試論我國行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的立法完善

高守松

青島恒星科技學(xué)院，山東 青島 266100

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試論我國行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的立法完善

高守松

青島恒星科技學(xué)院，山東 青島 266100

我國在2014年新頒布的行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋中明確規(guī)定了行政契約的定義，同時規(guī)定了在履行行政契約過程中產(chǎn)生糾紛時的處理方式，這就為日益增多的行政合同提供了解決矛盾的訴訟途徑。但是，行政主體固有的行政優(yōu)益權(quán)在法律中并沒有明確，其行使條件、范圍、時間等也沒有具體化，這樣就可能為行政主體濫用其行政優(yōu)益權(quán)埋下了禍根。為了規(guī)范行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)，就有必要對其進(jìn)行法理和歷史研究，并分析該項權(quán)力在實踐中出現(xiàn)的問題，從而發(fā)現(xiàn)其規(guī)制辦法，使其更好的為維護公共利益、保護公民權(quán)益服務(wù)。

行政合同；行政主體優(yōu)益權(quán)；立法完善

行政合同是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政機關(guān)通過簽訂行政合同的方式來實施行政管理，能夠最大程度的尊重行政相對人的意愿，靈活地實現(xiàn)對公共利益的維護，從而合法、合理地行使自己的職責(zé)。因此，隨著社會的發(fā)展，我國各地區(qū)越來越多的領(lǐng)域出現(xiàn)了行政合同的身影。

為了規(guī)范行政機關(guān)訂立行政合同的行為，維護公共利益，實現(xiàn)對行政相對人合法權(quán)益的保護，我國新的行政訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定行政相對人在行政合同未被履行等情形時的司法救濟，相關(guān)的司法解釋中更是明確規(guī)定了行政合同的概念、類型、時效、管轄等。但是因為行政機關(guān)固有的行政優(yōu)益權(quán)在行政訴訟法中沒有明確規(guī)定，其行使前提條件、時間、范圍等也未得到明確闡釋，因此就可能存在被行政機關(guān)濫用或者不用的情況，而在現(xiàn)實中此類問題也的確出現(xiàn)了不少。行政優(yōu)益權(quán)一旦被濫用，就有可能侵犯行政相對人的合法利益，而行政優(yōu)益權(quán)在應(yīng)行使卻未被行使時，公共利益就有可能被損害。另外我國行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋只是規(guī)定了行政相對人在行政合同未被履行等情形時的訴訟救濟，沒有規(guī)定相應(yīng)的非訴救濟途徑，這樣可能使行政相對人的救濟渠道過窄，對其不利，因此在立法上來說是不完善的。正因為存在以上問題，所以就有必要對其進(jìn)行研究，以期能完善該項行政特權(quán)的相關(guān)立法，促進(jìn)行政合同在更廣領(lǐng)域的應(yīng)用。

一、行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)概述

行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)是指基于行政法律法規(guī)規(guī)定或者行政合同中具體條款的約定，為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)、維護公共利益，行政主體單方享有的，不經(jīng)行政相對人同意就可以行使的行政特權(quán)。其特征變現(xiàn)為以下幾個方面：在權(quán)力享有的主體上是只能由行政主體單方享有而行政相對人不能享有，在權(quán)力來源上看行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)來自行政法律法規(guī)的規(guī)定或行政合同具體條款的約定，在權(quán)力設(shè)立的目的看是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)、維護公共利益，在權(quán)力的性質(zhì)上看行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)是行政主體不經(jīng)行政相對人同意就可以行使的行政特權(quán)。

行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容主要有：第一，行政合同的發(fā)起權(quán)及選擇權(quán)，這主要是指行政合同中只有行政主體才具有發(fā)出要約的權(quán)力和選擇符合行政合同要求的行政相對人的權(quán)力，另外，行政主體還有權(quán)力選擇合同的訂立方式、標(biāo)準(zhǔn)以及具體內(nèi)容等，這也是從其維護公共利益的職能方面考慮的。第二，行政合同履行的指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，這是指當(dāng)在行政合同履行過程中出現(xiàn)了令行政相對人無法應(yīng)對的突發(fā)狀況時，行政主體可以指導(dǎo)行政相對人如何應(yīng)對，而在行政合同的訂立及履行的整個過程中，行政主體都應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督作用，督促相對人忠實履行合同，從而實現(xiàn)行政合同的訂立目的。第三，行政合同的單方變更權(quán)和單方解除權(quán)，這是指在行政合同的實際履行過程中，行政主體可以根據(jù)實際情況的變化對行政合同做出不同的處分。當(dāng)實際情況決定了調(diào)整行政合同的部分條款就可以維護公共利益時，行政主體可以不經(jīng)合同相對方同意對合同內(nèi)容做出變更，當(dāng)實際情況決定了行政合同已經(jīng)不能繼續(xù)履行時，行政主體可以單方解除該合同而不用經(jīng)過合同相對方的同意。第四，對行政合同相對方的制裁權(quán)，這是指當(dāng)行政相對人不積極履行合同時，行政主體應(yīng)該督促其繼續(xù)履行，如果其仍不配合時，行政主體就可以對其進(jìn)行相應(yīng)程度的制裁。

二、我國現(xiàn)行關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的法律規(guī)范存在的問題

第一，沒有系統(tǒng)完善的法律規(guī)范來規(guī)定、限制行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)。我國目前規(guī)范行政合同的法律法規(guī)還比較少，不成體系。規(guī)定行政主體優(yōu)益權(quán)的法律主要是一些部門法或者單行條例，如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理辦法》、《計劃生育管理條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》等，而不是系統(tǒng)完善的法律規(guī)范，這就導(dǎo)致產(chǎn)生了以下很多問題：第一，由于這些分散的法律法規(guī)往往因為某些原因而導(dǎo)致它們從不同方面出發(fā)，內(nèi)容不同，基本原則不同，彼此之間沒有統(tǒng)一的立法精神來指導(dǎo)，從而使它們在規(guī)定行政主體優(yōu)益權(quán)時各自為政，有時互相沖突。第二，由于這些法律法規(guī)中缺乏對行政主體濫用或不用其行政優(yōu)益權(quán)的制裁性規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實中行政機關(guān)經(jīng)常不作為或亂作為，致使公共利益得不到維護，合同相對人的利益也被侵害，與訂立行政合同的目的完全背離。第三，缺乏對合同相對人合法利益被侵害時的補償機制。在行政合同履行過程中，因為行政機關(guān)行使其行政主體優(yōu)益權(quán)而對合同相對人的合法利益造成侵害時，理應(yīng)給予合理、及時的補償，填補相對人的損害。但是由于缺少此類規(guī)定，導(dǎo)致合同相對人在合同簽訂、履行過程中有所顧忌，不能充分發(fā)揮其市場靈活性，這對維護公共利益也是不利的。通過分析以上關(guān)于行政主體優(yōu)益權(quán)的現(xiàn)行法律法規(guī)的現(xiàn)狀可以看出，我國現(xiàn)在急需補充完善行政主體優(yōu)益權(quán)的限制性規(guī)定和對合同相對人的補償機制，使各項法律法規(guī)系統(tǒng)連貫起來，避免彼此掣肘，損害法律的尊嚴(yán)。

第二，缺乏限制行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的行使的程序性規(guī)定。我國現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對行政主體優(yōu)益權(quán)的限制性規(guī)定，這不僅包括缺少行使行政主體優(yōu)益權(quán)的時間、條件、范圍等具體規(guī)定，也缺乏限制其行使的程序性規(guī)定。這些程序包括通知、協(xié)商、聽證、說明理由等。這些程序可以有效控制行政主體行使其優(yōu)益權(quán)，從而真正使行政主體優(yōu)益權(quán)被用來維護公共利益。

第三，因行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)發(fā)生糾紛時的救濟制度不健全。這主要體現(xiàn)在兩個方面。首先缺乏相應(yīng)的非訴訟解決機制?，F(xiàn)在我國解決因為行政主體優(yōu)益權(quán)的行使而產(chǎn)生的糾紛時，主要通過行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式。但是，行政復(fù)議是行政機關(guān)的上一級機關(guān)或同級的政府進(jìn)行，行政復(fù)議的過程很容易讓合同相對人誤認(rèn)為爭議并未得到公正的解決。而行政訴訟應(yīng)是解決此類糾紛的最后一種方式，卻不一定是最佳方式。其次，行政訴訟只能由合同相對人提起，而行政主體只能作為行政訴訟的被告進(jìn)入訴訟之中。行政主體不能提起行政訴訟，不能運用訴訟方式解決在行政合同中出現(xiàn)的問題，就有可能濫用行政主體優(yōu)益權(quán)強制合同相對人做出不利于相對人的事情，這樣的話其實對合同相對人是更為不利的。因此，我國行政訴訟法應(yīng)該賦予行政主體同樣提起行政訴訟的權(quán)利，從而更好的解決合同履行過程中出現(xiàn)的問題，避免激化矛盾，保護公共利益。

三、我國關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的立法完善

第一，明確規(guī)定行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的各項內(nèi)容。鑒于目前我國在行政訴訟法中已經(jīng)出現(xiàn)了契約字樣，而在其相關(guān)司法解釋中也已經(jīng)明確給出了行政契約的字樣，因此沒有必要再專門制定行政合同法，避免立法資源的重復(fù)和浪費。另外我國行政法學(xué)界已經(jīng)對行政合同的行政性大致達(dá)成統(tǒng)一理解，也就不能再將其納入合同法的調(diào)節(jié)范圍之中。所以本文認(rèn)為在行政法中設(shè)專章來規(guī)定行政合同及其相關(guān)內(nèi)容，并將行政主體的行政優(yōu)益權(quán)具體化是比較合適的。如果在行政法中設(shè)專章來規(guī)范行政合同，需要規(guī)定的內(nèi)容很多，如行政合同的定義、內(nèi)容、訂立原則等，結(jié)合本文主要論述的對行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的控制，還應(yīng)包括將行政主體的優(yōu)益權(quán)具體化，如行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵、行使原則、行使程序、法律后果等，考慮到對合同相對人的權(quán)利的保護，在該專章中還應(yīng)明確規(guī)定合同相對人在行政合同中享有的權(quán)利。只有規(guī)定的內(nèi)容全面具體，才能真正發(fā)揮其規(guī)范行政合同的作用，保護公共利益和個人利益，實現(xiàn)兩者的平衡。

第二，健全行使行政主體優(yōu)益權(quán)的各項程序性制度。筆者認(rèn)為現(xiàn)在迫切需要健全以下幾個程序性制度。首先是公開制度，是指在行政合同簽訂和履行過程中，行政主體應(yīng)該將有關(guān)行政合同的各種事項公之于眾，使合同相對人及其他相關(guān)的人知曉。在行政合同簽訂時，行政機關(guān)應(yīng)該將行政合同要求合同相對人的條件、行政合同的大體內(nèi)容等告知所有潛在的合同相對人，從而使其有可能選擇最有能力履行行政合同的相對人，實現(xiàn)公共利益的最大化。在行政合同履行過程中，發(fā)生了行政主體必須行使行政優(yōu)益權(quán)的情況時，行政主體應(yīng)將此情況及其將要采取的措施及時公開，使合同相對人有時間采取應(yīng)對措施，將損害降到最低。其次是不單方接觸合同當(dāng)事人制度是指在行政合同簽訂之前，行政主體不能單方接觸任何一個符合行政合同要求的潛在合同相對人，以免受其不合理的影響，與不符合條件的當(dāng)事人簽訂行政合同，損害公共利益。另外，不單方接觸合同當(dāng)事人制度還能使所有潛在合同相對人處于平等的競爭地位，有利于維護社會的公平正義?；乇苤贫仁侵府?dāng)發(fā)生了法定情形時，行政機關(guān)的某些工作人員不能參與行使行政主體優(yōu)益權(quán)?；乇苤贫劝ㄐ姓C關(guān)工作人員自我回避和合同相對人申請回避。此處的法定回避情形應(yīng)主要有且不限于以下幾種：行政機關(guān)工作人員與行政合同的具體內(nèi)容有利害關(guān)系的；作為行政主體的具體工作人員與行政合同某一潛在相對人有利害關(guān)系的；等等。不單方接觸合同當(dāng)事人制度和回避制度都能保障行政主體優(yōu)益權(quán)的行使能夠公正、公平，確保為維護公共利益服務(wù)。第三是行政主體在行使其行政優(yōu)益權(quán)時應(yīng)該將相關(guān)事項告知合同相對人，并與其協(xié)商其他解決辦法，實在沒有別的方式處理出現(xiàn)的新情況時才可以行使單方解除權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)，并且行政主體在行使其行政優(yōu)益權(quán)時應(yīng)該聽取合同相對人的陳述，當(dāng)其意見合理時應(yīng)該予以采納。

第三，健全因行使行政主體優(yōu)益權(quán)而產(chǎn)生的糾紛的解決方式。這主要包括兩個方面的內(nèi)容。首先要在行政訴訟法中增加非訴解決方式來化解因為行政主體優(yōu)益權(quán)而產(chǎn)生的爭議，這主要是指協(xié)商和仲裁。協(xié)商是指行政主體與合同相對人通過非正式的談判對話來消解因為行使行政主體優(yōu)益權(quán)而產(chǎn)生的糾紛，在和諧分氛圍里找到雙方都能接受的解決方法。仲裁是指行政主體和合同相對人合意將行政合同中的糾紛交由專門的仲裁機構(gòu)進(jìn)行仲裁的方式?，F(xiàn)在我國仲裁法規(guī)定仲裁的范圍只能是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛”，但是鑒于行政合同的行政性與和同性的雙重屬性，行政合同也應(yīng)該納入仲裁范圍之中。其次是賦予行政主體提起行政訴訟的權(quán)利，為了保護行政相對人的合法權(quán)益，真正實現(xiàn)行政合同的目的，應(yīng)該賦予行政主體相應(yīng)的訴權(quán)。這樣，在行政合同的簽訂及履行過程中發(fā)生糾紛時，行政主體可以在行使行政優(yōu)益權(quán)和提起行政訴訟兩條途徑中選擇，可以在一定程度上緩解雙方的緊張關(guān)系，從容地解決矛盾，從而切實維護公共利益，保護合同相對人的合法權(quán)益。

行政合同制度發(fā)源于西歐國家，進(jìn)入二十世紀(jì)才引入我國。由于其靈活性和高效率的特點而被行政機關(guān)加以采用。近年來隨著社會發(fā)展，行政合同這一制度被用于越來越多的行政領(lǐng)域。該制度在發(fā)揮其促進(jìn)行政管理、保護公共利益作用的同時，也帶來了不少問題。為了規(guī)范行政機關(guān)與行政相對人簽訂行政合同的行為，切實維護公共利益和行政相對人的合法權(quán)益，我國立法機關(guān)也修改了《行政訴訟法》，在正式的法律規(guī)范中加入了行政契約這一術(shù)語，并對其救濟舉措加以規(guī)定。這在一定程度上可以明確行政機關(guān)的權(quán)限，規(guī)范其權(quán)力行使，也有助于今后行政合同制度的設(shè)計和發(fā)展。我們應(yīng)該繼續(xù)尋求完善行政主體在行使其行政優(yōu)益權(quán)的立法建議，以期行政合同在我國的現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

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2095-4379-(2016)36-0062-03

高守松(1989-)，男，漢族，山東濱州人，研究生，青島恒星科技學(xué)院，科員，研究方向：行政法與行政訴訟法。