諸暨市林地征占用中存在問題及對策探討

楊海炳

（浙江省諸暨市白塔湖國家濕地公園管委會 311800）

諸暨市林地征占用中存在問題及對策探討

楊海炳

（浙江省諸暨市白塔湖國家濕地公園管委會 311800）

對近年來諸暨市林地征占用情況進(jìn)行分析，針對現(xiàn)階段林地資源管理中存在的問題和遇到的困難，提出了加強(qiáng)部門間協(xié)作，制定林地審批變更操作細(xì)則，建立林地審批數(shù)據(jù)庫，簡化相關(guān)證明材料，明確恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，加大簡政放權(quán)力度，落實(shí)林地占補(bǔ)平衡，建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測機(jī)制，加大平原綠化力度，協(xié)調(diào)土地整治和林地保護(hù)等措施和建議。

林地征占用；林地保護(hù)；占補(bǔ)平衡；諸暨

1 林地資源現(xiàn)狀

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位。

諸暨市林業(yè)用地146046.8hm2，占土地總面積的63.1%，森林覆蓋率59.3%。林業(yè)用地中，有林地130672.1hm2，灌木林地7716.4hm2，無立木林地2682.7hm2，宜林地2260.3hm2，未成林地2146.7hm2，苗圃地435.0hm2，疏林地132.4hm2,林業(yè)生產(chǎn)輔助用地1.2hm2。

2 林地征占用情況

2.1 林地征占用數(shù)量

2009年-2015年，諸暨市累計(jì)辦理林地征占用項(xiàng)目165個，面積977.8789hm2。其中長期占用116個，934.9082hm2；臨時(shí)占用6個，面積29.5168hm2；為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)占用43個，面積13.4539hm2。

諸暨市林地征占用同全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況密切相關(guān)，2010年全市GDP增長率達(dá)11.6%，為近年的最高值。2010年全市辦理林地征占用項(xiàng)目48個，面積518.091hm2，同為近年最大值。

2.2 林地征占用類型

在長期征占用林地項(xiàng)目中，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目15個，面積239.2229hm2；城鄉(xiāng)公共建設(shè)項(xiàng)目7個，面積22.8569hm2；城鄉(xiāng)經(jīng)營項(xiàng)目21個，面積151.5227hm2；勘察采礦項(xiàng)目6個，面積65.0537hm2；獨(dú)立選址經(jīng)營項(xiàng)目43個，面積448.1484hm2；其他項(xiàng)目24個，面積8.1036hm2。

按照《浙江省征占用林地定額管理辦法（修訂）》的規(guī)定，各類工程建設(shè)項(xiàng)目長期征占用林地列入定額管理，臨時(shí)占用和直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目占用林地不納入定額管理?！墩憬×值乇Ｗo(hù)利用規(guī)劃（2010-2020年）》下達(dá)給諸暨市的征收占用林地縣級定額為46hm2/a。

2.3 林地征占用近年新出臺政策

為規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目使用林地的審核和審批，各級林業(yè)主管部門相繼出臺了一系列的規(guī)章和規(guī)范性文件，包括《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業(yè)局令第35號，以下簡稱35號令）、《關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)占用林地監(jiān)管管理的通知》（林資發(fā)〔2015〕121號）、《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》（林資發(fā)〔2015〕122號）、《關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知》（財(cái)稅〔2015〕122號）、《關(guān)于進(jìn)一步簡化林地審批強(qiáng)化林地監(jiān)管工作的通知》（浙林資〔2014〕89號）、《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家林業(yè)局建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批相關(guān)規(guī)定的通知》（浙林資〔2015〕65號）、《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部國家林業(yè)局關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)節(jié)約集約利用林地的通知》（浙財(cái)綜〔2016〕16號）、《關(guān)于進(jìn)一步明確林業(yè)設(shè)施用地審批標(biāo)準(zhǔn)的通知》（諸政辦發(fā)〔2015〕2號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批的若干意見》（諸政辦發(fā)〔2015〕146號）等。這一系列政策文件對解決近年來林地征占用審批中碰到的新問題，簡化林地審批手續(xù)都起到了積極作用，也規(guī)范了林地征占用審批人員的操作。

3 存在問題

3.1 林地認(rèn)定不一致

市農(nóng)林局依據(jù)《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（GB／T26424－2010）、《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定（2014年）》等標(biāo)準(zhǔn)，將林地分為喬木林地等8個二級地類，再細(xì)分為13個三級地類。市國土局依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）,林地屬于農(nóng)用地下面的二級地類，再細(xì)分為有林地、灌木林地、其他林地等三級地類，全市林地面積114829 hm2。兩部門認(rèn)定林地標(biāo)準(zhǔn)不同，造成對諸暨的林地面積存在分歧。

在國務(wù)院批復(fù)的《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》（2010－2020年）中關(guān)于林地的表述是林地面積以全國森林資源連續(xù)清查數(shù)據(jù)為統(tǒng)計(jì)口徑，包含《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010－ 2007）確定的林地、部分園地、部分建設(shè)用地、部分未利用地。說明國家層面也認(rèn)識到兩個部門的數(shù)據(jù)之間存在分歧。

目前在林地征占用審批中需要提供林地權(quán)屬證書，用以確認(rèn)擬使用土地為林地及林地所有權(quán)人。但林權(quán)證對涉及的林地四至范圍只有文字描述，無宗地圖或者矢量數(shù)據(jù)，造成經(jīng)辦人員在材料審核時(shí)，很難判斷申請人提供的林權(quán)證與擬使用地塊是否一致。

目前林業(yè)、國土兩部門林地認(rèn)定不一致，存在實(shí)際有林權(quán)證，在土地利用總體規(guī)劃中是林地以外的地類，或者經(jīng)過土地整理將林地整理為耕地，國土部門未經(jīng)過林業(yè)部門審核直接辦理土地出讓手續(xù)。也存在土地利用總體規(guī)劃中是林地，但未核發(fā)過林權(quán)證的情況，市國土局要求申請人到市農(nóng)林局辦理使用林地審核手續(xù)時(shí)，林地權(quán)屬證明由誰出具的問題。上述兩種情況在辦理林地征占用中經(jīng)常碰到，核心就是林地認(rèn)定不一致。

3.2 審批過程中遇到的幾個問題

3.2.1 林地審批后變更問題

在林地批后檢查中發(fā)現(xiàn)，有部分項(xiàng)目實(shí)際使用林地范圍同審批同意使用范圍不一致，存在擅自移位或超范圍使用等情況。行政許可法規(guī)定被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。

35號令中已經(jīng)就設(shè)計(jì)變更等原因?qū)е略黾樱p少）林地做出具體規(guī)定，但是在浙江省征占用林地管理信息系統(tǒng)中尚未開通變更功能，省林業(yè)廳也尚未明確操作細(xì)則。申請人在林地審批后因各種原因要求變更的，如何處理已收取的森林植被恢復(fù)費(fèi)和占用的林地定額等都需要進(jìn)一步明確。

3.2.2 臨時(shí)占用林地恢復(fù)問題

35號令第22條要求臨時(shí)占用林地期滿后，用地單位應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，林業(yè)主管部門做好督促。在國家林業(yè)局《關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)占用林地監(jiān)管管理的通知》（林資發(fā)〔2015〕121號）中明確，建立恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件驗(yàn)收制度，用地單位恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件后，由有關(guān)部門組織驗(yàn)收。這也是為了恢復(fù)森林植被，防止臨時(shí)占用林地對森林資源造成永久性破壞，嚴(yán)守林地保有量的要求。但如何具體操作，目前尚無具體操作細(xì)則。

3.2.3 林地已審核同土地批準(zhǔn)銜接問題

農(nóng)業(yè)畜禽類養(yǎng)殖、農(nóng)村道路、小于10萬m3的坑塘等占用林地的項(xiàng)目，不屬于為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)且已改變林地用途，35號令第5條明確林業(yè)部門審核后，項(xiàng)目需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。而按照土地管理相關(guān)規(guī)定，上述農(nóng)用地范疇內(nèi)轉(zhuǎn)換的項(xiàng)目，國土部門都不需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。

有的建設(shè)項(xiàng)目占用林地，在林業(yè)部門審核同意后，因各種原因，國土部門尚未批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用，但建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際已經(jīng)動工建設(shè)。兩部門審批信息交流不暢，容易造成監(jiān)管的盲區(qū)。

3.3 簡政放權(quán)力度問題

農(nóng)村道路屬于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是農(nóng)村重要的社會公益事業(yè)。建設(shè)農(nóng)村道路是改善民生，降低農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，促進(jìn)農(nóng)林業(yè)增效、農(nóng)民增收的捷徑。35號令將為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的集材道、運(yùn)材道納入審批范圍，對非為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，如用于村間（田間）交通運(yùn)輸，服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要用途的農(nóng)村道路，除林業(yè)審核外，要求辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。國土部門對路面寬度不超過6m或路基寬度不超過6.5m的農(nóng)村道路，納入農(nóng)用地范疇，不需辦理用地審批手續(xù)。

3.4 林地占補(bǔ)平衡問題

近年來，諸暨市積極落實(shí)全省“百萬”造地保障工程和“812”土地整治工程，有力的保障了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求。適度的土地整治，可以有效增加耕地資源；在非林地上適當(dāng)植樹造林，可以改善生態(tài)環(huán)境。耕地事關(guān)國家糧食安全，林地涉及生態(tài)安全，兩者不應(yīng)互相排斥，應(yīng)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)系。

4 對策

4.1 加強(qiáng)部門間協(xié)作

國家林業(yè)局、國土部要就林地審核與農(nóng)轉(zhuǎn)用審批的銜接、設(shè)施農(nóng)用地涉及林地審批、衛(wèi)星影像資源共享、林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、林權(quán)證與土地利用總體規(guī)劃銜接等方面加大頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，形成工作配合機(jī)制。省林業(yè)廳、國土廳要就林地已審核和農(nóng)轉(zhuǎn)用審批信息建立交換機(jī)制。市農(nóng)林局、國土局可結(jié)合新一輪森林資源調(diào)查、第三次全國土地調(diào)查，將林地保護(hù)利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃中的林地屬性予以銜接，對存在不一致的地方，予以標(biāo)注，形成狹義林地和非狹義林地。

4.2 完善林地征占用審批規(guī)定

4.2.1 制定林地審批變更操作細(xì)則

林地征占用審批同意后，因各種原因?qū)е滦枰淖冊瓕徟秶蛘呙娣e的，根據(jù)被許可人的申請，補(bǔ)充新的擬使用林地范圍圖紙和相關(guān)單位同意等材料，經(jīng)審查同意的，辦理變更手續(xù)。未申請變更而事后發(fā)現(xiàn)移位或超范圍使用的，應(yīng)依法處罰；確有必要的，再辦理變更。同時(shí)在省級征占用林地管理信息系統(tǒng)設(shè)置林地審批變更等功能。

4.2.2 建立林地審批數(shù)據(jù)庫

可依托浙江省征占用林地管理信息系統(tǒng)，將擬使用林地范圍以矢量數(shù)據(jù)的形式上傳，審批同意的，同步納入審批數(shù)據(jù)庫。方便林地批后監(jiān)管、匯總統(tǒng)計(jì)和林地檔案變更等工作，真正做到林地審批圖冊表一致，杜絕弄虛作假，也為下一步同國土部門建立林地已審核和農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)信息交換機(jī)制做技術(shù)準(zhǔn)備。

4.2.3 簡化相關(guān)證明材料

對土地利用總體規(guī)劃中確定是林地，而未核發(fā)過林權(quán)證的，由市國土局或者不動產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)出具林地權(quán)屬證明的方式解決。對各級林業(yè)部門能通過其他方式確認(rèn)的材料，如省重點(diǎn)項(xiàng)目名單，可以通過在審批系統(tǒng)上輸入相關(guān)信息，審批人員統(tǒng)一確認(rèn)等方式解決。對符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目證明材料，對林業(yè)部門主管的涉及使用國有林地或保護(hù)區(qū)、森林公園林地的意見材料，不再要求申請人提供，通過內(nèi)部征求意見方式解決。

4.2.4 明確恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件

可參照《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592號）、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》（國土資源部令第56號）相關(guān)條款，在審批臨時(shí)使用林地時(shí)，要求申請人提供土地復(fù)墾方案和復(fù)墾保證金，憑國土部門組織的土地復(fù)墾驗(yàn)收合格確認(rèn)書認(rèn)定恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件后退還復(fù)墾保證金。

4.3 加大簡政放權(quán)力度

在農(nóng)村范圍內(nèi)，對用于村間及林地上，以服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)為主要用途的農(nóng)村道路不再納入林地審批范圍，切實(shí)將簡政放權(quán)落到實(shí)處。

4.4 落實(shí)林地占補(bǔ)平衡

4.4.1 建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測機(jī)制

衛(wèi)片核查，影像直觀、真實(shí)性強(qiáng)，對林地利用變化情況一目了然，是對林地執(zhí)法日常巡查的有效補(bǔ)充，極大地提高了違法使用林地的發(fā)現(xiàn)率，能切實(shí)保護(hù)好現(xiàn)有的林地資源。

4.4.2 加大平原綠化力度

加快宜林地造林和采伐跡地更新，加大坡耕地、廢棄工礦用地、道路兩側(cè)等非林地上的造林力度，實(shí)施珍貴樹種進(jìn)村莊和森林城鎮(zhèn)（村莊）建設(shè)工程，有效增加林地面積。

4.4.3 協(xié)調(diào)土地整治和林地保護(hù)

對符合《諸暨市土地整治規(guī)劃》（2015－2020年），確有必要開發(fā)成耕地資源且非省發(fā)改委、省國土資源廳、省林業(yè)廳確定的“十個范圍”的，可由各級人民政府核減《諸暨市林地保護(hù)利用規(guī)劃》（2010-2020年）中的林地保有量、森林保有量等指標(biāo)，對涉及的林權(quán)證予以注銷，對涉及林木采伐的參照非林地處理，不納入林木采伐限額。

[1]國家林業(yè)局.全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）[Z].2010.

[2]浙江省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，諸暨市林業(yè)局.諸暨市林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010－2020年）[R].2013.

[3]諸暨市人民政府.諸暨市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）（2014調(diào)整完善版）[R].2016.

[4]諸暨市人民政府.諸暨市土地整治規(guī)劃（2015－2020年）[R].2015.

[5]諸暨市統(tǒng)計(jì)局.2015諸暨統(tǒng)計(jì)年鑒[G].2015.

[6]沈宏英.福安市征占用林地現(xiàn)狀及對策[J].防護(hù)林科技，2015,（08）∶79－81+108.

[7]鄭福喜.關(guān)于征占用林地審核審批制度的調(diào)查與思考[J].湖南林業(yè)科技，2013,40（2）：77－80+84.

[8]陳杰，陳茂景，吳以專，等.尤溪縣林地占補(bǔ)平衡的實(shí)踐與啟示[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2016,22（9）：116-118.

F311.32

B

1004-7743（2016）04-0014-04

2016-08-06

楊海炳（1983－），男，浙江諸暨人，工程師，從事森林資源管理、園林綠化工作。