論“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡的政府治理*

張紅鳳，張細松

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論“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡的政府治理*

張紅鳳，張細松

“新常態(tài)”；金融生態(tài)；失衡；政府治理

目前，我國已經進入經濟發(fā)展“新常態(tài)”，這種“新常態(tài)”在增長上主要體現(xiàn)為結構性減速。受“新常態(tài)”的影響，我國金融生態(tài)呈現(xiàn)出關鍵性特征。在政府層面，基礎性法律制度和政府自身的日常作為會直接影響到金融生態(tài)的失衡。在市場機制不能正常發(fā)揮作用時需要政府進行內在治理，在存在市場干預失衡時需要政府進行外在治理。治理金融生態(tài)失衡，政府一方面要加強社會法治建設，一方面要規(guī)范和強化自身的作為。

在國外，“新常態(tài)”一詞在2002年的西方媒體中就已經出現(xiàn)。[1]埃里安(El-Erian，2010)則正式運用“新常態(tài)”這一概念對危機后世界經濟呈現(xiàn)的特征進行描述。[2]自此，國外各大媒體和學術界學者們開始用“新常態(tài)”來詮釋危機之后全球需要開展的長期深度調整。之后，埃里安(El-Erian，2014)[3]則進一步對“新常態(tài)”進行了闡釋，認為“新常態(tài)”指的主要就是在西方發(fā)達國家陷入危機之后經濟處于長期疲弱、失業(yè)率居高不下的一種狀態(tài)。

在國內，習近平總書記于2014年5月份在河南省進行考察時首次運用了“新常態(tài)”這一概念。2014年12月，在中央經濟工作會議上，習近平總書記明確指出“新常態(tài)”是我國經濟發(fā)展所處階段必然特征的一種反映，這是不以人的意志為轉移的。

對于我國來講，經濟的減速發(fā)展一方面是國際因素和外部沖擊所致，另一方面更是與我國在內在結構性因素方面所發(fā)生的變化緊密相關的，因此我國的經濟發(fā)展“新常態(tài)”在增長方面主要體現(xiàn)為結構性減速*我國這種結構性減速是指由于結構變化引起經濟的增長速度從高速下降為中高速，而且我國經濟的總體質量和效益呈現(xiàn)出中高端的狀態(tài)。也就是說，我國的經濟發(fā)展“新常態(tài)”有著積極的分工更為細致、結構更為合理和經濟形態(tài)更為高級的內涵。。[4]在我國處于經濟發(fā)展“新常態(tài)”的新時期，呈現(xiàn)出經濟增長速度、社會體制改革和經濟結構以及經濟政策“新常態(tài)”的多重特征。這些新的特征會給我國的金融生態(tài)帶來新的重要影響，而作為金融生態(tài)最主要行為主體的政府則扮演著極其重要的角色。

一、“新常態(tài)”下金融生態(tài)呈現(xiàn)的關鍵特征

在20世紀20年代與20世紀60年代，美國學者麥克肯澤(Dan Mckenzie)和鮑爾丁(K.E.Boulding)分別提出了經濟生態(tài)學和生態(tài)經濟學的概念。[5]周小川第一次把生態(tài)的概念引進金融領域，并將金融生態(tài)看作主要是一些金融運行的基礎條件。[6]在這之后，國內學者對金融生態(tài)的內涵進行了有益的探討。李揚等認為，政治、經濟、文化與法制等是金融體系運行的基本要素，同時也包括這些基本要素的自身構成及其變化，以及其變化對金融生態(tài)產生的影響，金融生態(tài)就是由上述這些基本要素及其變化所共同形成的一種動態(tài)平衡系統(tǒng)。[7]徐諾金的看法與李揚等的看法一致，即認為金融生態(tài)是一種不同金融機構與其所生存環(huán)境，以及其內部金融機構之間相互進行的長期作用過程中所形成的具備某種結構特征和某種功能作用的動態(tài)平衡系統(tǒng)。[8]

實際上，金融生態(tài)是一種復雜性適應系統(tǒng)，這種復雜性適應系統(tǒng)對構成主體所具有的適應性特征更加重視。這里所涉及的適應性特征的體現(xiàn)是：同環(huán)境及其他成員能夠進行交流，在這種相互交流之中開展學習或者是進行經驗積累，而且依照積累的經驗來對其結構和行為方式進行改變。[9]

在一定程度上，經濟發(fā)展“新常態(tài)”對我國金融領域的影響比對我國實體經濟領域的影響更加復雜。經濟發(fā)展“新常態(tài)”對我國金融生態(tài)的影響主要體現(xiàn)在經濟基礎、金融市場以及政策制度三方面，其中經濟增長速度放緩與經濟結構升級改變了我國金融生態(tài)的經濟基礎，經濟體制改革的不斷深化推動了我國金融市場的發(fā)展，而宏觀經濟政策調整則重塑了我國金融政策制度。[10]

(一)金融法治觀念增強

在經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，市場“決定性作用”不斷強化和突顯，社會越來越接受和遵從“市場經濟是一種法治經濟”的觀念。人治因素不斷減弱，尊重法律法規(guī)的意識逐漸增強，依法治理國家、依法開展經營、依法辦事和依法進行管制是“新常態(tài)”在觀念、行為以及規(guī)則方面的新呈現(xiàn)。重視法治也就意味著“程序正義”和“過程管理”受到重視。在“新常態(tài)”時期，公民和企業(yè)奉行“無法律禁止皆可為”的行為準則，而政府則奉行“無法律授權則不可為”的行為準則。[11]對于公民和企業(yè)，是能夠在所有法律沒有禁止的領域開展各種經濟活動與創(chuàng)新。對于政府，一方面不能夠因為“辦好事”和“結果是有效的”而在沒有法律授權的情況下濫作為，另一方面也不能夠因為任何借口而在法律已經授權事務的執(zhí)行中懶于和怠于作為。

在經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，重視法治的直接結果就是越來越多的普通公民權利意識不斷彰顯，人權、財產權等基本公民權利不斷得到現(xiàn)實履行。與此同時，市場經濟的基礎不斷得到鞏固，法治經濟一步一步形成。一種理想的狀態(tài)就是政府受到行為約束，市場有一定的邊界，資源配置有效，經濟社會能夠持續(xù)發(fā)展。

(二)市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用

在經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，金融資源的配置由市場發(fā)揮基礎性作用轉向由市場發(fā)揮決定性作用。這與以前社會主義市場經濟條件下金融資源配置中市場發(fā)揮“基礎性”作用是不同的，在以前“有形之手”的政府兼具各種經濟職能和管理權限。這種多年來政府主導的不完善的市場經濟體制長期存在著金融資源配置失效和政府嚴重腐敗等問題。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“市場在資源配置中起決定性作用”。市場在金融資源配置中起決定性作用，這是我國現(xiàn)階段經濟金融發(fā)展的主線，一方面有利于釋放經濟金融活力，另一方面有利于提高經濟金融資本效率。尤其在微觀經濟領域，市場化配置金融資源更加明顯。

在經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，讓市場發(fā)揮決定性作用，意思是政府不再搞強刺激和大調整，而主要是通過政府進行職能轉變和簡政放權以及減稅讓利等措施，返還給市場進行金融資源配置的決定權限，逐漸通過增強經濟的內生動力和進行區(qū)域間調控以及定向調控等途徑實現(xiàn)“市場失靈”的糾正。[12]

(三)金融政策獲得重塑

目前階段，我國政府不再熱衷于進行經濟調控與刺激，轉而推行旨在穩(wěn)定經濟增長、優(yōu)化經濟結構、進行預調和微調并注重金融風險防范的宏觀審慎政策。政府調控意在維持國民經濟的持續(xù)和穩(wěn)定增長，政府重視區(qū)域間的調控、深度改革和簡政放權。在經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，政府實施宏觀經濟調控政策逐漸擺脫“強刺激”方式，采取以預調和微調為主的新的宏觀調控模式。

現(xiàn)階段，我國金融業(yè)邁入“新常態(tài)”時期的中高速增長階段。我國金融業(yè)必須依照已經發(fā)生變化的“舊常態(tài)”和“新常態(tài)”的實際要求，全面調整先前與實際情況并不符合的經濟金融發(fā)展戰(zhàn)略，保持我國經濟金融發(fā)展在方向上的科學性和在增長上的可持續(xù)性。同時，要堅持金融服務的內涵式發(fā)展，注重進行金融創(chuàng)新。因此，經濟發(fā)展“新常態(tài)”下為了與我國宏觀經濟政策調整相適應，我國的金融政策要適應性重塑。也就是說，我國的金融政策要開始轉變先前“舊常態(tài)”下凱恩斯主義的需求導向型模式，逐漸把新結構主義融入我國的現(xiàn)行金融政策之中，加快對金融市場預期的重塑，形成適應“新常態(tài)”的新型金融政策模式。

二、政府層面的金融生態(tài)失衡影響因素

在影響金融生態(tài)的眾多因素之中，政府層面的因素無疑是最重要的因素。在政府層面上，金融生態(tài)主要是受到兩方面的影響：一是中央和地方政府制定的各種基礎性制度*對于制度來講，分為一般性制度和基礎性制度。所謂一般性制度指的就是個人能夠根據(jù)自身的約束條件以及所取得的信息開展判斷與選擇的制度，而基礎性制度指的就是由社會給定或者是由政府提供的而金融主體并不能夠進行選擇的制度。一般性制度能夠對個人行為的選擇與協(xié)調產生影響，但不會對個人不進行選擇時利益關系的變化產生影響。，尤其是基礎性的法律制度；二是中央和地方政府在市場中的各種日常性作為。

(一)基礎性法律制度

在金融生態(tài)之中，發(fā)揮關鍵作用的并不是一般性制度而是基礎性制度。基礎性制度存在的內在前提就是對產權進行明確清晰的界定，[13]而法律制度就是最基本的基礎性制度。法律制度一方面能夠有效發(fā)揮制度的激勵作用，有利于金融生態(tài)自我調節(jié)能力的增強，另一方面有利于明晰產權，并降低金融交易的相關費用，從而有利于提高金融交易的效率。[14]

1.構成金融生態(tài)的基礎環(huán)境。

作為一個仿生概念，金融生態(tài)從廣義上看，指的是與金融業(yè)的生存與發(fā)展存在互動關系的社會與自然各種因素的總和，這包含所有與金融業(yè)有著彼此影響和作用的政治、經濟、文化、地理、人口等方面，它是金融業(yè)賴以生存與發(fā)展的基礎。而從狹義層面看，金融生態(tài)指的就是微觀上的金融環(huán)境，這體現(xiàn)在法律、社會信用體系、中介服務體系、會計與審計準則和企業(yè)改革以及銀企關系等諸方面。合約的訂立和遵守是金融生態(tài)中的所有金融業(yè)務的一種表現(xiàn)，而且對合約(法規(guī))的執(zhí)行過程也是金融監(jiān)管的一種表現(xiàn)。在契約社會，所有金融主體和金融活動只有在法律制度約束之下才能夠生存和發(fā)展。

2.決定或者降低金融市場的交易費用。

人們之所以選擇或者改革相關金融基礎性制度，其主要的動因就在于這種選擇或者改革能夠決定或者降低金融市場中的交易活動費用。金融生態(tài)由于具備顯著的制度結構特點，在減少金融市場交易費用和提升金融交易效率方面能夠發(fā)揮積極的作用。在相關金融基礎性制度發(fā)生不良改變的情況下，金融生態(tài)的內部結構會發(fā)生變化，其金融功能也會隨之弱化，這不但可能削弱金融生態(tài)的生產力，還極可能破壞金融生態(tài)平衡。因此，選擇或者改革相關金融基礎性制度，其實質就是對金融生態(tài)結構進行改良，對金融生態(tài)功能進行優(yōu)化，對金融生態(tài)的生產力進行提升。

3.保障與推動金融生態(tài)持續(xù)發(fā)展。

無論是市場失靈抑或是政府失靈，在金融生態(tài)之中其解決都是需要借助于基礎性制度作用的發(fā)揮。首先，宏觀市場調控、微觀市場調節(jié)以及有關經濟與金融方面的政策，其權威性、穩(wěn)定性和實踐操作性都需要倚重于上升至國家或者法律制度層次；其次，各種金融業(yè)務以及不同具體業(yè)務環(huán)節(jié)都依賴于基礎性制度進行調節(jié)；最后，各種監(jiān)管和金融市場環(huán)境促進活動依賴于基礎性制度進行保障與促進，比如金融監(jiān)管、金融自律和金融環(huán)境的相關法律制度會各自發(fā)揮作用。[15]

4.改變微觀經濟主體的預期。

在金融生態(tài)之中，法律制度能夠積極發(fā)揮制度的激勵作用，提升金融生態(tài)的自我調節(jié)能力。這又分為三種情況：一是法律制度本身并不完善，在這種情況下就有可能破壞金融生態(tài)的平衡；二是法律制度本身是完備的，但是在執(zhí)行過程之中存在執(zhí)行偏差方面的問題，在這種情況下微觀經濟主體的預期就會受到較大的負面影響，甚至會引起集體違規(guī)或者違法；三是法律制度是完善的，其執(zhí)行也是非常到位和準確的，在這種情況下微觀經濟主體的良好預期就會形成，這就是對金融生態(tài)有利的。

(二)政府自身的日常作為

政府作為金融生態(tài)中最重要的行為主體，其行為對金融生態(tài)會產生直接影響。政府自身的日常作為與金融生態(tài)有著密切的聯(lián)系，政府不作為或者濫作為甚至會導致金融生態(tài)的失衡。

1.對金融產權進行界定。

在自然界之中，生態(tài)平衡的先決條件就是對物種屬性進行嚴格的界定，否則生態(tài)平衡就無法實現(xiàn)。在金融行業(yè)之中，如果金融機構產權界定不清晰，金融機構、市場和政府的行為邊界模糊，就極可能出現(xiàn)某些金融主體或者政府行為超出金融生態(tài)的邊界，占據(jù)其他金融主體的功能或者價值，金融生態(tài)均衡就會遭到破壞。在這種金融生態(tài)之下，金融機構不僅自身競爭力不強大，而且發(fā)展和緊迫意識不強，存在對政府的依賴。政府對金融機構產權界定的不清晰，一方面對金融資源的配置帶來不良影響，使得金融機構在制度、產品和管理方面的創(chuàng)新放緩，不利于金融市場的建設和發(fā)展；另一方面在市場監(jiān)管缺失的情況下，極容易滋生利用掌控的金融資源為本人或者利益集團圖謀個人或者局部利益的腐敗行為。[16]

2.制定金融市場準入與退出機制。

在金融生態(tài)之中，金融主體只有參與市場競爭并取得競爭勝利，才能夠成其為一個有機組成體。在市場準入方面，政府對市場準入做出嚴格限制，通常國有商業(yè)銀行高度壟斷著銀行業(yè)，在證券市場之中，企業(yè)上市需要經過政府審批，金融主體是由政府或者專家決定的，而并非是由市場進行選擇的結果。同時，在市場退出方面，并不存在一部完全契合市場化要求的完整法律制度，金融機構的退出依舊難以通過市場化機制實現(xiàn)。其結果就是，一些經營不善和資不抵債的金融機構并不能夠及時被清除，市場化的自發(fā)調節(jié)不能發(fā)揮作用，正常的金融生態(tài)功能遭到破壞，金融機構和市場的發(fā)展受到抑制。

3.對金融市場進行干預。

在外來的干預超出金融生態(tài)的自我控制能力時，金融生態(tài)的平衡就會遭到破壞。金融生態(tài)平衡是動態(tài)變化的，在存在有益影響時新的金融生態(tài)平衡會建立起來，更合理的結構和更加高效的功能以及更顯著的生態(tài)效益就會達成。政府出于消除諸如市場失靈、外部性、信息不對稱以及有限競爭等的適時恰當介入能夠有利于金融與經濟的發(fā)展。如果政府因為尋租和政治目的等采取不正當干預手段，這就會使得金融生態(tài)的相對平衡遭到破壞。比如，在微觀金融領域政府干預不當會導致銀行業(yè)的不良貸款、股市的大起大落等。

4.對金融市場和機構進行監(jiān)管。

監(jiān)管實際上就是制定市場規(guī)則與維護市場秩序，對金融主體的市場準入與退出提供保障，并對金融主體的行為進行規(guī)范，不斷降低市場交易費用，解決“市場失靈”問題。在中國，政府的金融監(jiān)管是由“一行三會”來進行的，這“一行三會”是從屬于政府的，它們一方面對金融市場和主體進行監(jiān)管，一方面更要接受中央政府的監(jiān)管和約束。這種監(jiān)管模式會導致政府的監(jiān)管機構實際上成為政府實現(xiàn)社會目標的工具，而其本職的監(jiān)管職能極容易出現(xiàn)缺位與錯位。

三、“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡的治理機理

經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，金融生態(tài)失衡一方面是因為市場本該存在的機制不能正常發(fā)揮作用，尤其是維系金融生態(tài)平衡的價格與市場退出機制失效；另一方面則是因為政府擁有權利而發(fā)生的市場外在干預行為，尤其是政府的不作為和濫作為。金融生態(tài)因為市場機制不能發(fā)揮作用需要政府進行內在治理，因為存在市場干預失衡則需要政府進行外在治理。

(一)金融生態(tài)失衡的內在治理機理

金融生態(tài)失衡的內在治理是一種金融供給與金融需求的自適應過程。在這個內在治理過程之中，價格與市場退出機制起關鍵作用。金融生態(tài)失衡的內在治理機理為：在完全競爭的情況下，因為價格是作為檢驗金融機構生存能力的根本標準，一些邊際成本低或者邊際收益良好的金融機構能夠繼續(xù)生存，而一些邊際成本比市場價格還高的金融機構將面臨虧損，一旦這種虧損損害到資本之時，這些金融機構就會被迫退出市場。從這里可以看出，金融生態(tài)中的價格與市場退出機制在本質上調整著金融生態(tài)主體(機構)，在價格與市場退出機制的作用下金融生態(tài)趨于相對平衡。[17]

在金融生態(tài)失衡的內在治理過程中價格機制能夠發(fā)揮作用的前提就是能夠形成金融市場的均衡價格。金融產品的供給與金融產品的需求進行對比，最終形成金融市場的均衡價格。金融產品存在“取得未來收益”的共同的單一“使用價值”。這種共同的特征使得金融產品能夠相互替代。只要能夠獲取同等未來收益，就會認定成具有等量的價值，它們也就被當成是等同的。當然，完全等同價值的金融產品是很難得到的，但通過引進資產組合，這個問題就會迎刃而解。等價的被復制品與復制品*依照一定的比重將某些金融產品組合起來，這種組合產品的未來收益在所有時候都是與此金融產品相同，在這種情況下，金融組合產品與此金融產品就成為完全等價的，這種金融產品的組合即被稱為復制品，而此金融產品則被稱為被復制品。在價格上應該是一樣的，否則就會存在風險套利機會。一旦存在套利機會，復制品與被復制品的市場價格就會處在失衡狀態(tài)，在套利力量的驅使下，市場價格復位，套利機會也會隨之消失，這種情況下就會形成沒有套利風險金融市場的均衡價格。[9]從這里可以看出，在金融生態(tài)失衡內在治理過程中，政府營造的市場“決定性作用”的價格機制和市場退出機制發(fā)揮關鍵作用，政府轉變職能和制定基礎性法律制度的市場規(guī)則顯得極其重要。

(二)金融生態(tài)失衡的外在治理機理

通常情況下，針對外來沖擊與影響，金融生態(tài)失衡通過內在治理就能夠實現(xiàn)動態(tài)平衡。但是在一些情況下，金融生態(tài)的內在治理并不能夠產生理想效果。比如，金融機構的破產清算及其帶來的負外部性，因為過度競爭引起的金融體系不穩(wěn)定，因為信息不對稱造成的逆向選擇與道德風險以及過度金融創(chuàng)新導致的金融風險等。在這些情況下，金融生態(tài)失衡就需要借助市場以外的政府作為來進行外在治理。金融生態(tài)失衡的外在治理是來源于金融交易存在的內在需求以及金融體系本身存在的缺陷。[18]進行金融生態(tài)失衡外在治理，其目的就在于彌補內在治理的缺陷，促進金融交易公平和有效率，盡快修復金融生態(tài)的不平衡。

金融生態(tài)的失衡一方面表現(xiàn)為貨幣系統(tǒng)領域，另一方面也表現(xiàn)為金融系統(tǒng)領域，而這兩種失衡是與不當?shù)呢泿耪吲c監(jiān)管缺陷密不可分的。這也正是需要進行金融生態(tài)失衡外在治理的主要原因。金融生態(tài)失衡的外在治理，實際上就是建立一個高效的貨幣政策調控系統(tǒng)以及完善的金融監(jiān)管制度。其外在治理的機理為：首先，中央銀行起到核心地位的作用。實現(xiàn)貨幣信用環(huán)境穩(wěn)定的基礎就是在金融生態(tài)之中中央銀行能夠起到核心地位的作用。中央銀行實行的貨幣政策是防范貨幣危機以及銀行業(yè)危機的關鍵。實際上，金融穩(wěn)定的前提就是貨幣政策能夠始終保持有效。因此，一方面要加強和優(yōu)化中央銀行的貨幣政策職能，同時還需要強化金融運行的市場約束，并最終能夠同時實現(xiàn)貨幣與金融的穩(wěn)定。其次，政府監(jiān)管機構保障金融交易的公平與有序。政府金融監(jiān)管是出于金融的內在要求，保障金融交易的公平與有序是其核心作用。作為在金融生態(tài)演進過程之中自然生成的專業(yè)性組織，政府金融監(jiān)管機構需要遵循兩項原則，即盡最大可能運用市場自動調節(jié)機制和第三方的中介性組織解決市場本身的問題，政府非不得已不主動介入市場監(jiān)管，其監(jiān)管介入的唯一目標就是確保市場交易的公平與高效。由此可見，在金融生態(tài)失衡的外在治理過程中，政府本身的日常作為對金融生態(tài)平衡的恢復產生直接的重要影響，政府的“一舉一動”尤其是不作為和濫作為很有可能會破壞金融生態(tài)自然的平衡。

四、“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡治理的政府路徑

經濟發(fā)展“新常態(tài)”下，金融生態(tài)失衡的治理從政府視角講，一是要通過制定基礎性法律法規(guī)規(guī)范市場行為，讓市場起“決定性作用”，二是要規(guī)范和強化政府作為，糾正金融生態(tài)中行為主體的不當和不作為。

(一)政府加強社會法治建設

1.制定金融業(yè)務法律規(guī)范，完善金融主體法律制度。

第一，依據(jù)權、責、利能夠對等的原則，對股東法律責任進行嚴格落實，不斷完善信貸管理法律制度，同時在有關貸款程序、貸款質量和貸款相關責任人的責任以及有關貸款債權的保全和管理等方面作出清晰的規(guī)定，針對金融機構的信貸行為嚴格進行法律層面的規(guī)范。

第二，對有關金融主體的法律規(guī)范進行調整，明確股東在法人治理結構中的法律核心地位，賦予股東對金融機構法人治理結構進行選擇的法律權利，對金融機構存在的所有者缺位與內部人控制問題進行根本性解決。

第三，加強對金融資產的刑事保護制度建設，完善金融機構的破產法律制度。對債權人在企業(yè)破產與重組中的法律地位進行強化，尤其是有關債權人能夠主動申請針對債務人進行破產清償?shù)臋嗬槎糁葡嚓P企業(yè)法人的騙貸行為，把貸款詐騙罪的主體擴展到包含法人在內，建議將貸款詐騙罪的標準界定為借款人的客觀欺詐行為，以此解決貸款詐騙罪的定罪難問題。

2.建立健全政府金融監(jiān)管法律制度。

第一，建立并完善金融監(jiān)管問責制度，落實相關責任人或機構的監(jiān)管責任，同時建立并啟動能夠及時控制風險的相關法律制度。

第二，加快制定有關金融穩(wěn)定協(xié)調、金融風險預警與處置的法律制度，不斷提高金融監(jiān)管效率，實際落實中央銀行有關“建立金融監(jiān)管協(xié)調機制”的原則規(guī)定。

第三，修改完善《貸款法》，加強對中央銀行無限金融風險承擔與救助機制的制約，使得中央銀行“最后貸款人”的身份變得模糊，促進商業(yè)銀行主要依靠自身經營管理來提高資本管理與風險管理能力。

3.推進并完善征信立法、信用評級機構法律責任立法。

第一，推進并完善征信立法。對于征信立法尤其涉及三個方面[19]：一是有關征信業(yè)務立法，這方面法律主要對征信產品生產、有關經營企業(yè)與信息來源人以及有關產品使用人之間平等主體的關系進行調整，尤其是對信息來源人的隱私與秘密進行保護；二是有關征信產業(yè)促進立法，這方面法律重點就是對政府部門與有關機構公開信息進行督促，使征信產品生產和經營企業(yè)能夠合法獲取相關信息；三是有關征信產業(yè)管理立法，這方面法律主要關注的就是征信機構的市場準入、業(yè)務守則以及違法責任的管理等。

第二，強化信用評級機構法律責任立法。對信用評級機構在評級之中應該承擔的相應民事法律責任以立法的形式進行規(guī)定，有利于信用評級機構規(guī)范其評級行為和增強責任意識。信用評級機構承擔的責任主要涉及兩個方面的責任關系[20]：一是與發(fā)行方的責任關系。合同雙方有關損失賠償問題可以通過違約責任的承擔來進行解決。二是與投資方的責任關系。一旦信用評級機構進行了違規(guī)評級，而投資方又沒有得到完全賠付，信用評級機構作為第三方當事人就會受到投資方的起訴，并被要求進行責任賠償。

(二)加大產權治理，培育競爭性金融生態(tài)主體

金融企業(yè)的產權不清晰，企業(yè)、市場和政府的邊界模糊，經濟體或者政府往往越過金融生態(tài)的邊界，對其他經濟體的功能或者價值進行占有，先前的金融生態(tài)平衡就會被破壞。金融企業(yè)產權的不清晰一方面會對金融資源的配置效率產生影響，對金融企業(yè)進行制度、產品以及管理等創(chuàng)新造成障礙，另一方面在存在監(jiān)管缺失或者監(jiān)管錯位以及政府腐敗的時候，金融尋租就會出現(xiàn)。

對金融企業(yè)產權的界定還是必須在政府的主導之下開展。完善金融企業(yè)產權，進行金融產權改革，主要就在于推進金融產權的多元化改革，積極構建有活力和產權多元化的金融體系。對于政府來講，一是要完善金融企業(yè)的公司治理，二是要強化金融企業(yè)的內部風險管控，三是要切實轉變金融企業(yè)的經營機制。通過不斷地進行金融企業(yè)產權治理改革，將金融市場中的金融機構培育成為真正具有競爭實力的競爭性金融生態(tài)主體，以此促進金融市場資源的優(yōu)化配置與高效運行。

(三)規(guī)范政府行為，優(yōu)化市場金融制度供給

政府對制度的供給進行主導，可以降低制度的變遷成本(包括時間成本與摩擦成本)，同時政府以第三方的身份對現(xiàn)實中存在外部性的行為進行處理也是比較高效的。但是，市場制度的供給必須符合金融機構，特別是非金融經濟組織的需求。

對于政府來講，要不斷規(guī)范政府行為，在對金融機構與非金融經濟組織的本身屬性與風險承受能力進行關注的基礎上，不斷優(yōu)化其市場制度供給。這包括幾個方面[21]：首先，政府在制定與推行市場新制度時要關注非金融經濟組織與金融機構預期損失度的差異*非金融經濟組織所預期的損失程度不大于(或等于)金融機構所預期的損失度的兩倍，這被看成是一項市場制度能夠進行實施的充分條件。；其次，政府制定與推行新的市場制度是要基于金融機構與非金融經濟組織的固有基礎條件，脫離現(xiàn)實進行盲目的市場新制度推進是不可取的；最后，政府需要因地制宜并循序漸進地實施市場新制度，不斷優(yōu)化市場金融制度的供給模式，最終實現(xiàn)市場主導型金融供給體制的轉變。

(四)推進征信系統(tǒng)建設，強化政府征信管理

第一，推進不同地區(qū)征信系統(tǒng)的建設和完善。以中國人民銀行各省、各地區(qū)分行、分支機構的征信工作作為重點，不斷整合利用各地區(qū)征信平臺的信用信息資源，加快推進各地區(qū)企業(yè)與個人征信系統(tǒng)建設。同時，注重做好全國各地區(qū)不同征信系統(tǒng)的對接工作，不斷提升各地區(qū)征信系統(tǒng)信用數(shù)據(jù)的共享水平，并充分依托審計師、會計師和律師等事務所在更大范圍內收集、充實征信系統(tǒng)信息。

第二，強化對征信工作的日常管理。對相關征信和信用評級以及信用擔保等社會中介機構進行規(guī)范和引導，強化對社會信用中介業(yè)務的監(jiān)管，不斷提高其執(zhí)業(yè)水平和進行專業(yè)化服務的水平。同時，在社會信用中介機構的中介市場方面建立健全相應的市場準入與市場退出機制。

第三，強化政府部門實施的失信懲罰。首先，針對違法違規(guī)等失信行為，政府相關負責部門要做到在事前受到監(jiān)督，事后遭受懲罰，確保在監(jiān)管與懲戒制度設計上零漏洞。其次，政府制定統(tǒng)一的信息披露以及相關數(shù)據(jù)格式規(guī)范，在廣泛范圍內對信用信息特別是有關違法違規(guī)等失信記錄信息進行共享。最后，政府將違法違規(guī)方面的失信記錄應用于市場準入、資質許可和政府采購、相關征信服務等不同領域，實施針對失信行為的一種社會懲戒。

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[責任編輯 陳翔云]

On the Governance of Imbalanced Financial Ecology under the Background of New Normal

Zhang Hongfeng, Zhang Xisong

(School of Public Management，Shandong University of Finance and Economics，Jinan,Shandong 250014)

New Normal；financial ecology；imbalance；governance

At present China has been in the new normal of economic development that is mainly reflected in structural deceleration in growing. Because of the influence of New Normal several key features of China’s financial ecology appears. At the government level the imbalance of financial ecology is directly affected by fundamental legal system and government itself daily conduct. It is needed for government to conduct internal governance when the market mechanism can’t normally play a role, and to conduct external governance during the market intervention. In order to governance imbalance on the one hand government should strengthen the construction of social legal governance, and on the other hand standardize and strengthen itself conduct.

* 本文系山東省社科規(guī)劃重大委托項目 “山東省金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化與政府規(guī)制研究” (項目號：14AWTJ01-7、14xtyb01)、山東省自然科學基金項目“山東省農村養(yǎng)老普惠金融指數(shù)測度及商業(yè)可持續(xù)性研究”(項目號：ZR2015GM016)的階段性成果并受“政府規(guī)制與公共政策”泰山學者建設工程專項經費資助。

張紅鳳，山東財經大學公共管理學院教授,經濟學博士;張細松，山東財經大學公共管理學院副教授,經濟學博士(山東 濟南 250014)。