失信被執(zhí)行人名單制度研究*

●山東省高級人民法院執(zhí)行三庭課題組

失信被執(zhí)行人名單制度研究*

●山東省高級人民法院執(zhí)行三庭課題組**

一、失信被執(zhí)行人名單制度的現(xiàn)狀

（一）先期探索

失信被執(zhí)行人名單制度是在多年的實踐探索基礎(chǔ)上出臺的，是人民法院積極參與社會征信體系建設(shè)的重要內(nèi)容。法院掌握的失信被執(zhí)行人信息，是社會信用信息的重要組成部門。為此，各地法院通過廣泛收集失信被執(zhí)行人信息、通過多種形式向社會公布失信被執(zhí)行人名單，加強與有關(guān)部門的信用信息共享、聯(lián)動懲戒，在失信被執(zhí)行人信息與社會信用信息對接方面進行了積極的探索實踐，為失信被執(zhí)行人信息的形成奠定了實踐基礎(chǔ)。

（二）頂層設(shè)計

各地的做法在一定程度上起到了懲戒失信被執(zhí)行人、促進誠信社會建設(shè)的作用，但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各地各自為政，影響了對失信被執(zhí)行人的約束和懲戒效果。因此，迫切需要在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成全國性、可操作性的統(tǒng)一程序和標準。建立失信被執(zhí)行人名單的需求引起了頂層的關(guān)注，并通過立法、司法解釋得到確立。2007年《民事訴訟法》第255條規(guī)定“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境、在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施。2010年，最高人民法院《限制被執(zhí)行人高消費規(guī)定》，明確人民法院可以對被執(zhí)行人發(fā)出限制高消費令，禁止其乘坐飛機、列車軟臥出行，不得在星級以上賓館、酒店住宿，不得購買房屋，不得旅游、度假等多達九種類型的高消費行為，并規(guī)定了違反“限高令”的處罰規(guī)定。2013年最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，規(guī)定被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務(wù)，并具有規(guī)定所列明的失信行為的，將被人民法院納入失信被執(zhí)行人名單，受到信用懲戒。作為失信被執(zhí)行人名單制度的細化規(guī)定，該司法解釋明確了將失信被執(zhí)行人納入名單的情形、程序以及對失信被執(zhí)行人的信用懲戒。

（三）制度運行情況

《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》的實施，標志著失信被執(zhí)行名單制度的正式確立，從最高法院到地方法院都積極創(chuàng)新工作機制，采取行之有效的措施推進制度落實。

最高法院于2013年10月18日開通了失信被執(zhí)行人名單庫，全國各級法院按照要求，將符合條件的失信被執(zhí)行人名單信息錄入名單庫，實時錄入，實時發(fā)布。最高人民法院在官方網(wǎng)站首頁開設(shè)“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺”，統(tǒng)一向社會公眾權(quán)威發(fā)布失信被執(zhí)行人信息。

在失信懲戒機制中，最高人民法院通過信息公布和共享機制向相關(guān)部門推送失信被執(zhí)行人名單。2013年8月，最高人民法院與銀行業(yè)簽訂備忘錄，與各商業(yè)銀行總行以網(wǎng)絡(luò)專線等方式共享失信被執(zhí)行人名單信息，共同實施信用懲戒。2014年1月，中央文明辦、最高人民法院、中國民用航空局、中國鐵路總公司等八個部門聯(lián)合簽署了《“構(gòu)建誠信懲戒失信”合作備忘錄》，聯(lián)手懲戒失信被執(zhí)行人乘坐飛機、列車軟臥等。2016年1月，國家發(fā)展改革委和最高人民法院牽頭，人民銀行、中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、中央文明辦、最高人民檢察院等44家單位聯(lián)合簽署了《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。2016 年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》。除全國層面的聯(lián)合信用懲戒措施外，全國各法院在加強與聯(lián)動部門的信息共享和聯(lián)合懲戒方面取得了積極的成效。

二、失信被執(zhí)行人名單制度存在的問題

（一）信息錄入管理方面的問題

一是錄入的標準不統(tǒng)一?！蛾P(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》第1條規(guī)定納入失信被執(zhí)行人的對象，前五項都比較具體，但最后一項規(guī)定“有履行能力而拒不履行的”過于模糊和籠統(tǒng)，導致實踐中各地法院對于失信被執(zhí)行人錄入的情形把握不一。

二是錄入啟動程序不規(guī)范。《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》規(guī)定可以依當事人申請或法院依職權(quán)錄入，但是實踐中有的法院害怕承擔責任或者閑麻煩，一般都要當事人提出申請，導致一些當事人不申請的案件失信被執(zhí)行人未能錄入。

三是救濟程序不完善。雖然《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》規(guī)定了失信被執(zhí)行人的刪除程序，但是對刪除的時限規(guī)定不明確，導致各地做法不一。有的法院在達到刪除條件后，立即刪除，有的法院為增強警示效果，在達到刪除條件一段時間后才刪除。

四是錄入準確性得不到保障。有的法院對錄入工作不重視，存在隨意錄入、錄入不及時的問題。同時，個別地方由于人情因素、地方保護主義因素，導致一些該錄入的失信被執(zhí)行人未被錄入；而在日常工作中又缺乏常規(guī)的檢查、抽查機制，難以確保失信被執(zhí)行人名單錄入的準確性。

（二）信息發(fā)布方面的問題

一是發(fā)布渠道比較單一。目前，執(zhí)行失信被執(zhí)行人名單主要的發(fā)布渠道是最高法院官網(wǎng)，有的地方的法院也在其自己的網(wǎng)站上進行發(fā)布，網(wǎng)站受眾面比較窄，關(guān)注度不高，影響了信息的傳播。

二是發(fā)布內(nèi)容簡單。目前，發(fā)布內(nèi)容主要是失信被執(zhí)行人的姓名、身份證號碼，發(fā)布形式和內(nèi)容過于單一，對于失信被執(zhí)行人缺乏必要的等級分類，導致社會不能對失信被執(zhí)行人有一個客觀的失信等級評價。

三是存在被執(zhí)行人權(quán)利的問題。一些被執(zhí)行人在法院發(fā)布失信信息后，自動履行了義務(wù)，或是法院本來發(fā)布錯誤，對這些情形，沒有相應(yīng)的發(fā)布撤銷或補正措施，也損害了被執(zhí)行人的權(quán)益。

（三）信息共享懲戒方面的問題

一是信息反饋渠道不暢通。依據(jù)《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，法院應(yīng)以通報形式向金融機構(gòu)、監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會等部門告知失信被執(zhí)行人名單。在實務(wù)中，該項告知是由各基層法院匯總后，統(tǒng)一由高院進行通報。但對于通報的結(jié)果，有關(guān)聯(lián)動部門向法院反饋不及時或不反饋信息，致使法院不能及時了解失信被執(zhí)行人信用懲戒情況，對執(zhí)行工作造成阻力。

二是聯(lián)動部門配合不夠。有的聯(lián)動部門對人民法院傳遞的失信信息置之不理，致使對失信被執(zhí)行人不能采取有效的懲戒措施，使威懾效果大打折扣。

三是懲戒對象不夠全面。目前對于失信被執(zhí)行人的懲戒主要是限制高消費，其針對的群體主要是經(jīng)常乘坐飛機、軟臥等高消費人群，而對于一些低消費人群懲戒限制不夠。

三、失信被執(zhí)行人名單制度存在問題的原因

（一）制度方面的原因

一是有關(guān)法律司法解釋規(guī)定過于籠統(tǒng)。關(guān)于失信被執(zhí)行人名單制度，目前主要的制度依據(jù)有兩個層次，一是法律層次，即《民事訴訟法》第255條規(guī)定，首次以法律形式確立了失信被執(zhí)行人名單制度。第二個層次是司法解釋層次，如最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》執(zhí)行程序若干問題的解釋、《限制被執(zhí)行人高消費規(guī)定》、《關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》，以及《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》。前三個司法解釋零星地對失信被執(zhí)行人名單制度作出了規(guī)定，規(guī)定過于籠統(tǒng)?！蛾P(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》是失信被執(zhí)行人名單制度的專門性司法解釋，雖然該規(guī)定專門對公開失信被執(zhí)行人的對象、內(nèi)容、程序、公開方式、刪除和救濟程序作出了規(guī)定，但是規(guī)定仍然過于簡單，不夠具體明確。同時，規(guī)定僅僅局限于法院主導的程序上，缺乏與其他機關(guān)相應(yīng)工作配合程序的具體考量。在規(guī)定法院主導程序上也只描繪了一個框架性的法律應(yīng)然結(jié)果，對這個結(jié)果如何達成，中間是否存在紕漏，未作出詳細解答。

二是全國性規(guī)范性文件與地方性文件以及地方性文件之間不協(xié)調(diào)。由于全國性文件規(guī)定比較簡單，各地為具體落實好失信被執(zhí)行人名單制度，也制訂了相應(yīng)的操作規(guī)程，但由于各地對全國性文件把握不一，存在曲解、變通全國性規(guī)范性文件的現(xiàn)象。同時，各地由于沒有統(tǒng)一的標準和要求，在制定規(guī)定時難以相互協(xié)調(diào)，導致失信被執(zhí)行人名單制度規(guī)定內(nèi)容大相徑庭，在一定程度上損害了該項制度的公信力。

（二）社會方面的原因

一是社會信用體系不健全。征信是市場經(jīng)濟發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物。與西方國家相比，我國征信業(yè)的整體發(fā)展相對落后。目前我國各行業(yè)的征信體系建設(shè)尚不完備。人民法院作為信用懲戒工作的先行者，在外部條件不完備的情況下，失信被執(zhí)行人名單制度的效用將大打折扣。

二是信息共享平臺不統(tǒng)一。目前由于我國缺乏一個由政府主導的社會信用信息共享平臺，各個征信部門大多自發(fā)性地自建平臺，技術(shù)參數(shù)各異，網(wǎng)絡(luò)平臺眾多分散，標準不統(tǒng)一，形成各自為戰(zhàn)、單打獨斗的局面，導致失信被執(zhí)行人名單與其他部門的共享需要最高法院單獨與聯(lián)動征信部門構(gòu)筑平臺，既浪費了資源，又降低了效率。

三是部門、地方保護主義。有的部門和地方，從自身狹隘利益出發(fā)，對于涉及本部門、本地方利益有重要關(guān)系的企事業(yè)單位或公民個人作為被執(zhí)行人的，不配合法院執(zhí)行工作，甚至幫助被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，影響了失信被執(zhí)行人名單制度效能的發(fā)揮。

（三）法院自身的原因

一是對執(zhí)行信息管理的重視程度不夠。長期以來，一些法院對執(zhí)行數(shù)據(jù)的管理、整理不夠重視，很多法院沒有安排專人對失信被執(zhí)行人名單進行錄入，存在歷史數(shù)據(jù)缺失、新增數(shù)據(jù)收集滯后的問題，影響了失信被執(zhí)行人名單基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性。

二是缺乏崇尚法治的意識。由于我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，一些舊的法律觀念在社會中發(fā)揮著作用，法律至上的理念仍未普遍確立，受這種思想影響，有的人認為不履行生效裁判并不是嚴重的違法行為。這種缺乏崇尚法治的意識，影響了失信被執(zhí)行人名單威懾力的發(fā)揮。

三是司法宣傳力度不夠。目前，從最高法院到各地法院在執(zhí)行信息系統(tǒng)建設(shè)、失信被執(zhí)行人名單制度落實上下了很大功夫，但與之相比，在制度的宣傳方面力度不夠，導致社會公眾對這一制度不夠了解，影響了其作用的發(fā)揮。

四、失信被執(zhí)行人名單制度的完善之道

（一）失信被執(zhí)行人名單制度的完善方向

1.推進立法化建設(shè)

就失信被執(zhí)行人名單制度立法來看，僅僅是《民事訴訟法》第255條進行了規(guī)定，不僅籠統(tǒng)而且沒有強制措施。雖然司法解釋作出了補充，但是由于司法解釋效力的問題，影響了其在實踐中作用的發(fā)揮。司法解釋也僅僅是對法院內(nèi)部失信被執(zhí)行人名單制度的運行作出了細化規(guī)定，對于聯(lián)動部門如何配合等尚存在制度空白。因此，在立法方面，建議在將來制定獨立的強制執(zhí)行法，并將失信被執(zhí)行人名單制度作為一項重要制度予以規(guī)定，使該項制度更具體系性、科學性和強制性。同時，失信被執(zhí)行人名單制度是社會征信體系建設(shè)的重要內(nèi)容，其作用的發(fā)揮離不開社會征信制度的完善。隨著我國征信體系制度的日益完善，應(yīng)積極將失信被執(zhí)行人名單制度納入社會征信體系的立法和相關(guān)制度之中，進一步明確銀行、房管、工商、稅務(wù)等相關(guān)聯(lián)動機關(guān)在落實失信被執(zhí)行人名單制度中的職責，真正實現(xiàn)失信被執(zhí)行人名單制度的共建共享。

2.完善信息化系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息化系統(tǒng)成為失信被執(zhí)行人名單制度的主要載體和依托。目前，失信被執(zhí)行人名單制度信息化系統(tǒng)存在的問題主要有兩個方面。一方面是法院執(zhí)行信息化系統(tǒng)本身存在的問題。應(yīng)定期對法院執(zhí)行系統(tǒng)運行情況進行調(diào)研，對失信被執(zhí)行人名單制度錄入管理存在的問題進行分析研究，不斷升級信息化系統(tǒng)，滿足不斷發(fā)展的新形勢的需要。另一方面是與社會信用體系對接方面的問題。應(yīng)堅持頂層設(shè)計，最高法院作為社會信用系統(tǒng)建設(shè)部際聯(lián)席會議成員單位，應(yīng)積極利用聯(lián)席會議加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，達成信用體系信息化系統(tǒng)對接的共識。應(yīng)堅持開放建設(shè)的理念，對執(zhí)行協(xié)助聯(lián)動部門提出的可采集信息、可交換資源，在有充分依據(jù)、不增加負擔的前提下納入采集交換范圍。

3.堅持平等化保護

失信被執(zhí)行人名單制度的設(shè)計初衷是為了保障生效法律文書得到兌現(xiàn)，維護申請人的合法權(quán)益，但是由于該項制度是國家行使公權(quán)力對個人私權(quán)利的限制，就有可能存在行使不當損害被執(zhí)行人的情況。因此，無論在制度的設(shè)計還是在具體落實中，要全面考慮各方合法權(quán)益，堅持平等化保護的原則，防止權(quán)力行使的過度。具體而言：（1）堅持程序正當原則。應(yīng)嚴格按照失信被執(zhí)行人名單制度關(guān)于對象、內(nèi)容、程序、公開方式、刪除和救濟的有關(guān)程序進行審核錄入，不能隨意進行擴張性解釋，擴大錄入范圍。（2）權(quán)利救濟原則。進一步完善失信被執(zhí)行人名單制度的刪除和救濟程序，特別是保障被執(zhí)行人充分的程序參與權(quán)，讓其能夠充分申訴和辯論。同時，失信被執(zhí)行人名單制度不僅關(guān)系著被執(zhí)行人的聲譽，而且直接涉及被執(zhí)行人的生產(chǎn)生活。（3）罰責相適應(yīng)原則。失信被執(zhí)行人名單制度公布的強度、范圍應(yīng)當與失信行為的程序相一致，設(shè)置不同的失信等級，對于等級高的失信行為，在更廣的范圍公布。

（二）失信被執(zhí)行人名單具體制度的完善

1.完善信息錄入管理制度

一是加強失信被執(zhí)行人的信息錄入。加強對失信被執(zhí)行人名單的錄入管理。為失信被執(zhí)行人名單錄入配置專業(yè)能力強、具備計算機操作、電子檔案錄入能力的法官助理或書記員，緩解法官信息錄入壓力。

二是加強對被執(zhí)行主體信用情況的客觀評價。以往對失信被執(zhí)行人的信息錄入比較簡單，缺少對失信被執(zhí)行人失信信息的分類和等級區(qū)分。有必要將未按時履行義務(wù)的被執(zhí)行人根據(jù)其不同的履行態(tài)度和行為情節(jié)加以客觀評價，確定不同等級的“失信黑名單”。比如相對于無財產(chǎn)可供執(zhí)行的被執(zhí)行人而言，失信被執(zhí)行人故意不履行法律義務(wù)的行為更為惡劣，應(yīng)當是嚴厲制裁的對象。而對于窮盡執(zhí)行手段、無主觀惡性的弱勢群體，可以考慮將其退出評價范圍。

三是推進專業(yè)化管理。失信被執(zhí)行人名單制度是破解“執(zhí)行難”問題的一項重要制度。這項制度的落實涉及面比較廣，包括信息化建設(shè)管理、名單管理、對外聯(lián)動等方方面面，因此，此前兼職負責的做法已經(jīng)難以適應(yīng)其發(fā)展需求。因此，需要確立專門的機構(gòu)或人員負責該項工作。該機構(gòu)或人員的主要職責包括：在法院內(nèi)部，承擔對內(nèi)管理職責，即作為失信被執(zhí)行人名單工作的統(tǒng)一管理機構(gòu)，負責失信被執(zhí)行人名單工作的內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)培訓和考核指導；在法院外部，承擔對外協(xié)調(diào)職責，主要是與黨委、人大、政府進行協(xié)調(diào)，爭取各方面的領(lǐng)導、支持；與有關(guān)部門和組織會商，達成聯(lián)動懲戒的共識，會簽相關(guān)合力化解糾紛的文件；與相關(guān)部門對接，促使其成立專門的對接機構(gòu)，配備專職人員。

2.完善信息發(fā)布制度

一是拓展信息公開方式。信息發(fā)布應(yīng)具有靈活性，充分考慮被執(zhí)行人的生活范圍以及社會公眾接受便捷度等因素，多角度、全方位的對失信被執(zhí)行人名單進行發(fā)布。（1）以公眾更為便捷接受的方式公布。如可以考慮在失信被執(zhí)行人生活地或工作單位進行公布。在以熟人社會為主的鄉(xiāng)村，如果采用在其生活地或工作單位進行公告發(fā)布的形式，可以盡快讓熟識被執(zhí)行人的群眾有所了解，擴大公開的影響力，使失信被執(zhí)行人承受鄰里的道德譴責，督促其履行法律義務(wù)，效果會更好。而在一些比較偏僻的農(nóng)村，互聯(lián)網(wǎng)普及率不高，如果僅在網(wǎng)上對失信被執(zhí)行人名單進行公布，很難起到威懾作用。（2）擴展信息發(fā)布的覆蓋面。目前，失信被執(zhí)行人名單公布以最高人民法院官網(wǎng)公布為主，并已經(jīng)形成常態(tài)。為滿足更多人群的信息接受需求，應(yīng)著力擴大信息發(fā)布的傳播面和覆蓋面。如鑒于微信、微博等曝光媒體的影響力越來越大，可以開辟微信、微博曝光平臺。

二是規(guī)范信息公開程序。（1）程序啟動。針對目前對失信被執(zhí)行人名單納入對象“有履行能力而據(jù)不履行的”規(guī)定不明確的問題，建議規(guī)定統(tǒng)一的信息公開期限。設(shè)立統(tǒng)一的期限，既可以確保制度實行的一致性，也可以給被執(zhí)行人一個考慮的期限，利用緩沖期，耐心做雙方當事人的思想疏導工作，加強調(diào)處工作，促進和諧解決。對于失信被執(zhí)行人名單制度規(guī)定中涉及的其他錄入公布情形，應(yīng)堅持以當事人啟動為主、法院依職權(quán)啟動為輔的原則。（2）程序?qū)徟?。目前，各地法院?zhí)行工作基本實現(xiàn)了裁決權(quán)和實施權(quán)分離的改革，就失信被執(zhí)行人名單制度的審核，屬于執(zhí)行裁判權(quán)的范疇。因此，應(yīng)交由裁判庭處理。在審查過程中，應(yīng)堅持真實性和合法性原則。（3）程序救濟。應(yīng)賦予申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人同等的救濟權(quán)利，對一方認為法院失信被執(zhí)行人名單裁定有錯誤的，可以提出異議申請，必要時，法院應(yīng)當組織進行聽證，聽取雙方的意見。

3.完善信息共享懲戒制度

一是聯(lián)合出臺建立執(zhí)行征信體系的指導性意見。積極爭取黨委領(lǐng)導以及政府和社會各界的支持，與銀行、公安局、海關(guān)、工商局、規(guī)劃局、建設(shè)局、國土局、房管局、司法局共同會簽指導性意見，最大限度地降低執(zhí)行信息共享懲戒的成本。同時，明確相應(yīng)的職責，嚴格限制拒不履行生效法律文書的企業(yè)或個人貸款融資、注冊新公司、購地置產(chǎn)、承攬工程、經(jīng)營貿(mào)易、出境等行為，甚至限制被執(zhí)行人及其高管人員的高消費，全面擠壓失信被執(zhí)行人的空間。

二是建立聯(lián)動部門風險控制責任追究機制。針對有的聯(lián)動部門對法院推送的執(zhí)行失信信息和司法建議書不配合的問題，有必要建立風險控制責任追究機制，促使相關(guān)部門主動配合、協(xié)助人民法院執(zhí)行工作。其內(nèi)容主要包括：（1）建立賠償責任制度。對于具有協(xié)助人民法院執(zhí)行義務(wù)的有關(guān)單位和部門，因故意或過失造成人民法院案件不能執(zhí)行的，應(yīng)承擔其造成損失的賠償責任。（2）實行行政責任追究制度。對有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)而不協(xié)助的單位或部門，人民法院可以向有關(guān)主管部門建議追究其行政責任。（3）強化司法追究制度。對拒不履行聯(lián)動職責或泄露協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容的聯(lián)動單位，加大罰款力度，給予司法追究，從法律層面對聯(lián)動單位進行有力約束，強化其協(xié)助義務(wù)意識。

三是完善經(jīng)費保障機制。失信被執(zhí)行人名單制度建設(shè)涉及信息化建設(shè)、聯(lián)動機制建設(shè)等工作，必然需要獨立的經(jīng)費保障。目前，各地法院執(zhí)行工作的經(jīng)費保障機制尚不完善，因此有必要加大經(jīng)費保障力度，將各項工作經(jīng)費獨立列入預算，確保該項制度的正常運轉(zhuǎn)。

責任編校：姜燕

*本文系2015年全省法院重點調(diào)研課題調(diào)研報告，有刪節(jié)。

**課題組組長：張愛云，課題組成員：于喜富、張琛、杜娜娜、葉伶俐。