論行政壟斷的法律規(guī)制

李思思

江南大學法學院，江蘇 無錫 214122

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論行政壟斷的法律規(guī)制

李思思

江南大學法學院，江蘇 無錫 214122

計劃經濟體制下，行政壟斷影響著國民經濟的發(fā)展。經濟體制轉型過程中，行政壟斷依然存在，雖然我國從最初的《反不正當競爭法》進行初步規(guī)制到后來的《反壟斷法》實行全面規(guī)制，但立法上仍然存在許多不足，相關行政壟斷的司法救濟途徑貧乏，導致行政壟斷愈演愈烈，市場競爭秩序遭到嚴重破壞。因此，我們應該明確行政壟斷概念，找出立法不足之處，完善立法規(guī)定，加強行反政壟斷執(zhí)法，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

行政壟斷；反壟斷法；市場競爭；立法

一、引言

近年來，改革深化，破除地區(qū)壟斷成為改革的重點問題。人們呼吁簡政放權，這也成為我國政府改革的方向。行政壟斷是我國計劃經濟遺留的特殊問題，它嚴重損害市場參與者的合法權益和社會公眾的正當利益，破壞了我國市場經濟的公平競爭機制，成為我國經濟健康有序發(fā)展的一大頑疾。20世紀70年代末，為了改變格局，促進經濟增長，我國對經濟體制做了重大改革。但是，行政壟斷這一現象已根深蒂固，各地區(qū)的經濟發(fā)展形成了自己特有的模式，這種模式下政府宏觀掌控著大方向，主導著地區(qū)準入，外來企業(yè)難以打破。雖然我國法律體系在不斷健全中，但是關于行政壟斷的相關法律依然不健全，致使行政壟斷難以得到很好的規(guī)制，甚至相關訴求難以進入實質性訴訟程序。由此可見，我國對于行政壟斷的法律規(guī)制已經迫在眉睫。

二、行政壟斷的一般性理論

(一)行政壟斷的概念

什么是行政壟斷？學術界對于此并沒有統(tǒng)一的概念界定，各個法學家通過自身對行政壟斷的定義給出了自己的理解，我國《反壟斷法》第八條①對于行政壟斷行為也做出了相對分析。通過理解各法學家對于行政壟斷的概念界定，加之《反壟斷法》第八條的規(guī)定，筆者認為，行政壟斷是行政機關或者法律法規(guī)授權享有行政權力的公共組織濫用行政權力排除權利、限制市場競爭的行為。

(二)行政壟斷的形成原因

1.歷史根源——計劃經濟

改革開放前，我國實行的是計劃經濟管理模式，而壟斷經營則是計劃經濟的特點之一。②在計劃經濟體制下，政企不分是其管理模式的一大特點，受其影響，政府的部分主要職能有所變化，增添了管理國有企業(yè)這一新的職能，這也成為了當時經濟發(fā)展的普遍現象。我們不能否認這一模式在當時的背景下所產生的經濟效益，壟斷經營會產生了高額利潤，這使各級財政獲得了很大的收益，如此的循環(huán)中，行政壟斷應運而生。但計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政企不分的現象依然延續(xù)甚至偏離軌道，政府及其部門利用手中的權力從企業(yè)中謀取私利，嚴重影響了經濟體制的轉型，也不利于進一步發(fā)展。

2.社會基礎——政府干預

為了克服市場失靈，彌補市場調解經濟這一機制的缺陷與不足，政府運用行政手段對市場經濟主體行使行政權力，成為干預經濟活動“有形的手”。然而在調控過程中，一些地方政府脫離最初目的，包攬大量的經濟事務，使得許多經濟組織的職能被架空。社會經濟不依照價值規(guī)律和市場機制運行，反而依賴行政命令，政府部門成為經濟運行中的領頭者，嚴重破壞了市場經濟的自由競爭秩序。

3.內在動力——利益驅動

利益的誘惑和追求導致濫用行政權力限制競爭的行政壟斷行為大量存在，這是其存在的更深層次原因。政府及其相關部門之所以對行政壟斷趨之若鴦，是因為行政壟斷背后帶來的巨大經濟利益的誘惑以及所謂的“政績”。行政利益的強化和地方部門利益的追求，使得行政壟斷頻繁發(fā)生。

4.外部原因——法律制度缺失

這些年我國在行政立法上做了很大努力，但社會形勢瞬息萬變，過快的經濟發(fā)展以及立法穩(wěn)定性的要求使得立法步伐與糾結解決的需求不相匹配。我國對行政機關的監(jiān)督力度有限，行政權利邊界模糊，其內容和范圍有待進一步精確。《行政訴訟法》頒布實施以來，在實際的司法工作中效果不如其他立法層面，這也使得行政壟斷得不到有力規(guī)制，因此對于行政權利的司法監(jiān)督有待進一步加強。

(三)規(guī)制行政壟斷的必要性

行政壟斷的現象屢禁不止，嚴重影響了我國市場經濟的正常運行，阻礙了市場的自由競爭，如果不好好規(guī)制行政壟斷行為，將會產生越來越嚴重的后果，筆者將從以下幾個危害分析。

1.妨礙建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系

黨的十八屆三中全會《關于全而深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，市場在資源配置中起決定性作用，要優(yōu)化資源配置。而且，只有自由平等的市場競爭才能保證市場經濟的有序進行。顯然，行政壟斷以某地區(qū)利益為出發(fā)點，人為地割裂市場，剝奪其他市場主體的公平競爭機會，排除、限制競爭，形成封閉、孤立的區(qū)域市場，阻礙統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的建立。

2.損害經營者與消費者的利益

對于市場主體而言，經營自主權極為重要，然而行政壟斷卻導致他市場主體被人為地剝奪了區(qū)域市場準入權，嚴重損害了他們的經濟利益。對于消費者而言，自由選擇產品與服務極為重要，行政壟斷形成封閉的區(qū)域市場，在其庇護下的經營者不用擔心市場競爭問題，從而導致產品價格居高不下，不僅使得消費者失去了自主選擇權，也損害了消費者的利益。

3.滋生腐敗

行政壟斷為的是保護一方的獨有利益，政府官員通過與相關經營者勾結，從經營者那里獲得好處，權錢交易頻繁發(fā)生，貪污、賄賂愈演愈烈，利益的誘惑催生官員的腐敗思想，政府無心為人民服務，清正廉潔之風將一去不復返。

三、行政壟斷規(guī)制的立法現狀與不足

(一)立法現狀

1.《反望斷法》的相關規(guī)定

《反壟斷法》于2008年開始推進實施，對于行政壟斷也做了較為完整的規(guī)定，也是對行政壟斷規(guī)制運用較多，較為完善的法律規(guī)定。

《反壟斷法》在總則中的第八條規(guī)定了概括性的行政壟斷，反映出了立法機關對規(guī)制行政壟斷的重視和關注。

《反壟斷法》在分則第五章專章規(guī)定了行政壟斷，列舉了六種行政壟斷的表現形式，切實表明立法機關力圖全面遏制行政壟斷，增強《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的可操作性。

《反壟斷法》第三十二條禁止限定交易行為。第三十三條規(guī)定了禁止妨礙商品流通，具體列舉了四中情形，并加上一條兜底性條款，以防止地區(qū)封鎖行為。第三十四條規(guī)定了禁止排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動。第三十五條規(guī)定了不得限制跨地區(qū)投資，地方保護主義行為是不可取的。第三十六條則規(guī)定了不得強制經營者限制競爭，應該給予經營者足夠的自主經營權。第三十七條則是對制定限制競爭的規(guī)范性文件的規(guī)定。

《反壟斷法》第五十一條規(guī)定了行政壟斷的法律責任，保障反行政壟斷的執(zhí)法操作，這有利于加強對行政壟斷行為的打擊力度。

2.《反不正當競爭法》的相關規(guī)定

《中華人民共和國反不正當競爭法》是最早涉及行政壟斷這個概念的法規(guī)，該法的第七條明確指出這種行為是違法的，并嚴令禁止該行為。同時，該法又在第三十條中，對這方面列示了系列法律責任，其中包括責任整改方面的規(guī)定，也包括問責處罰方面的規(guī)范說明，還包括在行政壟斷中獲得非法利益的違法者也要進行處罰。

3.《行政訴訟法》的相關規(guī)定

新《行政訴訟法》第十二條第一款新增了公民、法人或其他組織提起訴訟的案件類型。這一新規(guī)定將《反壟斷法》與《行政訴訟法》有機地銜接起來，有助于法院判斷案件性質和類型。而新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定的登記立案制也有助于提高法院的立案效率?！缎姓V訟法》修改后，將“具體行政行為”改為“行政行為”，也就是說抽象行政行為進入了行政訴訟法的視野，第五十三條規(guī)定了對規(guī)范性文件進行合法性審查，這樣一來，廣泛存在的地方政府及其部門制定的紅頭文件終于進入了被法院審查合法性的范圍。

(二)立法不足

1.涉及行政壟斷條文的抽象性、原則性

隨著經濟的發(fā)展，市場交易行為千變萬化，而我國《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)范是以列舉的形式，這樣規(guī)定雖然不易出現爭議，但顯然難以適應新的壟斷糾紛的解決。于此同時，我們沒有明確劃分抽象行政壟斷行為和具體的行政壟斷行為，這是立法的瑕疵之一。③另外，《反壟斷法》沒有明確行政壟斷主體，尤其是對法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織的界定不夠明確，是否將其籠統(tǒng)納入行政壟斷的主體范圍，還是具體分析，相關立法都沒有明確。我國關于行政壟斷的訴訟解決困難重重，可考案例少之又少，與《反壟斷法》規(guī)范的過于籠統(tǒng)，在具體的實際操作中缺乏可行性密不可分。

2.行政壟斷責任追究機制不完善

根據我國《反壟斷法》的相關規(guī)定，反壟斷主體以反壟斷委員會組織協(xié)調和商務部、工商總局、發(fā)改委實際執(zhí)法相配合。但是，值得我們注意的是，反行政壟斷就是反對政府壟斷，反壟斷機構的權限在對抗政府機關或其他機關時權力是否其夠大面對大型的利益集團時，是否能排除相關行政干擾，這些都是反壟斷追究機制所需明確面對的問題。而且很多情況下，執(zhí)法機構的級別不夠高，很難對違法單位產生威懾作用。此外，執(zhí)法機構違法如發(fā)改委或其下屬部門對有壟斷行為，其下屬的價格監(jiān)督與反壟斷局很難保持中立。④

3.反壟斷執(zhí)法機構缺乏對行政壟斷的管轄權

根據我國《反壟斷法》的相關規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法單一，僅享有建議權，即建議違法單位上級機關依法做出處理，建議能否被采納，由上級機關確定。值得注意的是，上級機關并非一個專門的反壟斷機構，因而不會對此積極處理，不作為現象愈發(fā)嚴重。此外，行政壟斷本身就是通過歧視性行政行為，形成地方保護。上級機關在執(zhí)法過程中，考慮到自身利益和地區(qū)利益，難免有失偏頗。

4.對行政壟斷的法律懲戒不足

我國對于行政壟斷的責任追究主要規(guī)定在了《反壟斷法》，《反不正當競爭法》對此也有涉及。然而由于行政壟斷的特殊性，責任主體上也只是限制到了直接負責的主管人員和其他直接責任人員，其他的相關人員不在追責的范圍內，一些人對此則有僥幸的心態(tài)去參與。此外，對于責任的追究形式，我國相關法律規(guī)定的較為籠統(tǒng)，多為責令改正，更甚者相關條文只是禁止式，沒有法律后果，從而導致壟斷者有恃無恐。對于行政壟斷行為的受益企業(yè)，情節(jié)嚴重處以罰款，但罰款力度不夠，且各地方的執(zhí)行標準不一，缺乏可操作性，加大了行政壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法難度。

5.訴訟救濟道路難

2015年5月1日生效的新修訂的《行政訴訟法》在受案范圍上將可訴對象改為“行政行為”，去掉了“具體”的限制，并明確列明行政機關濫用行政權力排除、限制競爭的可提起行政訴訟，但抽象性行政壟斷行為不完全具有可訴性，其在對可審查的具體規(guī)范文件說明中，沒有把“規(guī)章”及包括在內。而行政壟斷的形成或者實現，有很大一部分都是規(guī)章或地方規(guī)章一類級別，而非正式法律條文。對于這種情況，顯然是被排斥在行政訴訟審查范圍之外，實際上阻礙了基于行政壟斷行為而進行的行政訴訟的發(fā)展，類似訴訟往往陷入被迫撤銷的境地。

四、規(guī)制行政壟斷的建議

(一)進一步細化行政壟斷之法律規(guī)定

完善《反壟斷法》對于行政壟斷的規(guī)定，對于行政壟斷進行明確定義，明確區(qū)分抽象性質的行政壟斷行為和具體的行政壟斷行為。對于行政壟斷行為，應將其內容具體化，一方面可在法律中采取概括式列舉的方式定義行政壟斷，另一方面可在司法解釋、規(guī)章等對于行政壟斷行政加以細化，相輔相成，從多方提供法律依據，使得執(zhí)法有保障。

(二)設立具有獨立地位的反壟斷執(zhí)法機構

分工不明確、執(zhí)法效率不高、出現交叉執(zhí)法等是我國目前國家機關分別執(zhí)法容易出現的問題。建立專門、獨立的反壟斷執(zhí)法機構，避免地方政府及其部門的干涉，提高反行政壟斷的執(zhí)法效率，保障執(zhí)法的公正性以及執(zhí)法的權威性。這就要求反壟斷機構的工作人員具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，不在政府或企業(yè)部門中擔任職務，執(zhí)法時真正做到公正、嚴明。

(三)賦予反壟斷執(zhí)法機構對行政壟斷的管轄權

為保障反壟斷執(zhí)法機構獨立、統(tǒng)一行使職權，應當賦予其對行政壟斷的管轄權。反壟斷執(zhí)法機構不僅可以向違法機關的上級機關提出處分建議，而且可以直接對其做出處罰決定，與此同時，也有權對因行政壟斷受益的經營者進行處罰。

(四)完善行政壟斷的法律責任

根據以上對于行政壟斷法律責任的分析，我們應該在一些兩個方面加大追責力度：一是擴大責任人員的范圍，對于參與行政壟斷的主要人員也進行追責，二是加大懲罰力度，尤其是在罰款數額方面，以壟斷獲利成倍處罰。對于情節(jié)嚴重的，對責任人員的懲罰力度從行政責任擴大至刑事責任，以保障執(zhí)法的權威。

五、結語

行政壟斷嚴重阻礙市場資源的優(yōu)化配置，危害到我國市場經濟的正常有序運行，然而地方政府原因及立法的缺陷使得行政壟斷遲遲得不到有效規(guī)制，很多企業(yè)深受其害卻南尋司法救濟之門。由此可見，加強行政壟斷執(zhí)法已經迫在眉睫，我們需要完善相關法律制度，增強人們的反行政壟斷意識，共同建設公平、有序的市場競爭環(huán)境，促進市場經濟的健康發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①<反壟斷法>第八條規(guī)定：“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭.”

②趙國政.論<反壟斷法>對行政壟斷的規(guī)制及其完善[D].揚州大學，2013.

③郭婷婷.我國<反壟斷法>中行政壟斷的困境與應對策略[J].法制博覽，2015，08(上)：155-157.

④侯佳敏，王楠.我國反壟斷執(zhí)法機構規(guī)制行政壟斷的困境與解決思路[J].法制博覽，2015，04(上)：114-115.

[1]種明釗.競爭法[M].北京：法律出版社，2002.98.

[2]王保樹.企業(yè)聯(lián)合與制止壟斷[J].法學研究，1990(1).

[3]趙國政.論<反壟斷法>對行政壟斷的規(guī)制及其完善[D].揚州大學，2013.

[4]郭婷婷.我國<反壟斷法>中行政壟斷的困境與應對策略[J].法制博覽，2015，08(上)：155-157.

[5]侯佳敏，王楠.我國反壟斷執(zhí)法機構規(guī)制行政壟斷的困境與解決思路[J].法制博覽，2015，04(上)：114-115.

[6]陳明.簡論我國行政壟斷的現狀、危害極其規(guī)制[J].中共銀川市黨校學報，2014，16(2)：47-49.

[7]李曉波.行政法介入行政壟斷規(guī)制的法律問題研究[D].華東政法大學，2015.

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李思思(1992-)，女，漢族，江蘇鹽城人，江南大學法學院，2015級法律碩士，研究方向：知識產權法。