǎo)和控制基層自治發(fā)展進程，既滿足人民群眾對民主的訴求，又使其有序可控，避免走向激進和失序，這是20世紀80年代選舉民主留下的啟示。實踐證明這是一項正確的戰(zhàn)略選擇，國家推動和引導(dǎo)民主化發(fā)展保證了國家的主動性。國家一旦在民主化中陷入被動,其結(jié)果不外兩種：要么被民主化所削弱,使國家陷入低質(zhì)民主的泥沼；要么國家竭力壓制民主的挑戰(zhàn),使國家陷入專制的恐懼。[11]其三，基層自治制度依靠國家力量得以確立和推廣。英美自治往往自發(fā)生成，經(jīng)過長期演變成為風(fēng)俗傳統(tǒng)，而中國的農(nóng)村村民自治一開始就有國家立法以授權(quán)的性質(zhì)。中國的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國家賦予的。[4]1982年，《憲法》第一百一十一條規(guī)定了基層自治，1987年和1989年又分別通過了《村民委員會組織法》(試行)和《居民委員會組織法》，基層自治制度基本確立起來。國家還在農(nóng)村和城市地區(qū)推廣基層自治，民政部推動的“示范村”、“示范社區(qū)”以及國家級的“實驗區(qū)”等就是國家力量推廣基層自治的表現(xiàn)。

最后，未來中國基層自治發(fā)展進程中國家參與必不可少。未來基層自治發(fā)展進程中應(yīng)該重視國家參與，建立國家與社會的一種良性互動關(guān)系?！皣覚?quán)力的適當退出為自治創(chuàng)造了前提條件，但這并不意味著國家就此不協(xié)調(diào)社會關(guān)系和社會利益；社會自主性和獨立性的發(fā)展為自治創(chuàng)造了必要基礎(chǔ)，但這也并不意味著自治就能自發(fā)地成長。從本質(zhì)上講，發(fā)展自治的出發(fā)點是國家與社會實現(xiàn)良性協(xié)調(diào)，而不是國家與社會走向完全對立?！盵12]中國基層自治未來不應(yīng)該排除國家，也不可能排除國家，這是由國家在中國現(xiàn)代化進程中的特殊重要定位所決定的?！霸谏鐓^(qū)治域,并不排斥政府權(quán)力,相反要以政府權(quán)力的存在為依托。所以，社區(qū)自治體存在于政府行政區(qū)域內(nèi)，并是行政治理的對象體”。[9]以基層自治中的民主監(jiān)督為例，普通村(居)民受到時間和能力的限制，往往很難監(jiān)督村(社區(qū))干部。在這種情況下，如果沒有國家權(quán)力對基層自治組織進行必要的監(jiān)督，地方黑惡勢力、家族勢力等會影響到基層自治，也給基層腐敗留下空間。

總之，從基于國家中心主義的國家建設(shè)理論而提出的國家建構(gòu)研究路徑來看，中國基層自治的產(chǎn)生、確立和推廣都帶有明顯的“國家賦權(quán)”特征，國家不僅主導(dǎo)了基層自治的建構(gòu)，還以國家力量“抬高”基層自治制度的地位，使得其快速發(fā)展，并最終成為與人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及民族區(qū)域自治制度并列的四項基本政治制度。從有利的一面來看，國家建構(gòu)基層自治實現(xiàn)了力排眾議，在較短的時間內(nèi)確立了基層自治制度，并且以國家力量支持其發(fā)展，產(chǎn)生了一定的制度績效；從不利的一面來看，國家建構(gòu)基層自治，雖然從法律上看中國的基層自治組織具有自治屬性，不是一級政權(quán)組織，但是仍然具有較強的行政屬性，難免給國家過度干預(yù)基層自治留下了空間，影響自治績效。

三、基層治理研究路徑

政治發(fā)展理論主要研究發(fā)展中國家政治發(fā)展問題，在現(xiàn)代化理論和民主化理論這兩大經(jīng)典政治發(fā)展理論中，西方中心主義的問題始終存在，尤其側(cè)重向發(fā)展中國家推銷西方自由民主。然而，發(fā)展中國家大多陷入政治無序、經(jīng)濟無效、社會分裂甚至國家失敗。在這種背景下，20世紀90年代越來越多的學(xué)者從民主化研究轉(zhuǎn)向重視治理研究，認為發(fā)展中國家需要首先解決治理問題而非民主化，治理理論隨之興起。有關(guān)治理的概念界定有很多，俞可平教授將其定義為政治管理的過程，包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。[13](P5)治理理論在上世紀末本世紀初也被引入到中國，并廣泛運用到分析中，出現(xiàn)了全球治理、國家治理、政府治理、公司治理、多中心治理、市場化治理、公民治理、城市治理等一系列相關(guān)概念和理論。當然，治理理論也被運用到研究中國基層自治問題，出現(xiàn)了基層治理研究路徑。

基層治理研究路徑(鄉(xiāng)村治理和社區(qū)治理)在基層自治研究中廣泛運用，例如有學(xué)者提出鄉(xiāng)土精英模式，主張發(fā)揮鄉(xiāng)土精英在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用；[14](P205-228)還有學(xué)者將其進一步細化為村組干部和民間精英為主體的鄉(xiāng)村治理。[15](P98-135)這是在社會自發(fā)路徑和國家建構(gòu)路徑基礎(chǔ)上進行的研究路徑創(chuàng)新，可以發(fā)現(xiàn)，基層治理研究路徑具有中和社會自發(fā)研究路徑和國家建構(gòu)研究路徑的特征。這是因為，基層治理研究路徑將基層自治視為國家主導(dǎo)和社會參與的一項系統(tǒng)性治理工程。在具體的基層自治過程中，基層治理研究路徑要求：

其一，要發(fā)揮國家的主導(dǎo)作用，即國家可以成為基層自治的主體，這與國家建構(gòu)研究路徑有相似之處。從既有研究來看，基層治理研究路徑往往強調(diào)的是基層干部、基層精英等主體的重要性，對國家的重要性重視還不夠?；鶎幼灾魏椭卫響?yīng)該以良好的治理績效為導(dǎo)向，這是簡單強調(diào)自治所不能保障的。既然是治理，在當今中國國家的缺位其績效往往就難以保證，建設(shè)社會主義新農(nóng)村以及與之密切相關(guān)的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展，都可能因缺乏必要的財政保障而止步不前。[16](P51)比較政治發(fā)展的經(jīng)驗也表明，如果國家無能，社會中心主義主張的社會自治擴張往往導(dǎo)致治理無效。

其二，重視多元自治主體的參與，實現(xiàn)基層自治中國家與社會的良性互動。治理理論的一個重要特征就是重視多元主體的參與和互動，因而基層治理研究路徑將社會自發(fā)研究路徑中的社會自治和國家建構(gòu)研究路徑中的國家主導(dǎo)都納入其中，試圖超越二者之間的截然對立，在中國基層自治中實現(xiàn)二者的良性互動。理解這二者的關(guān)系，不應(yīng)該將國家的擴張視為社會必然要收縮，或者反之，而是國家有能力在必要的領(lǐng)域參與基層自治。國家一定程度上干預(yù)基層自治并不是其目的，而是為了實現(xiàn)更好的自治績效。實質(zhì)上，這比簡單地將國家排除在社會自治之外難度更大，因為它不是“不管”，而是要在尊重基層自治的前提下“管得有效”?？梢娙绾谓o國家定位問題就很重要。有學(xué)者提出國家作為村民自治的主體,應(yīng)該首先是自覺的、內(nèi)省的,而且是正義的,既能權(quán)衡村民自治的成本與收益,又能夠把握短期行為和長遠利益……國家在推行村民自治過程中要做到逐漸將本身位移到村民自治客體的位置。[17]在未來基層自治發(fā)展過程中，基層治理研究路徑可以借助統(tǒng)合主義的某些合理因素，倡導(dǎo)國家與社會的合作主義路徑，既尊重和維護基層自治，又保障國家能有效干預(yù)基層自治。

治理理論本身的價值和缺陷意味著將基層自治研究路徑運用到中國基層自治研究中既有合理性，也有局限性。一方面，基層治理研究路徑的最大價值在于它將中國基層自治視為一項系統(tǒng)性工程，治理是以問題和績效而非觀念為導(dǎo)向，同時具有比較政治發(fā)展研究的經(jīng)驗基礎(chǔ)。尤其在對自治的理解上，它有助于我們避免簡單地因為自治的分權(quán)本質(zhì)而將自治視為國家權(quán)力的收縮和社會權(quán)利的擴張。立足于更好地解決基層自治中的問題，國家權(quán)力是否應(yīng)該收縮，在什么領(lǐng)域收縮需要具體分析。此外，治理理論本身是對以社會權(quán)利擴張和國家權(quán)力收縮為主的民主化理論的反思，有助于消除對社會自治、市民社會、公民社會的迷信，更好地思考中國基層自治如何發(fā)展問題。另一方面，需要正視，治理理論存在固有缺陷，“它不能代替國家而享有合法的政治暴力，他不可能代替市場而自發(fā)地對大多資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)上，它是對國家和市場手段的補充”，[18]“治理失效”的可能意味著將治理理論運用到中國基層自治研究中也就存在局限性，例如國家權(quán)力并未有效介入基層治理。正是基于這一點，不能從基層自治研究路徑表面上具有中和社會自發(fā)研究路徑和國家建構(gòu)研究路徑的特征，就將其視為對這二者的“超越”或“替代”，而只能視其為“并列”或“發(fā)展”。

治理理論引入中國后，雖然理論研究中出現(xiàn)了中國基層自治的基層治理研究路徑，但是，很難說中國治理實踐中存在真正意義上的基層治理。上述國家與社會角色的分析不過是一種理論分析，基層自治中其實既無這樣的國家，也無這樣的社會。正如俞可平教授所講，中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革，而不是西方意義上的政治體制改革，因為改革不涉及基本政治框架的變動，所以是以行政管理體制為核心內(nèi)容的政府治理改革。[19](P3)不過，這并不代表基層治理研究路徑毫無意義，尤其是中共十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，未來包括基層治理在內(nèi)都將納入國家治理戰(zhàn)略中。

四、結(jié) 語

社會自發(fā)研究路徑建立在社會中心主義的自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)之上，強調(diào)中國基層自治的產(chǎn)生和變遷具有自發(fā)性。在社會自發(fā)研究路徑下，基層自治的核心是國家向社會的分權(quán)，即國家在基層組織中的退出和社會在基層組織中的擴張，中國基層自治應(yīng)該以社會為主體，進一步強化社會的主導(dǎo)性。國家建構(gòu)研究路徑實質(zhì)是建立在國家中心主義的國家建設(shè)理論基礎(chǔ)之上，強調(diào)雖然中國基層自治本質(zhì)是國家向社會分權(quán)，產(chǎn)生也具有自發(fā)性，但是，與西方國家自治所不同的是，國家在中國基層自治變遷過程中從來沒有消失過，甚至發(fā)揮著主導(dǎo)作用，中國的基層自治是國家建構(gòu)的基層自治，過去、現(xiàn)在和未來都應(yīng)該重視國家在中國基層自治中的作用?；鶎又卫硌芯柯窂绞侵卫砝碚摰倪\用性研究，它將基層自治納入20世紀90年代以來興起的治理研究范疇，治理理論本身所強調(diào)的國家主導(dǎo)也就注定其運用到中國基層自治研究中同樣重視國家的重要性。與國家建構(gòu)研究路徑比較起來，它將基層自治視為國家主導(dǎo)和社會參與的一項系統(tǒng)性治理工程。

這三種中國基層自治研究的路徑所產(chǎn)生的理論和經(jīng)驗基礎(chǔ)各不相同，各有其優(yōu)勢和局限性，因此將其運用到解釋中國基層自治問題時，需要結(jié)合中國的歷史和實際?！案鲊r(nóng)村基層組織與管理的多樣性本身表明，一個國家必須探索和建立符合自身特點的基層管理體制和方法?！盵20]從經(jīng)驗上看，中國基層自治是自發(fā)性與建構(gòu)性的統(tǒng)一，建構(gòu)性尤其突出，國家在中國基層自治變遷中的重要性需要加以重視。這是因為：首先，不僅包括中國基層自治，整個中國現(xiàn)代國家建設(shè)過程中政黨和國家都發(fā)揮著主導(dǎo)作用，我國是政黨主導(dǎo)的現(xiàn)代化，這與西方國家完全不同。其次，即便以西方自治的概念和理論來認識中國的基層自治問題，以國家向社會的分權(quán)理解中國基層自治變遷，也需要注意到這是國家主導(dǎo)下的基層自治，而非社會自發(fā)演進的基層自治，是國家主導(dǎo)下的國家社會關(guān)系新調(diào)整，而非社會權(quán)利自發(fā)擴張和國家權(quán)力被迫收縮。最后，比較政治發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，未來中國基層自治發(fā)展進程中同樣需要重視國家的重要性。一方面需要避免被社會中心主義所誤導(dǎo)，簡單以為自治就是國家權(quán)力退出基層組織，將其完全交由社會自治，發(fā)展中國家往往在這種觀念的誤導(dǎo)下陷入無效自治。如果與基層社會自治相伴的是治理無效，顯然這非我們所要，有效的基層自治依賴于國家干預(yù)范圍的縮小和國家干預(yù)能力的增強。另一方面，國家參與規(guī)制基層自治還在于基層民主在基層自治中的特殊重要性，20世紀80年代選舉民主的經(jīng)驗啟示我們，國家有必要有效規(guī)制基層民主，使其有序可控，逐步推進。未來有必要將基層自治納入中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中，通過國家參與和引導(dǎo)基層自治發(fā)展，實現(xiàn)有效的基層自治。

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[責任編輯 劉蔚然]

The Research Route of Chinese Grass Roots Autonomy

Li Long

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

grass roots autonomy; villagers’ autonomy; residents’ autonomy

There are three main research routes in the research of grass roots autonomy in China, which are the route of social spontaneous research, the route of state construction research and the route of the grass roots governance research. The social spontaneous research route is on the basis of spontaneous order theory of social centralism while the grass roots autonomy should be based on the withdrawal of state power and the expansion of social rights. The state construction research route is based on the state construction theory of the national centralism, and it holds that the development of the grass roots autonomy in the future must have the participation of state power. The research route of grass roots governance is the application of governance theory. The research route of grass roots governance is guided by governance performance and is in fact a systematic project which is dominated by the state as well as participated by the society.

李龍，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士生(北京 100872)。