論政府法律顧問制度的推進與完善

范麗霞

[摘 要]推行政府法律顧問制度對于促進政府依法行政、加速建設(shè)法治政府具有極為重要的意義。黨的十八屆四中全會已經(jīng)明確了關(guān)于政府法律顧問制度的頂層設(shè)計，但各地在實施該項制度時，在人員遴選、工作職責、工作機制等方面依然存在著一些問題和不足，應(yīng)從規(guī)范遴選程序、明確工作職責、健全考核評價體系和薪酬激勵機制等方面著手，推進和完善政府法律顧問制度。

[關(guān)鍵詞]政府法律顧問；依法行政；推進；完善

[中圖分類號]00 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0062 — 02

政府法律顧問制度肇始于歐美國家，并在這些國家的政府活動中發(fā)揮著極其重要的作用。在我國，這項制度也已經(jīng)完成了頂層設(shè)計，進入到了具體制度的推進和完善的環(huán)節(jié)。

一、政府法律顧問制度在我國的發(fā)展

我國的政府法律顧問制度開始于上世紀八十年代，但各地的具體情況存在較大不同。從人員數(shù)量來看，各地多寡不同；從組成形式來看，有些地方是政府法制機構(gòu)的工作人員，有些地方是顧問團，有些地方是公職律師，還有的地方則聘用了較多的社會律師；從實際效果來看，有些地方的政府法律顧問在政府行為中參與度較高，較好地履行了職責，而有些地方則完全流于形式。

各地之間出現(xiàn)如此差異，其原因是至今尚未出臺關(guān)于政府法律顧問的法律或行政法規(guī)，雖有幾部部門規(guī)章，但法律效力不高。黨的十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度。”黨的十八屆四中全會提出“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！边@表明我國對于政府法律顧問制度已經(jīng)完成了頂層設(shè)計。當然，黨的全會的《決定》只能發(fā)揮指引作用，相關(guān)部門應(yīng)抓住契機，適時制定相關(guān)的法律或行政法規(guī)，為該項制度的完善和推進提供法律保障。

二、政府法律顧問制度的現(xiàn)狀與不足

（一）思想認識方面

我國“人治”色彩極為濃厚，政府行為欠缺法治理念和精神，領(lǐng)導(dǎo)干部普遍缺乏法律意識和法治思維，“重文件精神和長官意志、輕法律規(guī)則”的現(xiàn)象仍普遍存在，因此并不真正重視政府法律顧問的意見，甚至對法律顧問指出的法律風險置若罔聞。可以說，在很多地方，由于觀念落后，“依法行政”的主動性不強，對政府法律顧問的重要性認識不夠，許多地方的政府法律顧問都處于“顧而不問”的尷尬境地，其作用難以得到有效發(fā)揮。

（二）人員遴選方面

1.遴選標準較為模糊

從各地對政府法律顧問的遴選標準來看，通常表現(xiàn)的較為模糊，主觀性較強，欠缺剛性的、量化的標準。遴選標準模糊，實際上人為地擴大了遴選范圍，既增加了遴選工作的難度，也難以保證選出的政府法律顧問具備預(yù)期的工作能力。

2.遴選程序具有隨意性

遴選標準模糊直接導(dǎo)致了遴選程序的隨意。很多地方的政府通常在一個相對較大的范圍內(nèi)根據(jù)社會關(guān)系或者某些領(lǐng)導(dǎo)的個人喜好來最終確定顧問人選，整個遴選過程既不能保證公開、公平、公正，也無法保證充分的競爭。其弊端體現(xiàn)在兩個方面：一是這種以推薦為基本方式的遴選機制，并未充分考慮當事人的意愿，可能無法充分調(diào)動當事人的積極性，如一些知名的社會律師，即使最終當選并且基于各種考慮擔任了政府法律顧問，但在實際工作中也可能因自身業(yè)務(wù)繁忙等原因無法有效地履行職責；二是這種遴選方式?jīng)]有引入競爭機制，既隱藏了“暗箱操作”的可能性，也會因此而引起落選者的不滿。

（三）服務(wù)范圍方面

長期以來，各地政府法律顧問的服務(wù)范圍都比較單一，一般都是在政府外圍工作中發(fā)揮一些作用，如陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪、參與化解涉法涉訴信訪、參與處理重大突發(fā)性事件或群體性事件等，很少能夠參與政府的中心工作、重點工作和日常工作。不少地方的政府欠缺規(guī)避法律風險的意識，雖然實行了政府法律顧問制度，但長期不向法律顧問咨詢?nèi)魏问马?，法律顧問“名存實亡”，只有當政府行為出現(xiàn)重大問題，法律風險已成為現(xiàn)實時才想到讓法律顧問進行事后補救，把法律顧問當成了政府的“消防員”。

（四）工作機制方面

政府法律顧問的工作機制缺乏明確的、剛性的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.工作職責不清、程序不明。各地對于政府法律顧問的具體職責大多沒有明確的規(guī)定，隨意性較強，更多地把法律顧問的職責局限于“事后補救”的范圍；而對于法律顧問如何參與政府行為、如何出具法律意見等程序性問題，更是鮮有規(guī)定。

2.考核評價和信息反饋機制不健全。對于政府法律顧問的工作表現(xiàn)，沒有一套完整的考核評價體系；而對于法律顧問出具的法律意見是否被采納、未采納的原因或是采納后的效果等問題不能及時地反饋給法律顧問，不利于法律顧問改進工作，提升“顧問”水平。

3.薪酬、激勵和懲戒機制不合理。實踐中，政府法律顧問的薪酬普遍較低，有些地方經(jīng)費還沒有保障，同時沒有建立“獎優(yōu)罰劣”的激勵和懲戒機制，無法有效調(diào)動政府法律顧問的工作積極性。

三、政府法律顧問制度的推進與完善

（一）深刻領(lǐng)悟政府法律顧問制度的重要性

實踐中不難發(fā)現(xiàn)，各地對政府法律顧問制度的認知仍然存在著較大的差異。有些地方通過多年的實踐切實認識到推進依法行政的必要性以及完善政府法律顧問制度對推進依法行政所發(fā)揮的重要作用，因此在中央的頂層設(shè)計之下結(jié)合當?shù)氐木唧w實踐，進行相關(guān)的制度安排，并取得良好的效果；而有些地方的某些領(lǐng)導(dǎo)干部時至今日對“依法行政”仍頗有微詞，認為被“法”束縛了手腳，工作難以開展，同時完全無視政府行為中隱藏的法律風險，自然對完善和推進政府法律顧問制度沒有絲毫興趣，最多不過是按照上級的要求做做表面文章，最終使這項制度流于形式?？梢?，思想認識上的不同，會在這一制度的推進過程中導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。

因此，要使政府法律顧問制度能夠真正地發(fā)揮作用，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)必須深刻領(lǐng)悟政府法律顧問制度的重要性，政府法律顧問絕不是政府的“門面”或“擺設(shè)”，也不僅僅是政府的“救火員”，而是在推進依法行政、防范法律風險以及推動法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮著不可或缺的作用的重要力量。惟其如此，才能真正把這項制度深入開展下去。

（二）明確政府法律顧問的工作原則

1.專業(yè)性。在聘用政府法律顧問的時候，一些地方政府總是傾向于聘請知名度高、社會影響力較大的專家和律師，這其實是進入了一個誤區(qū)。“術(shù)業(yè)有專攻”，每一個專家和律師都有著自己擅長的領(lǐng)域，所謂“全能”的人才在實踐中并不多見。如果片面考慮知名度和社會影響而不充分考慮被聘者的專業(yè)主攻方向，可能造成的結(jié)果就是政府未必能夠獲得真正專業(yè)的法律服務(wù)。因此，在選聘法律顧問時，必須充分考慮其專業(yè)是否與政府的需求相一致。同理，在征詢法律顧問的意見時，也要考慮到專業(yè)的差異。

2.獨立性。政府法律顧問相當于政府的“外腦”，特別是受聘為政府法律顧問的社會律師，具有較強的獨立性。政府法律顧問應(yīng)很好地保持這種獨立性，客觀、公正地給出自己的專業(yè)意見，尊重“法律原則與規(guī)則”而不是“唯長官意志”，特別是在重大行政決策咨詢、地方立法以及規(guī)范性文件起草的過程中，必須堅持客觀、中立的立場，堅持對社會公眾特別是弱勢群體合法權(quán)益的保護。這樣，政府法律顧問才有其存在的價值。

3.平等性。政府聘用法律顧問，就在二者之間形成了契約關(guān)系，而這一契約的雙方當事人，其法律地位是平等的。這就意味著雙方都應(yīng)當享有合同權(quán)利并履行合同義務(wù)。政府應(yīng)為法律顧問提供保障其履行職責的條件并支付報酬，而法律顧問則須在職責范圍內(nèi)為政府提供專業(yè)的法律意見。任何一方違約，都需要向?qū)Ψ匠袚`約責任。承認雙方地位的平等性是保障政府法律顧問獨立性的重要條件。

4.責任制。政府法律顧問為政府提供專業(yè)的法律意見，應(yīng)該為自己的行為承擔相應(yīng)的責任。應(yīng)明確規(guī)定如果政府法律顧問出于故意或重大過失給出錯誤的法律意見給政府造成重大損失的，相關(guān)主體應(yīng)承擔責任。這樣才能夠保證政府法律顧問能夠認真履行職責，而不是一味地迎合“長官意志”，敷衍塞責。

（三）構(gòu)建剛性的政府法律顧問制度體系

1.建立公開、競爭的遴選機制

首先，把“具備相應(yīng)的專業(yè)知識”、“具有法律職業(yè)資格”以及“一定的工作經(jīng)驗”等條件作為標準劃定一個遴選范圍，凡符合條件者可自愿報名參加選拔。其次，根據(jù)政府對法律顧問的需求，對法律顧問的能力進行量化，在自愿參加選拔的人員間組織考試。再次，考試合格的人員進入政府法律顧問專家?guī)臁Ｗ詈螅鶕?jù)實際需要，在入庫的人員中選聘一定數(shù)量的法律顧問，可以有聘期顧問和專項顧問。

2.明確政府法律顧問的職責范圍和履行方式

政府法律顧問的職責主要應(yīng)包括以下幾個方面： 為政府的重大決策提供法律咨詢意見；接受政府委托進行規(guī)范性文件起草和論證的工作；對政府重大項目投資進行可行性論證，起草相關(guān)法律文書，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，參與談判決策，確保項目能夠依法進行，保障政府的合法權(quán)益；協(xié)助政府參與化解重大突發(fā)事件或重大疑難案件的處理；協(xié)助政府參與協(xié)調(diào)政府各部門之間因職責不清引起的行政執(zhí)法爭議；協(xié)助政府進行法治宣傳和法治教育等。

除處理突發(fā)事件外，法律顧問對咨詢事項應(yīng)做到事前介入、事中跟進、事后反饋。政府應(yīng)為此提供相應(yīng)的條件，保障法律顧問對咨詢事項有充分的了解和認知以提供專業(yè)的法律意見。

此外，政府法律顧問在受聘時應(yīng)簽訂保密協(xié)議，確保國家秘密安全。

3.健全信息反饋和考核評價機制

當法律顧問出具了咨詢意見之后，該意見是否被采納、未被采納的原因以及采納后取得的效果等信息應(yīng)該及時、充分地反饋給法律顧問，以利于法律顧問及時地改進自己的工作。

應(yīng)根據(jù)政府法律顧問的職責要求健全考核評價體系，對每一位法律顧問的工作績效進行考核，以獎優(yōu)罰劣，督促法律顧問認真履行職責。

4.完善薪酬、激勵和懲戒機制

完善薪酬機制，就是要體現(xiàn)“政府購買法律服務(wù)”。一是經(jīng)費來源要有保障，二是要確保法律顧問獲得與其付出的勞動相應(yīng)的合理報酬，而不僅僅是“象征性的收入”。

完善激勵與懲戒機制就是根據(jù)考核評價結(jié)果獎優(yōu)罰劣。對于認真履行職責、出具法律意見準確、為政府規(guī)避重大風險的法律顧問要給與精神和物質(zhì)上的特殊獎勵，而對于不認真履行職責的法律顧問，則要有相應(yīng)的懲戒措施。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕呂立秋.政府法律顧問制度建設(shè)分析和展望.中國法律評論.2015，2

〔2〕宋智敏.我國政府法律顧問制度的實踐與完善.法學雜志.2015，3

〔3〕鄧樂.關(guān)于完善我國政府法律顧問制度的思考.黑龍江省政法管理干部學院學報.2015，6

〔4〕朱順.關(guān)于建立政府法律顧問制度的幾點思考.大慶社會科學.2015，2

〔責任編輯：陳玉榮〕