淺談城管行政執(zhí)法中的法律問題及其建議

張 懿

中共常州市武進(jìn)區(qū)委黨校，江蘇 常州 213164

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淺談城管行政執(zhí)法中的法律問題及其建議

張 懿

中共常州市武進(jìn)區(qū)委黨校，江蘇 常州 213164

我國城市化管理工作已持續(xù)推進(jìn)十余年，在具體的城市管理工作中，促進(jìn)社會(huì)綜合治理、深化行政管理體制改革等管理效果十分顯著。但從另一角度來說，在當(dāng)前的城管行政執(zhí)法工作中依舊存在較多法律問題，并且這些問題的暴露無益于我國安定和諧社會(huì)的建設(shè)。在本文中，筆者針對(duì)城市管理行政執(zhí)法過程中法律依據(jù)滯后、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、各地區(qū)執(zhí)法體制差異、公務(wù)協(xié)作體系不完善以及執(zhí)法人員素質(zhì)低下等諸多問題進(jìn)行具體論述，同時(shí)，也針對(duì)這些問題，筆者提出了相關(guān)的應(yīng)對(duì)策略，旨在為后續(xù)的城管行政執(zhí)法工作提供相關(guān)改進(jìn)參考。

城市管理；行政執(zhí)法；法律問題；建議

城市管理工作屬于我國社會(huì)主義社會(huì)管理工作中的重要組成部分，更是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下促進(jìn)人民生活幸福安定的必要措施。在推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法的數(shù)十年里，深化行政管理體制改革、促進(jìn)社會(huì)綜合治理等目的的實(shí)現(xiàn)也從側(cè)面烘托出城管行政執(zhí)法的重要性與必要性[1]。然而，事物都具備兩面性的規(guī)律也同樣適用于城市管理工作，在該項(xiàng)工作不斷收獲顯著管理效果的同時(shí)也充分暴露出行政執(zhí)法過程中所存在的諸多法律問題。因此，相關(guān)管理工作人員應(yīng)善于在實(shí)際龔總中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，取其精華，去其糟粕，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法的根本目標(biāo)。

一、城管行政執(zhí)法中所存在的法律問題

隨著當(dāng)前社會(huì)主義城市管理行政執(zhí)法體制的不斷改革與執(zhí)法體系的不斷完善，我國城市管理工作逐漸成熟，但在管理實(shí)踐過程中還存在一些法律問題。

(一)法律依據(jù)相對(duì)滯后

我國城市化建設(shè)進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的基本社會(huì)現(xiàn)狀無疑為城市管理工作增加難度，然而，對(duì)于城市管理行政執(zhí)法紅做方面卻存在執(zhí)行法律依據(jù)相對(duì)滯后的問題。城管行政執(zhí)法作為直接的法律依據(jù)主要來源于《行政強(qiáng)制法》與《行政處罰法》中的兩項(xiàng)條款規(guī)定，但城管機(jī)關(guān)的工作職能定位卻不甚清晰，如此一來，相關(guān)管理人員在實(shí)際的執(zhí)法過程中極易出現(xiàn)管理權(quán)限不足而舉步維艱的情況[2]。另外，盡管上述兩項(xiàng)法律條例對(duì)于執(zhí)法工作具有較強(qiáng)的規(guī)范性，由于法律所規(guī)定保障的行政執(zhí)法實(shí)效性措施過于簡(jiǎn)略，在部分城市管理執(zhí)法領(lǐng)域中難以實(shí)現(xiàn)對(duì)于違法行為的有效查處，在此情況下，城市管理工作的執(zhí)法效率將受到明顯影響，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)觿?zhí)法人員與人民群眾的矛盾惡化。

(二)執(zhí)法權(quán)限配置不合理

在部分城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)單位中，相關(guān)管理人員對(duì)于城管綜合執(zhí)法部門與其他職能部門之間的劃分卻別方面有所欠缺，所以，在具體的執(zhí)法管理工作中隨意性較大，有些部門往往將一些費(fèi)力不討好且操作較為繁復(fù)的管理事項(xiàng)當(dāng)做工作障礙將其直接轉(zhuǎn)到城管執(zhí)法機(jī)關(guān)。其次，在具體城管執(zhí)法過程中，管理人員所涉及的管理處罰事項(xiàng)高達(dá)300余項(xiàng)，同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，城市管理人員的工作職能范圍將隨著時(shí)間的推移變得越來越多，龐雜的管理內(nèi)容常常使得城管行政執(zhí)法工作人員感到力不從心[3]。另外，城市管理工作內(nèi)容中的管理職能與執(zhí)法職能之間經(jīng)常出現(xiàn)交疊錯(cuò)位的現(xiàn)象，相關(guān)部門或管理人員混淆了管理和執(zhí)法兩項(xiàng)職能的本質(zhì)，將管理職能誤作執(zhí)法職能，所以，機(jī)關(guān)單位的管理過程與層次過于弱化，行政執(zhí)法的工作效率也受到明顯影響。

(三)各地區(qū)執(zhí)法體制存在差異

從不同城市目前所設(shè)置的行政執(zhí)法體制上看大致可分分成如下三種運(yùn)行模式：①在市、區(qū)兩級(jí)設(shè)置的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)中，注重市級(jí)與區(qū)級(jí)城管執(zhí)法工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)；②在區(qū)級(jí)與街道辦設(shè)置的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)中，注重區(qū)級(jí)與街道辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)；③進(jìn)在市級(jí)設(shè)置的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)中則以實(shí)際機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在不同地區(qū)之間的所設(shè)置的行政執(zhí)法機(jī)制作中明顯存在較多問題，例如，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法、城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨(dú)立性難以得到有效保障等[4-5]。

(四)公務(wù)協(xié)作體系有待完善

對(duì)于城管行政執(zhí)法工作而言，對(duì)于大部分的管理領(lǐng)域可以采用傳統(tǒng)的綜合執(zhí)行辦法，但在部分管理領(lǐng)域中，城市管理人員未能將執(zhí)法力量與相應(yīng)的技術(shù)支持應(yīng)用于這類工作項(xiàng)目中，而是將這部分工作的行政執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移至綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，例如環(huán)保部門將屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的商業(yè)噪音、施工噪音等環(huán)境污染案件轉(zhuǎn)移至城市管理范疇[6]。另外，從城管人員所受理的具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容上說，大部分案件的處理工作都需要相關(guān)行政部門或是其他社會(huì)單位的積極支持與配合，但事實(shí)上，這些部門與機(jī)構(gòu)往往在綜合執(zhí)法人員進(jìn)行配合請(qǐng)求時(shí)直接推諉甚至直接拒絕，從而造成了城市管理行政執(zhí)法工作無力協(xié)調(diào)相關(guān)部門行動(dòng)的情況。由此可見，進(jìn)一步與完善公務(wù)協(xié)作體系于確保城市管理效能方面具有重要的意義。

(五)執(zhí)法人員整體素質(zhì)低下

按照我國法律以及國務(wù)院所制定的相關(guān)文件說明，進(jìn)行城市行政執(zhí)法的工作人員筆試是國家公務(wù)人員，然而大部分地區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成較為復(fù)雜、執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象十分普遍。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要有兩個(gè)，一是城市管理單位部門的行政系統(tǒng)中的編制分配問題，由于編制分配名額十分有限，各地區(qū)城管執(zhí)法單位幾乎均存在行政與事業(yè)混編、混崗的工作現(xiàn)象，在此情況下，城市行政管理執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)進(jìn)程將受到嚴(yán)重影響。另外則是由于城市管理工作中需要執(zhí)法人員完成大量的執(zhí)法任務(wù)，為了應(yīng)對(duì)數(shù)量巨大的執(zhí)法任務(wù)，城管部門通常會(huì)聘請(qǐng)協(xié)管人員進(jìn)行執(zhí)法協(xié)助[7]。但由于協(xié)管人員并未接受過正規(guī)、嚴(yán)格的培訓(xùn)，因此，在協(xié)助執(zhí)法工作中多有執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生，不僅影響了城市管理行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性，更是削弱了執(zhí)法部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。

二、完善城管行政執(zhí)法的建議

針對(duì)文章上述城市管理行政執(zhí)法工作中存在的常見問題，筆者現(xiàn)提出相應(yīng)的針對(duì)性建議：

(一)提升城市管理行政執(zhí)法的立法層級(jí)

由于城市管理行政執(zhí)法工作在具體的時(shí)間中常由于其法律地位不清晰而市場(chǎng)受到質(zhì)疑，所以，要想從根本上消除城管工作法律缺席的尷尬現(xiàn)狀，城管部門以及相關(guān)機(jī)構(gòu)就必須明確城管工作的職責(zé)與職權(quán)，并進(jìn)行統(tǒng)一的行政執(zhí)法立法，從而有效凸顯出城管執(zhí)法的最終目的。另外，在制定相應(yīng)執(zhí)行法律與相應(yīng)工作機(jī)制時(shí)，其立法層級(jí)可以針對(duì)具體的城市管理范圍、體制、協(xié)調(diào)性以及規(guī)范的行政執(zhí)法行為進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)。

(二)合理界定執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍

為了有效避免城市管理工作中管理職能與執(zhí)法職能的交疊錯(cuò)位現(xiàn)象發(fā)生，相關(guān)管理人員以及管理部門應(yīng)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍進(jìn)行合理界定，其界定標(biāo)準(zhǔn)可參照如下四條建議進(jìn)行設(shè)置：①對(duì)于海關(guān)、國稅等基本實(shí)行統(tǒng)一管理的部門而言，其管理執(zhí)法職責(zé)不可隨意劃轉(zhuǎn)，但屬于地方級(jí)政府部門的相關(guān)垂直管理部門可以根據(jù)具體時(shí)間情況靈活劃轉(zhuǎn)；②基本職責(zé)以外的剩余職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)；③根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容的基本特質(zhì)進(jìn)行執(zhí)法事項(xiàng)的劃分，對(duì)于專業(yè)程度較高的案例，相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)則可進(jìn)行特殊專業(yè)處理[8-9]。

(三)加強(qiáng)建立行政執(zhí)法體制

一個(gè)城市發(fā)展是否呈現(xiàn)穩(wěn)定、良性的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與城市管理行政執(zhí)法工作的整體性之間存在緊密的影響關(guān)系，同時(shí)，作為城市持續(xù)發(fā)展的中重要基本前提，擁有完善的行政執(zhí)法機(jī)制也是提高城市發(fā)展宏觀協(xié)調(diào)性的內(nèi)在要求。除此之外，建立完整的行政執(zhí)法體制還能有利于提高城市管理工作的效率，于推動(dòng)我國城市化進(jìn)程方面具有極其重要的積極作用。那么，如何才能做好城市管理行政執(zhí)法體制的建設(shè)工作呢？執(zhí)法部門管理人員可以參考公安機(jī)關(guān)的組織形式對(duì)城管綜合行政執(zhí)法體系進(jìn)行網(wǎng)格化管理，將各個(gè)職能部門、各執(zhí)法管理區(qū)域的相關(guān)信息進(jìn)行逐級(jí)管理，進(jìn)一步強(qiáng)化城市管理工作的法制權(quán)威。

(四)完善機(jī)關(guān)之間的公務(wù)合作制度

首先，城市和管理行政執(zhí)法部門必須要明確自身部門的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)與工作權(quán)限，而相應(yīng)的城管執(zhí)法人員也要熟料掌握相關(guān)的工作制度與工作流程，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步了解信息與資源共享、聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、以及規(guī)劃編制合議等全面的公務(wù)合作制度，有利于在解決具體工作問題時(shí)能夠發(fā)揮出各個(gè)相關(guān)部門之間的協(xié)同作用，從而及時(shí)解決具體的行政執(zhí)法問題。其次，在公務(wù)合作制度的建立、使用過程中，具有相關(guān)銜接性的部門之間必須做好充分的前期協(xié)作、協(xié)調(diào)工作。

(五)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的進(jìn)行科學(xué)規(guī)范性建設(shè)

城市管理行政執(zhí)法人員必須明確自身的工作職責(zé)與工作價(jià)值，在執(zhí)法工作人員的素質(zhì)斷料方面，管理人員還可定期組織交流活動(dòng)，從根本上強(qiáng)化工作人員對(duì)于自身職業(yè)的認(rèn)同感與歸屬感，同時(shí)，鼓勵(lì)執(zhí)法人員之間進(jìn)行執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的交流，從而在相互學(xué)習(xí)的過程中有效提供工作人員的業(yè)務(wù)水平與執(zhí)法素質(zhì)。對(duì)于外聘的協(xié)管人員而言，城市管理行政執(zhí)法部門則應(yīng)注重在協(xié)管人員實(shí)際任務(wù)工作前的職業(yè)培訓(xùn)，其培訓(xùn)重點(diǎn)應(yīng)充分落實(shí)在幫助協(xié)管人員掌握良好、規(guī)范的執(zhí)行工作方法與樹立文明執(zhí)法良好形象等方面上。同時(shí)，為了增加對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍嚴(yán)肅、文明執(zhí)法工作的約束力，相關(guān)管理人員或相關(guān)部門可以根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，從而有利于在增強(qiáng)人員執(zhí)法規(guī)范性的同時(shí)顯著提高相應(yīng)的工作效率。

城市管理工作屬于我國社會(huì)主義社會(huì)管理工作中的重要組成部分，也是我國行政體制深化改革背景下的歷史發(fā)展必然，城市管理行政執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性與實(shí)效性對(duì)于提高我國廣大人民群眾的社會(huì)生活質(zhì)量方面具有舉足輕重的作用。然而，城管行政綜合執(zhí)法工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期，或者說是一項(xiàng)十分漫長(zhǎng)的工作，加之城管工作還具有一定的內(nèi)容繁復(fù)性。所以，城市管理行政執(zhí)法人員要想在具體的工作實(shí)踐中要最大限度的實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作所設(shè)涉及領(lǐng)域的管理、執(zhí)法職能，有效提高其執(zhí)法效率，工作人員就必須重視城市管理行政執(zhí)法過程中法律依據(jù)滯后、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、各地區(qū)執(zhí)法體制差異、公務(wù)協(xié)作體系不完善以及執(zhí)法人員素質(zhì)低下等諸多問題，同時(shí)積極采用相應(yīng)的完善措施不斷促進(jìn)城市管理體系的發(fā)展與進(jìn)步，使得最初建立城管的行政執(zhí)法目的能夠在具體的執(zhí)法工作中得以真正地貫徹和落實(shí)。

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張懿(1982-)，女，漢族，江蘇常州人，法學(xué)碩士，任職于中共常州市武進(jìn)區(qū)委黨校，研究方向：法學(xué)理論。