我國(guó)森林資源的調(diào)查現(xiàn)狀及其原因探析

鄧冬旺

（廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510000）

生態(tài)建設(shè)

我國(guó)森林資源的調(diào)查現(xiàn)狀及其原因探析

鄧冬旺

（廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510000）

依據(jù)第八次全國(guó)森林資源調(diào)查報(bào)告，并借鑒相關(guān)的森林資源利用模式和權(quán)屬配置的理論思路，參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行森林資源利用模式，從傳統(tǒng)的獲得森林資源的經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)型為兼顧經(jīng)濟(jì)效益并利用森林發(fā)揮生態(tài)效益。針對(duì)此背景，對(duì)我國(guó)森林資源進(jìn)行現(xiàn)狀分析和深層次的原因探析，為相關(guān)的決策部門提供有益借鑒。

林業(yè)經(jīng)濟(jì)；森林資源；權(quán)屬配置；生態(tài)效益

當(dāng)今林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛在進(jìn)行森林資源利用模式的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)的通過利用森林資源獲得經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也兼顧森林資源的生態(tài)效益之模式，轉(zhuǎn)型為利用森林發(fā)揮生態(tài)效益，同時(shí)兼顧其經(jīng)濟(jì)效益之模式。在我國(guó)，自1998年長(zhǎng)江洪水后，隨著國(guó)家對(duì)《森林法》的修改以及《森林法實(shí)施條例》的出臺(tái)，森林資源的生態(tài)效益越來越受到重視，森林資源以經(jīng)濟(jì)效益為主要功能向以生態(tài)效益為主要功能的轉(zhuǎn)化成為大勢(shì)所趨。森林資源功能的轉(zhuǎn)型，使傳統(tǒng)的森林經(jīng)營(yíng)者在權(quán)屬配置—權(quán)利—利益的流程中利益難以實(shí)現(xiàn)，生存無法維持，發(fā)展欠缺動(dòng)力，從而導(dǎo)致森林資源缺乏必要的投入，森林資源健康發(fā)展無從談起，森林資源的生態(tài)效益難以發(fā)揮，這是一個(gè)急待解決的問題。因此，應(yīng)當(dāng)重視權(quán)屬—權(quán)利—利益實(shí)現(xiàn)的流程，使對(duì)森林發(fā)展的投入成為一件有利可圖的事［1］。

從實(shí)現(xiàn)權(quán)屬配置—權(quán)利—利益的流程入手，完善我國(guó)的森林資源權(quán)屬配置體系并有所突破，使權(quán)屬主體能夠通過對(duì)森林資源的占有、使用、處分為人們提供生態(tài)利益，并在盡量減少對(duì)森林資源的消耗的情況下實(shí)現(xiàn)森林資源的經(jīng)濟(jì)效益。本文將尋求解決我國(guó)森林資源長(zhǎng)期低水平運(yùn)作而導(dǎo)致的主要是生態(tài)效益缺失的問題之答案。

1　我國(guó)森林資源的現(xiàn)狀

1.1森林覆蓋率有待進(jìn)一步提高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自建國(guó)以來，共進(jìn)行過八次森林資源狀況清查工作。其中，全國(guó)性的清查工作進(jìn)行過六次，其余兩次由于條件所限，所得出的結(jié)果為估算值或局部調(diào)查加估算值。我國(guó)的森林覆蓋率自建國(guó)以來，曾經(jīng)經(jīng)歷過兩次負(fù)增長(zhǎng)并有所回升，但在1993年第四次全清查以前從未超出過15%。因此，我國(guó)的森林覆蓋率長(zhǎng)期以來一直徘徊在低水平維持狀態(tài)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。與全球相比，我國(guó)的森林覆蓋率僅相當(dāng)于世界平均水平的61.52%，排在世界的第130位。值得一提的是從第五次和第六次全國(guó)清查的統(tǒng)計(jì)看，我國(guó)的森林覆蓋率有了明顯的增加，似乎證明著我國(guó)的森林覆蓋率已經(jīng)擺脫了低水平的徘徊，開始進(jìn)入了高增長(zhǎng)階段。但是，實(shí)際上，這兩次明顯的增長(zhǎng)很大部分得益于在統(tǒng)計(jì)過程中把灌木林和四旁樹都計(jì)算到森林面積中，以及以“北楊南桉”為代表的速生豐產(chǎn)林的廣泛種植，而實(shí)實(shí)在在發(fā)揮著生態(tài)效益的森林其面積的增長(zhǎng)則并不象顯示的數(shù)字那樣可觀。

1.2對(duì)森林資源綜合利用水平的調(diào)查

回顧我國(guó)對(duì)森林資源的綜合利用，經(jīng)歷了從建國(guó)之初到20世紀(jì)80年代初以木材采伐為主的利用方式，20世紀(jì)80年代以平衡發(fā)展、永續(xù)利用、綜合經(jīng)營(yíng)的利用方式，20世紀(jì)90年代初以分區(qū)發(fā)展利用與分工發(fā)展利用為主的利用方式，以及20世紀(jì)90年代中期以來的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展利用為主的利用方式等幾個(gè)階段?？梢哉f，各個(gè)階段的森林資源利用方式都是為了適應(yīng)不同時(shí)期的社會(huì)發(fā)展要求而提出來的，在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也體現(xiàn)了人們對(duì)于森林的生態(tài)功能的逐漸重視。但是，上述對(duì)森林資源利用情況的階段都是理論性的劃分，實(shí)際上，我國(guó)對(duì)森林資源的利用始終堅(jiān)持著以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，其他利用方式為輔的格局，而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是以犧牲森林資源的其它功能為代價(jià)的，直言之，在利用森林發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)仍然持續(xù)在“把樹砍了用來做……”的老方式上，森林資源利用方式單一、綜合利用水平低仍是我國(guó)森林資源利用情況的基本現(xiàn)狀。

2　森林資源功能缺失的原因探析

所謂的權(quán)屬，傳統(tǒng)理論認(rèn)為指的是所有權(quán)的歸屬，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)所有權(quán)不再僅局限抽象的理解，而是往往把它和其下的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能聯(lián)系起來進(jìn)行闡釋。權(quán)屬的配置，大體上應(yīng)包括:權(quán)屬主體、權(quán)屬的客體、權(quán)屬的內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及權(quán)屬最終在實(shí)際上能否轉(zhuǎn)化為應(yīng)有之利益（即權(quán)屬的實(shí)現(xiàn)）等內(nèi)容。權(quán)屬的主體指的是享有所有權(quán)的主體是誰；權(quán)屬的客體則指的是權(quán)屬主體對(duì)什么享有權(quán)利；權(quán)屬的內(nèi)容結(jié)構(gòu)則決定了權(quán)屬主體所享有的權(quán)利是否豐富以及是否合理；權(quán)屬能否轉(zhuǎn)化為利益則是評(píng)判權(quán)屬是否形式化的標(biāo)準(zhǔn)，如果從法學(xué)基礎(chǔ)理論角度分析這一階段的權(quán)利形態(tài)，其應(yīng)屬于實(shí)有權(quán)利的范疇［2］。

但是，權(quán)屬配置得當(dāng)僅僅是森林資源健康生存和發(fā)展的基本條件，它并不能保證森林資源健康生存和發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)這一目的，關(guān)鍵應(yīng)在于權(quán)屬配置下的權(quán)利能否保證利益的實(shí)現(xiàn)，即權(quán)屬配置—權(quán)利—利益流程的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橹挥欣娴拇嬖?，才能刺激具有趨利性的人產(chǎn)生行為的積極性，也即只有足夠的利益，才能趨使森林經(jīng)營(yíng)者積極地管護(hù)、經(jīng)營(yíng)森林資源。就我國(guó)目前的森林資源權(quán)屬配置的法律現(xiàn)狀而言，我國(guó)森林資源在權(quán)屬配置上存在著以下的問題。

2.1森林主體結(jié)構(gòu)不盡合理

在權(quán)利要求不高和權(quán)利類型不豐富的情況下，我國(guó)森林資源權(quán)屬的配置長(zhǎng)期以來一直沿席著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來的國(guó)家所有制和集體所有制。森林資源中林地、林木歸屬于國(guó)家或是集體所有，森林里的動(dòng)植物資源則都?xì)w屬于國(guó)家所有，這樣的權(quán)屬結(jié)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代非常有利于國(guó)家對(duì)森林資源的管理，從而也建立起了有序的森林資源利用規(guī)劃。但是這種毫無激勵(lì)、按部就班的權(quán)屬結(jié)構(gòu)的致命弱點(diǎn)是:作為權(quán)利主體的國(guó)家和集體都是非?？斩吹模瑖?guó)家和集體都沒有實(shí)際作為權(quán)利主體去實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)，而是必需借助于具體的實(shí)體或是個(gè)人來完成，這實(shí)際上導(dǎo)致了權(quán)利主體和義務(wù)主體的不明確。盡管隨著森林資源國(guó)家所有和集體所有大一統(tǒng)的格局已被打破，但對(duì)森林資源的的配置仍以國(guó)家和集體為主，作為法律上的個(gè)人，包括自然人和法人，僅處于從屬地位［3］。

2.2森林權(quán)屬內(nèi)容不夠豐富

在國(guó)家所有和集體所有的森林資源中，國(guó)家所有的森林資源一般都是由地方政府主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，而由或是國(guó)有或是集體甚至是私營(yíng)的實(shí)體進(jìn)行使用和經(jīng)營(yíng)，這些實(shí)體對(duì)森林資源除了享有管護(hù)的權(quán)利（與其說是權(quán)利還不如說是義務(wù)）和到期采伐的權(quán)利以外，再無任何其他利用森林資源的權(quán)利，其通過權(quán)利來實(shí)現(xiàn)自己利益的途徑也就少得可憐，獲得利益的的途徑的非多元化必然使得這些權(quán)利的實(shí)體把所有的注意力都集中到林木的采伐上來，由此造成了“輕管護(hù)、重采伐”的局面。集體所有的森林資源從表面上看似乎集體可對(duì)其行使一切權(quán)利，但是實(shí)際上卻并非如此，具體體現(xiàn)在作為重要的森林資源的林地上:首先，由于集體所有權(quán)的權(quán)利主體不明確，農(nóng)村林地集體所有權(quán)的最終處分權(quán)往往由鄉(xiāng)一級(jí)人民政府行使，集體所有權(quán)的不完全性傾向十分嚴(yán)重；其次，集體林地所有權(quán)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓機(jī)制不能有效建立，即使轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓程序不但嚴(yán)格，而且價(jià)格也由政府控制，林地征收、征用采取的是非市場(chǎng)化的強(qiáng)制性價(jià)格，這對(duì)集體所有權(quán)人的利益造成了直接的損害，且并沒有使集體所有的林地真正所有權(quán)化，因此作為林地所有權(quán)人的集體，其所享有的所有權(quán)之權(quán)屬內(nèi)容并不象我們一般意義上所理解的如此豐富，至少在處分的權(quán)利上是大打了折扣的。另外，新的權(quán)利主體的加入在一定程度上促進(jìn)了森林的發(fā)展，但新的問題也隨之產(chǎn)生:新的權(quán)利主體的法律地位雖然已經(jīng)明確，但是其所享有的權(quán)屬內(nèi)容卻并未得到明確，權(quán)利主體要求權(quán)屬內(nèi)容的最大化以獲得更多生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，這與法律或政策所能給予的必然產(chǎn)生相當(dāng)大的差距，權(quán)屬內(nèi)容的不明確和理想與現(xiàn)實(shí)之間的巨大差距必然會(huì)極大打擊權(quán)利主體森林資源投入的積極性［4］。

［1］邢莉莎，張位.德國(guó)森林經(jīng)營(yíng)方式的借鑒探討［J］.綠色科技，2012（5）：55-56.

［2］鐵錚.中國(guó)園林專業(yè)建設(shè)之路如何走？［J］.綠色中國(guó)，2012（9）：37-38.

［3］馬相邕走出溫暖綠色路［J］.綠色中國(guó)，2012（4）：34.

［4］李南妍，陳建偉.對(duì)中國(guó)森林區(qū)劃的新探討［J］.林業(yè)資源管理，2011（4）：1-5.

［責(zé)任編輯：路實(shí)］

Study on Investigating Status and Reasons of Forest Resources in China

DENG Dong-wang
（Guangdong Forestry Research and Planning Institute，Guangzhou 510000，China）

According to the Eighth National Forest Resources Survey Report and drawing lessons from the theory thought that utilization mode of forest resources and the allocation of ownership，read the utilization mode of forest resources transforming that from the traditional economic benefits of forest resources to take into account the economic benefits and the use of forest ecological benefits in the western developed countries for reference.Based on it，analyze status and deep reason to forest resources in our country，which provide useful reference for the relevant decision-making departments.

Forestry Economy；Forest Resources；Ownership Allocation；Ecological Benefits

F326.2

A

1673-5919（2016）04-0085-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.04.026

201-07-01

鄧冬旺（1980-），男，廣西桂林人，本科，助理工程師。研究方向:森林資源調(diào)查、林業(yè)生態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)。