基于“全面預(yù)算”理念的衛(wèi)生行業(yè)預(yù)算管理

■ 王 彬姜廣新由寶劍

基于“全面預(yù)算”理念的衛(wèi)生行業(yè)預(yù)算管理

■ 王 彬①姜廣新②由寶劍③

醫(yī)院預(yù)算管理 部門預(yù)算 全面預(yù)算管理

根據(jù)國務(wù)院2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》和原衛(wèi)生部規(guī)劃財(cái)務(wù)司編著的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會計(jì)內(nèi)部控制規(guī)定講座》，提出衛(wèi)生行政主管部門基于“全面預(yù)算”理念完善部門預(yù)算、構(gòu)建對公立醫(yī)院監(jiān)控體系的具體做法，以明晰衛(wèi)生行政主管部門和公立醫(yī)院在該管理體系中的定位，滿足衛(wèi)生行業(yè)管理需要，促進(jìn)公立醫(yī)院精細(xì)化管理。

Author’s address：The First Hospital of Jilin University, No.71,Xinmin Road, Changchun, 130021, Jilin Province, PRC

全面預(yù)算管理與大多數(shù)事后管理工具不同，是事前、事中、事后管理。衛(wèi)生行政主管部門可以將全面預(yù)算管理作為管控醫(yī)療行業(yè)的一個(gè)重要抓手，尋找控制衛(wèi)生費(fèi)用的方法和途徑。根據(jù)國務(wù)院2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》和原衛(wèi)生部規(guī)劃財(cái)務(wù)司編著的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會計(jì)內(nèi)部控制規(guī)定講座》要求，基于“全面預(yù)算”理念構(gòu)建預(yù)算管理體系要解決三方面問題：第一，衛(wèi)生行政主管部門作為一個(gè)完整的組織，如何開展自身全面預(yù)算管理；第二，衛(wèi)生行政主管部門在指導(dǎo)實(shí)施全面預(yù)算管理工作中應(yīng)該承擔(dān)的角色和做法；第三，醫(yī)院全面預(yù)算管理與政府部門預(yù)算管理的銜接。

1 衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理操作方法

本研究中衛(wèi)生行政主管部門主要指國家和各省、市、縣的衛(wèi)生行政主管部門。站在行業(yè)管理角度，衛(wèi)生行政主管部門一方面要從財(cái)政角度出發(fā)，以價(jià)值量為主要內(nèi)容開展部門預(yù)算，完成本部門以及所屬單位的“部門預(yù)算”；另一方面，要從全面管理的角度管理本部門及醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)生行業(yè)的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，需要構(gòu)建一個(gè)較為完善的信息管理體系和具體操作流程，并建立相應(yīng)規(guī)章制度。

1.1 構(gòu)建衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理組織體系

全面預(yù)算管理形式由單位組織形式?jīng)Q定，而預(yù)算編制的組織形式、編制方法和程序決定著預(yù)算組織的工作效率。當(dāng)前衛(wèi)生行政主管部門管理模式下，應(yīng)盡量簡化預(yù)算組織的管理工作機(jī)構(gòu)，使其更加高效。衛(wèi)生行政主管部門需要建立或者明確一套完整的全面預(yù)算管理組織體系，在衛(wèi)生行政主管部門現(xiàn)有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，賦予相應(yīng)部門相應(yīng)管理權(quán)限，將全面預(yù)算管理決策、管理、工作、執(zhí)行、監(jiān)督等職能賦予相應(yīng)職能部門，使其擁有全面預(yù)算相關(guān)管理功能，形成多部門參與的良好局面。

一般來講，組織體系中衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會具有預(yù)算最終決策權(quán)，可以賦予其預(yù)算管理委員會職權(quán)。第二層是工作機(jī)構(gòu)預(yù)算管理辦公室，一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門。第三層是衛(wèi)生行政主管部門所有機(jī)關(guān)及其所屬單位，既是基礎(chǔ)資料提供機(jī)構(gòu)，又是編制機(jī)構(gòu)。第四層是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一般由監(jiān)審部門組成。

1.1.1 衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會（預(yù)算管理委員會）職責(zé)。審議決定所轄機(jī)關(guān)及所屬單位全面預(yù)算管理方案；審議決定所轄機(jī)關(guān)及所屬單位年度業(yè)務(wù)目標(biāo)；審議批準(zhǔn)年度全面預(yù)算方案；審議決定全面預(yù)算考評方案；審議批準(zhǔn)其它與全面預(yù)算相關(guān)的需要審議批準(zhǔn)的事項(xiàng)。

1.1.2 衛(wèi)生行政主管部門財(cái)務(wù)部（預(yù)算管理辦公室）職能。制定并組織實(shí)施部門預(yù)算管理制度；組織預(yù)算編制及編制方案；批復(fù)本衛(wèi)生行政主管部門預(yù)算，組織本部門預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)行預(yù)算

監(jiān)管；組織開展本部門預(yù)算績效管理；組織開展本部門預(yù)算監(jiān)督檢查和管控；進(jìn)行預(yù)算公開；研究建立預(yù)算項(xiàng)目庫；研究提出改進(jìn)和加強(qiáng)部門預(yù)算管理意見和建議；其他預(yù)算管理工作。

衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會（預(yù)算管理委員會）可以根據(jù)實(shí)際情況，授權(quán)監(jiān)審部門對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行適時(shí)審計(jì)，并進(jìn)行監(jiān)督和檢查。預(yù)算部門和其他相關(guān)責(zé)任部門必須積極配合。

1.2 構(gòu)建衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理制度體系

因?yàn)槿骖A(yù)算管理本身就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所以衛(wèi)生行政主管部門開展全面預(yù)算管理工作除了要在國家、財(cái)政及行業(yè)財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的前提下開展工作外，還要在內(nèi)部管理制度的配合下，建立起一套完整的規(guī)章制度。衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理是一個(gè)完整的閉環(huán)管理體系，從預(yù)算編制開始，經(jīng)過審批、執(zhí)行控制、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整，最后還要預(yù)算考評。衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理制度體系圍繞開展全面預(yù)算管理而系統(tǒng)建立，需要建立衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理通則、實(shí)施細(xì)則（操作辦法）和行業(yè)全面預(yù)算管理通則、實(shí)施細(xì)則（操作辦法），以保障全面預(yù)算管理工作順利開展。

1.3 構(gòu)建衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理流程體系及操作流程

預(yù)算工作涉及到預(yù)算的具體編制、執(zhí)行控制、分析、調(diào)整和考評等環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)涉及到上級下達(dá)指標(biāo)、制定預(yù)算目標(biāo)、下發(fā)預(yù)算模板、根據(jù)上年預(yù)算編制情況進(jìn)行預(yù)算編制，最后進(jìn)行預(yù)算匯總和分解下達(dá)；預(yù)算執(zhí)行控制則包括各部門對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、預(yù)算執(zhí)行申請、預(yù)算執(zhí)行審批、預(yù)算執(zhí)行查詢和預(yù)算執(zhí)行控制；預(yù)算調(diào)整部分包括預(yù)算調(diào)整申請、預(yù)算調(diào)整審批和預(yù)算調(diào)整查詢；預(yù)算分析考評包括預(yù)算執(zhí)行情況對比分析考評、預(yù)算執(zhí)行考評、各部門預(yù)算考評和其他考評等。

一般工作流程：（1）“一上”預(yù)算。根據(jù)部門預(yù)算編制依據(jù)、原則和要求。衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)部門和預(yù)算管理單位編制“一上”部門預(yù)算，6月20日前報(bào)衛(wèi)生行政主管部門財(cái)務(wù)部。（2）財(cái)務(wù)部門審核匯總機(jī)關(guān)部門和所屬單位“一上”部門預(yù)算，研究提出意見和建議，提請衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會審議，并根據(jù)審議意見，組織進(jìn)一步修改完善后，于7月31日前報(bào)財(cái)政部門。（3）“一下”預(yù)算。財(cái)務(wù)部門根據(jù)財(cái)政部門“一下”預(yù)算控制數(shù)，按規(guī)定程序報(bào)告后，除特殊情況外，于11月20日前向機(jī)關(guān)部門和所屬單位下達(dá)“一下”預(yù)算控制數(shù)。（4）“二上”預(yù)算。根據(jù)“一下”預(yù)算控制數(shù)，機(jī)關(guān)部門和所屬單位編制“二上”預(yù)算，12月1日前報(bào)財(cái)務(wù)部門。財(cái)務(wù)部門審核匯總機(jī)關(guān)部門和所屬單位“二上”預(yù)算，研究提出意見和建議，提請衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會審議。根據(jù)審議意見，財(cái)務(wù)部門組織進(jìn)一步修改完善后，于12月10日前報(bào)財(cái)政部門。（5）“二下”預(yù)算。財(cái)務(wù)部門根據(jù)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算（即“二下”預(yù)算）情況，向衛(wèi)生行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會報(bào)告。

1.4 構(gòu)建衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理報(bào)告體系

根據(jù)國家政策和財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定編制預(yù)算說明模板，結(jié)合相應(yīng)制度建立全面預(yù)算管理報(bào)告體系，便于預(yù)算公開。

2 衛(wèi)生行政主管部門對醫(yī)院及行業(yè)全面預(yù)算管理的指導(dǎo)做法

由于衛(wèi)生行政主管部門執(zhí)行的是《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位會計(jì)制度》，而全面預(yù)算管理是一種內(nèi)部管理制度，所以它并不適用于衛(wèi)生行政主管部門對全行業(yè)進(jìn)行宏觀管理。但全面預(yù)算管理依然可以作為衛(wèi)生行政主管部門對醫(yī)院微觀管理和對下屬醫(yī)院調(diào)控的工具。

2.1 衛(wèi)生行政主管部門全面預(yù)算管理指導(dǎo)做法

國家衛(wèi)生計(jì)生委頒布的《公立醫(yī)院預(yù)決算報(bào)告制度暫行規(guī)定》被視為醫(yī)院全面預(yù)算管理行業(yè)性指導(dǎo)文件。為了提升全國公立醫(yī)院管理水平，建議應(yīng)從制度和做法上進(jìn)一步推出公立醫(yī)院全面預(yù)算管理實(shí)施辦法指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘?xì)則，在成功探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將全面預(yù)算管理工具進(jìn)行全面推廣。

2.2 指導(dǎo)建立全國醫(yī)院全面預(yù)算管理監(jiān)管體系

對于各等級衛(wèi)生行政主管部門來講，要監(jiān)控本層級下的醫(yī)院管理和醫(yī)療情況，除了建立信息化監(jiān)控體系平臺外，還需要在醫(yī)院端建立醫(yī)療指標(biāo)體系預(yù)算，配合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，監(jiān)控衛(wèi)生費(fèi)用預(yù)算情況，創(chuàng)立以業(yè)務(wù)量為驅(qū)動的主管部門監(jiān)管體系，以滿足現(xiàn)行醫(yī)改需求。

3 醫(yī)院全面預(yù)算管理與政府部門預(yù)算銜接

公立醫(yī)院必須按照規(guī)定每年向主管部門、財(cái)政部門報(bào)送部門預(yù)算。因?yàn)椴块T預(yù)算和醫(yī)院全面預(yù)算口徑不同，所以在銜接時(shí)需要特別處理。

3.1 預(yù)算編報(bào)時(shí)間銜接

根據(jù)部門預(yù)算編制要求，一般在當(dāng)年7月份報(bào)送“一上”預(yù)算，在每年11月份報(bào)送“二上”預(yù)算，一般需要到下一年度4月份前后才能批復(fù)。由于該過程時(shí)間過長，導(dǎo)致與醫(yī)院全面預(yù)算編制時(shí)間不符，造成許多問題。建議把醫(yī)院全面預(yù)算編制時(shí)間安排與部門預(yù)算報(bào)送時(shí)間進(jìn)行同步，這樣既可以使上報(bào)部門預(yù)算依據(jù)充分，提高上報(bào)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，又可以避免一年內(nèi)安排兩次預(yù)算編制工作；加強(qiáng)歷史數(shù)據(jù)分析，總結(jié)業(yè)務(wù)規(guī)律，采用科學(xué)預(yù)算

編制方法，彌補(bǔ)由于編制時(shí)間提前而導(dǎo)致數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不足?！耙簧稀鳖A(yù)算上報(bào)后，如果醫(yī)院經(jīng)營計(jì)劃、內(nèi)外環(huán)境等發(fā)生重大變化，建議在醫(yī)院及部門“二上”預(yù)算中加以調(diào)整；如沒有重大變化，建議在醫(yī)院預(yù)算各責(zé)任中心之間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過預(yù)算編制時(shí)間調(diào)整，既可以保證醫(yī)院全面預(yù)算和部門預(yù)算數(shù)據(jù)保持一致，避免部門預(yù)算流于形式，又可以使醫(yī)院全面預(yù)算與部門預(yù)算相互補(bǔ)充、相互銜接。另外，在部門預(yù)算批復(fù)前，先執(zhí)行醫(yī)院全面預(yù)算，批復(fù)后根據(jù)部門預(yù)算微調(diào)醫(yī)院全面預(yù)算[1]。

3.2 預(yù)算項(xiàng)目管理銜接

醫(yī)院建立全面預(yù)算管理項(xiàng)目庫，并制定相應(yīng)全面預(yù)算項(xiàng)目管理辦法。每年在進(jìn)行部門預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，從醫(yī)院全面預(yù)算管理項(xiàng)目庫中進(jìn)行選擇，經(jīng)專家論證及院長辦公會通過后上報(bào)主管及財(cái)政部門，其余項(xiàng)目作為醫(yī)院全面預(yù)算管理項(xiàng)目，由醫(yī)院自籌資金安排。醫(yī)院項(xiàng)目庫的建立、管理應(yīng)嚴(yán)格按照醫(yī)院全面預(yù)算項(xiàng)目管理辦法進(jìn)行，以避免由于盲目和沖動，致使項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，預(yù)算執(zhí)行效果不好[2]。

3.3 預(yù)算編報(bào)方法銜接

醫(yī)院全面預(yù)算是以醫(yī)院業(yè)務(wù)量驅(qū)動的預(yù)算，最終的反映是醫(yī)院財(cái)務(wù)預(yù)算，包括預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債、預(yù)計(jì)收支結(jié)余、預(yù)計(jì)現(xiàn)金流量等，所以將醫(yī)院全面預(yù)算看作是部門（事前）決算，因此，醫(yī)院全面預(yù)算與部門決算口徑就應(yīng)達(dá)到一致。解決方法是建立部門現(xiàn)金流量預(yù)算，收支預(yù)算統(tǒng)一按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則填報(bào)，部門現(xiàn)金流量預(yù)算按照收付實(shí)現(xiàn)制填報(bào)，既滿足了政府管理需要，也實(shí)現(xiàn)了醫(yī)院全面預(yù)算管理與部門預(yù)算的銜接。

[1] 王舜娟,田新宇,張祖輝.公立醫(yī)院全面預(yù)算與部門預(yù)算的關(guān)系與銜接[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì),2013，32(2):89-90.

[2] 王占凱.淺議高校部門預(yù)算與校內(nèi)全面預(yù)算的有效銜接[J].淮南職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2014(6):35-37.

Comprehensive budget management based budget management in healthcare industry

/ WANG Bin, JIANG Guangxin, YOU Baojian// Chinese Hospitals. -2016,20(4):69-71

hospital budget management, departmental budget, comprehensive budget

Based on the Law of Budget revised by the State Council in 2014 and the “Interim Regulations on Budget and Final Accounts Report of Public Hospitals” issued by the National Health and Family Planning Commission of the People’s Republic of China, a comprehensive budget based promotion department budget and strengthening public hospital monitoring system were proposed to assure the role of budget management in public hospital and healthcare administrative department and to match the demands of healthcare administrative management and hospital lean management.

2016-02-16](責(zé)任編輯 鮑文琦)

中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會第十五批招標(biāo)課題“全面預(yù)算管理”[衛(wèi)學(xué)字2014(16)號]

①吉林大學(xué)白求恩第一醫(yī)院，130021 長春市新民大街71號

②吉林大學(xué)口腔醫(yī)院，130021 吉林省長春市清華路1500號

③西安交通大學(xué)第一附屬醫(yī)院，710061 陜西省西安市雁塔西路277號

姜廣新：吉林大學(xué)口腔醫(yī)院財(cái)務(wù)科長、高級會計(jì)師

E-mail：54827797@qq.com