行政訴訟二審程序若干問題的立法發(fā)展淺析

張靜秀

浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310023

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行政訴訟二審程序若干問題的立法發(fā)展淺析

張靜秀

浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310023

從1989年原《行政訴訟法》、1991年頒布的最高人民法院印發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱1991年意見)、1999年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱1999年解釋)，最后到此次新行政訴訟法的修改，來看二審的審理方式、審查范圍、新證據(jù)認定及能否在二審中改變行政行為四個方面的歷史發(fā)展變化。

行政二審程序；審理方式；審查范圍；新證據(jù)認定

一、二審審理方式問題

原1989年頒布的《行政訴訟法》第59條規(guī)定：人民法院對上訴案件，認為事實清楚的，可以實行書面審理。與行政訴訟法一審相比較，這條規(guī)定了行政二審審理的特殊性就是可以實行書面審理，前提條件是“認為事實清楚的”，但是這個規(guī)定比較模糊，“認為”兩字彈性較大，未規(guī)定是合議庭認為還是案件承辦人認為，致使某些承辦人員認為自己有權(quán)決定采用書面審理方式，即是否進行書面審理成了承辦人員的自由裁量權(quán)。①所以導(dǎo)致在實踐中，大范圍大幅度地采取了書面審理的方式。到《1999年解釋》的通過，第67條后半部分才規(guī)定：“當(dāng)事人對原審人民法院認定的事實有爭議的，或者第二審人民法院認為原審人民法院認定事實不清楚的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)開庭審理。”這條司法解釋規(guī)定了應(yīng)當(dāng)開庭審理的情況，對原來89年的規(guī)定進行了補充，但是并沒有改變以“書面審理為主”的審查方式。到2015年新《行政訴訟法》的頒布，第86條②關(guān)于開庭審理的規(guī)定更詳細地規(guī)定在新《行政訴訟法》中，而且明確規(guī)定了要組成合議庭，由合議庭來決定是否開庭審理。二審程序的審理方式已經(jīng)從“以書面審理為原則”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙蚤_庭審理為原則”。這條規(guī)定雖然不是此次新行政訴訟法修改的一大亮點，但也是行政訴訟法改革的重大舉措。

二、二審審查范圍問題

原1989年頒布的《行政訴訟法》并沒有規(guī)定行政二審的審查范圍。但是在《1991年意見》中第75條規(guī)定：“第二審人民法院對上訴案件的審理，必須全面審查第一審人民法院認定的事實是否清楚，適用的法律、法規(guī)是否正確，有無違反法定程序，不受上訴范圍的限制?！边@條規(guī)定明確了二審的審查范圍，強調(diào)全面審查，不受上訴范圍的限制。有些人認為行政二審的審查范圍只是審查一審法院裁判是否正確，適用法律是否正確，不受上訴范圍的限制，但是否要審查行政行為的合法性，法律并沒有規(guī)定，所以審查范圍應(yīng)當(dāng)不包括具體行政行為的合法性。在實踐中對于這個問題一直存在爭議。到了《1999年解釋》中第67條，第二審人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。從1991年的“必須”到1999年的“應(yīng)當(dāng)”，看似弱化了二審法院的審查監(jiān)督權(quán)，其實不然，應(yīng)當(dāng)兩字也是對二審法院強制性的義務(wù)性規(guī)定。這次司法解釋明確規(guī)定全面審查的范圍包括對被訴具體行政行為的審查，但是這條規(guī)定同時也刪除了若干意見中“不受上訴范圍的限制”這個規(guī)定，所以又針對這一點又展開了討論，審查范圍是否受上訴范圍的限制。但是，雖然刪除了“不受上訴范圍的限制”幾個字，但是用“全面審查”幾個字涵括了之前的審查范圍。此次新行政訴訟法的修改將全面審查的范圍“原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為”直接寫入第87條。

三、二審中新證據(jù)認定問題

關(guān)于行政機關(guān)在二審中能否提供新的證據(jù)及認定問題，在《1991年意見》沒有明確規(guī)定二審中能否提供新的證據(jù)及認定問題，但有相關(guān)的規(guī)定，第30條規(guī)定：“被告在第一審?fù)徑Y(jié)束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件的，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第三十二條和第五十四條第(二)項的規(guī)定，判決撤銷被訴具體行政行為?！边@實際上是對行政機關(guān)舉證時效的限制，作為被告的行政機關(guān)在第一審?fù)徑Y(jié)束后提供的證據(jù)沒有證明力，其在二審提供的新證據(jù)法院更不應(yīng)采信。但是很多人對這條規(guī)定有爭議，因為這樣全部否決行政二審中行政機關(guān)提出的新證據(jù)，對事實的認定是不利的，也是非正義的。因為行政機關(guān)沒在法定時間內(nèi)提出證據(jù)的原因很多，不能一概都否定。而在1989年的《行政訴訟法》中并沒有規(guī)定行政機關(guān)在二審中能否提供新的證據(jù)及認定問題?！?999年解釋》第28條規(guī)定：“有下列情形之一的，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補充相關(guān)的證據(jù)：(一)被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；(二)原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。”這條彌補了之前《1991年意見》中的規(guī)定，規(guī)定了舉證時限的例外情形。第31條規(guī)定：“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)。復(fù)議機關(guān)在復(fù)議過程中收集和補充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)?！边@條規(guī)定明確地規(guī)定了在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)。此次新行政訴訟法修改，直接將1999年司法解釋的兩種可以延期提交和補充的例外情形規(guī)定在第36條中。但是關(guān)于行政機關(guān)在二審中能否提供新的證據(jù)及認定問題在新《行政訴訟法》中并沒有規(guī)定。

四、能否在二審改變行政行為問題

關(guān)于在行政二審中行政機關(guān)能否改變行政行為問題，在1989年的《行政訴訟法》中雖然沒有直接規(guī)定，但該法第51條對能否改變行政行為問題作了相關(guān)地規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！痹凇?991年意見》中，第76條明確進行了規(guī)定：“在第二審程序中，行政機關(guān)不得改變其原具體行政行為。上訴人如因行政機關(guān)改變其原具體行政行為而申請撤回上訴的，人民法院不予準(zhǔn)許?！钡窃凇?999年解釋》中并沒有對這個問題進行規(guī)定。在《1991年意見》明確規(guī)定在第二審程序中，行政機關(guān)不得改變其原具體行政行為，而到了《1999年解釋》中卻并未作如此規(guī)定。當(dāng)時也曾有觀點認為，《1999年解釋》沒有規(guī)定，并不意味著最高院同意被告在二審期間改變其所作的具體行政行為，而是原有規(guī)定已經(jīng)為人們所普遍理解和接受，不需要再作規(guī)定。③此次新《行政訴訟法》的修改也并未就這個問題作出相應(yīng)地規(guī)定。所以，關(guān)于這個問題的爭論一直存在。

[ 注 釋 ]

①李玉珍.對行政二審案件適用書面審理審判方式的思考[J].山東審判，1997(12).

②新<行政訴訟法>第86條：“人民法院對上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，開庭審理.經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理.”

③黃學(xué)賢.行政訴訟中被告改變具體行政行為研究的學(xué)術(shù)梳理[J].法治研究，2010(12).

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2095-4379-(2016)36-0228-02

張靜秀(1989-)，女，浙江嵊州人，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，訴訟法學(xué)專業(yè)。