非法集資犯罪規(guī)制路徑的多維思考

●韓振興

非法集資犯罪規(guī)制路徑的多維思考

●韓振興

非法集資犯罪具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性而必須予以懲處，但應(yīng)當(dāng)區(qū)分正常的民間借貸與非法集資之間的界限，防止將正常民間借貸納入打擊范圍。民間融資有其必要性和風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)民間融資偏重于抑制不僅無助于減少非法集資犯罪，也不利于資本高效運(yùn)作?？s小刑法的打擊范圍，通過行政立法給正常民間融資以合法地位，構(gòu)建多元的資本市場，不僅可以提升資本運(yùn)作的效率，也可以在緩解民營經(jīng)濟(jì)融資難的同時(shí)，減少非法集資犯罪。

非法集資 民間資本 融資民營經(jīng)濟(jì)

在我國刑法上，非法集資犯罪包括了非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪和擅自發(fā)生股票、公司、企業(yè)債券罪等類型。此類犯罪具有涉案金額大、牽涉面廣、直接侵害廣大人民群眾根本利益等典型特征，處置不當(dāng)極易引起群體性事件并影響社會(huì)穩(wěn)定，相較其他類型的犯罪其社會(huì)危害性更加明顯。非法集資犯罪有兩種主要形式，一種是純粹在非法目的支配下，巧立名目騙取公眾資金；另一種是民營經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營過程中因發(fā)生資金短缺而向不特定的社會(huì)公眾融資并最終構(gòu)成犯罪。從近年來發(fā)生的影響較大的非法集資犯罪案件來看，由于普通民眾投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的普遍提高，第一種形式的非法集資犯罪成功的概率明顯降低，已經(jīng)不是此類犯罪的主流，相反，民營經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營過程中因資金鏈緊張被迫向社會(huì)融資，進(jìn)而引發(fā)犯罪的卻不在少數(shù)。本文以后一種情形為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)討論非法集資犯罪的形成原因及我國法律體系的不足，并在此基礎(chǔ)上分析非法集資犯罪的規(guī)制路徑。

一、問題：必要性與風(fēng)險(xiǎn)性并存的民間融資

改革開放以來，民營經(jīng)濟(jì)的崛起為我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。然而，資本是正常經(jīng)營的血液，民營經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營過程中卻長期面臨資本短缺問題的困擾。由于“磚頭主義”在我國銀行界的盛行，銀行在放貸的過程中偏向于有固定資產(chǎn)擔(dān)保的企業(yè)，熱衷于讓資本流向固定資產(chǎn)規(guī)模較大的國企，加之近年來因銀行業(yè)向國際接軌的改革而形成的放貸審查標(biāo)準(zhǔn)保守化傾向，民營企業(yè)向銀行融資渠道被進(jìn)一步收緊。

與民營經(jīng)濟(jì)資本短缺形成鮮明對(duì)比的是我國居民源遠(yuǎn)流長的儲(chǔ)蓄意識(shí)和傳統(tǒng)，而改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在民間積累了巨額的社會(huì)財(cái)富。受制于較低的銀行利息、股市的高風(fēng)險(xiǎn)等因素，民間資本因投資渠道不暢而存在明顯的過剩。因此，對(duì)于民營經(jīng)濟(jì)而言，將融資渠道擴(kuò)展到民間資本可以越過銀行繁瑣的審查而盡快獲得經(jīng)營所急需的資金，是一個(gè)可行的選項(xiàng)；同時(shí)，閑置的民間資本也希望尋找一條更加高效的升值途徑，而直接向企業(yè)投資往往會(huì)帶來較高的利息回報(bào)。因此，民營經(jīng)濟(jì)越過銀行而直接向民間融資具有必然性。然而，經(jīng)營畢竟有風(fēng)險(xiǎn)，民營經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營失敗易損害投資者的利益，一旦投資者的資本不能按時(shí)返還，可能引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。同時(shí)，越過銀行的直接融資也對(duì)國家通過金融政策而實(shí)施的宏觀調(diào)控造成不利影響。通過分析可見，民營經(jīng)濟(jì)的民間融資行為有其深層次的制度原因，“按照經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典的供需理論，市場的需求催生了民間融資的出現(xiàn)，民間融資的產(chǎn)生與發(fā)展是資金供需和分配的結(jié)果”①強(qiáng)力：《我國民間融資利率規(guī)制的法律問題》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。，對(duì)民間融資一味地放縱或抑制都不符合資本運(yùn)行的效率原則。因此，對(duì)于必要性與風(fēng)險(xiǎn)性并存的民間融資，理想的狀態(tài)是將其納入法制軌道，在滿足民營經(jīng)濟(jì)融資需求的同時(shí)將負(fù)面影響降到最低，但我國當(dāng)前關(guān)于民間融資的法律②由于司法解釋在我國司法實(shí)踐當(dāng)中具有重要地位，為表述方便，本文的“法律”一詞在廣義上使用，包括司法解釋。規(guī)定還難以勝任這一目標(biāo)。

二、困境：以抑制為主流的法律體系

雖然我國法律并不禁止民間融資行為，但現(xiàn)有法律對(duì)民間借貸一直采用重點(diǎn)規(guī)制的原則，規(guī)制的重點(diǎn)主要集中嚴(yán)禁非法集資、高利轉(zhuǎn)貸和非法經(jīng)營等行為，防止出現(xiàn)龐氏騙局，維護(hù)金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定等方面③參見岳彩申：《互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代民間融資法律規(guī)制的新問題》，載《政法論叢》2014年第3期。。然而，法律并未給合法的民間借貸與行政違法、犯罪之間劃一個(gè)明顯的界線。實(shí)踐當(dāng)中的非法集資犯罪，多是在投資款不能按時(shí)還本付息的情況下由投資者向公安機(jī)關(guān)報(bào)案而引發(fā)；在此類犯罪由萌芽、壯大直到爆發(fā)的漫長過程中，鮮見國家機(jī)關(guān)的主動(dòng)介入。

（一）刑事處罰的越位與功能異化

非法集資犯罪是法定犯，其“行為的惡性不是與生俱來，而源于法律的禁止性規(guī)定”④屈學(xué)武：《因特網(wǎng)上的犯罪及其遏制》，載《法學(xué)研究》2000年第4期。，是法律制造出來的犯罪。因此，法律規(guī)定的價(jià)值取向是區(qū)分此類行為的罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)。我國刑法雖然規(guī)定了非法集資犯罪，但相關(guān)法律規(guī)定以嚴(yán)懲非法集資犯罪為主導(dǎo)，片面強(qiáng)調(diào)對(duì)金融秩序和國有金融企業(yè)壟斷利益的保護(hù)，刑事處罰的邊界被不當(dāng)擴(kuò)張，以致無法將合法的民間融資與犯罪行為有效剝離，降低了民間資本的使用效率。主要表現(xiàn)在：第一，構(gòu)成非法集資要求犯罪主體向“不特定”的社會(huì)公眾集資，即向“特定”社會(huì)公眾集資的是合法民間借貸⑤參見趙秉志、萬云峰:《非法吸收公眾存款罪探討》，載《人民司法》2004年第2期。。然而，“特定”與否本身即一個(gè)開放的概念，在一個(gè)人際交往頻繁多變的社會(huì)，“特定”與“不特定”之間并非涇渭分明，這直接導(dǎo)致集資行為在合法與犯罪之間不易區(qū)分。實(shí)際上，即便在明顯且容易區(qū)分的情況下，也未見將向“特定”人的集資從非法集資犯罪總額當(dāng)中扣除的司法實(shí)踐，而扣除與否不僅影響量刑，也會(huì)影響罪與非罪。再者，在集資數(shù)額和集資社會(huì)公眾數(shù)量完全相等的情況下，“朋友圈”大的相較小的可能會(huì)有巨大的優(yōu)勢，因?yàn)槠涿嫦虻纳鐣?huì)公眾可能被認(rèn)定為“特定”而不構(gòu)成犯罪，這會(huì)破壞“同樣案件同樣處理”的正義原則。第二，依現(xiàn)行法律規(guī)定，非法集資犯罪都侵害了金融秩序，對(duì)該類犯罪的處罰不以實(shí)際造成投資者的損失為構(gòu)成要件，亦不考量吸收公眾存款的行為人是否具有合理的資金需求。因此，即使只實(shí)施了未經(jīng)批準(zhǔn)而向不特定社會(huì)公眾吸收資金的行為，尤其是將吸收而來的資金真正運(yùn)用到利益回報(bào)率較高的產(chǎn)業(yè)且投資人實(shí)際獲益時(shí)，對(duì)此類行為按非法集資犯罪進(jìn)行處罰也是符合法律規(guī)定的。同時(shí)，在集資者真正將所獲資金投入到生產(chǎn)經(jīng)營的情況下，若經(jīng)營失敗，投資者的資本無法返還時(shí)，由于投資者具有嚴(yán)懲集資者的強(qiáng)烈愿望，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定司法機(jī)關(guān)一般會(huì)選擇對(duì)集資者施加刑罰處罰。實(shí)踐中，對(duì)非法集資者懲罰與否，往往取決于集資是否及時(shí)返還而不是集資活動(dòng)是否經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而侵害金融秩序。關(guān)于非法集資的法律規(guī)定與司法實(shí)踐之間存在邏輯上的矛盾，造成了法律效果與社會(huì)效果的之間的矛盾與困境。

可見，依刑法規(guī)定，除極少數(shù)有限的私人之間的融資外，大部分的民間融資行為都可以被納入刑法的“射程”之內(nèi)，這不僅與刑法的謙抑品格不符，也增加了民營企業(yè)經(jīng)營者在融資過程中的人身自由風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，若民營企業(yè)面對(duì)資金困難又無法向銀行融資的情況下，直間選擇破產(chǎn)既不符合資本運(yùn)作的效率原則，更不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。刑事處罰關(guān)于非法集資邊界的不確定性，不僅壓縮了合法民間融資存在的空間，也加劇了民營經(jīng)濟(jì)的融資困難。

（二）行政監(jiān)管的混亂與缺位

經(jīng)濟(jì)犯罪具有雙重違法性質(zhì)，在達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)之前一般應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。因此，在區(qū)分民間融資的合法與非法以及非法集資發(fā)展為犯罪方面，行政法規(guī)及行政機(jī)關(guān)本來可以發(fā)揮較大的作用，但由于相關(guān)立法不完善及行政執(zhí)法主體的混亂等原因，行政監(jiān)管在預(yù)防非法集資犯罪方面的作用未能得到有效發(fā)揮。第一，行政法規(guī)未能給民間融資行為在法律框架內(nèi)以準(zhǔn)確的定位。由于金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，對(duì)其采用嚴(yán)格監(jiān)管的特許經(jīng)營政策在國際上幾乎是通例。作為發(fā)展中國家，我國也規(guī)定從事金融活動(dòng)的經(jīng)營主體、組織均需要經(jīng)過批準(zhǔn)。除此之外，不管以什么目的成立的金融組織均可以被視為非法。由《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定可知，除具有直接私人契約關(guān)系的狹義民間借貸外，其余的民間融資在我國行政法上均是非法的。這樣規(guī)定的負(fù)面影響在于，行政法規(guī)未能在區(qū)分合法的民間融資與非法集資之間發(fā)揮應(yīng)有的作用，一些必要的民間融資方式因缺乏合法的法律地位而被與非法集資相混同。第二，民間融資的行政監(jiān)督與執(zhí)法主體不明確。我國行政法規(guī)未明確對(duì)民間融資行為的監(jiān)督主體，早在2007年2月，國務(wù)院批復(fù)下發(fā)的《處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議制度》和《處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制》中，明確了處置非法集資的部際聯(lián)席會(huì)議的工作制度和工作機(jī)制。為形成對(duì)非法集資的打擊合力，確立銀監(jiān)會(huì)為部際聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位，有公安部、財(cái)政部、發(fā)改委等18個(gè)部委參與。但這兩份文件的內(nèi)容多為原則性規(guī)定，且各部門的責(zé)任并未予以細(xì)化和明確，多部門共同介入處置非法集資的做法不僅未能形成監(jiān)管合力，相反卻限制了一些部門積極性。實(shí)際上,我國的民間融資合法與否多數(shù)是以是否屬于非法集資犯罪來判定,而這類非法集資行為的主要調(diào)查和執(zhí)法主體是公安機(jī)關(guān),具有金融監(jiān)督管理權(quán)的職能部門事實(shí)上很少行使相應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)。

三、出路：規(guī)范與打擊并舉的規(guī)制路徑

由民營經(jīng)濟(jì)的融資難和民間資本過剩這一矛盾以及當(dāng)前我國銀行業(yè)的壟斷特性共同決定，對(duì)民間融資以壓制為主導(dǎo)的法律體系堵塞了民營經(jīng)濟(jì)與民間資本之間的流通渠道。從世界范圍內(nèi)來看，對(duì)于民間融資，在分清其性質(zhì)的基礎(chǔ)上，加以規(guī)范和引導(dǎo)，同時(shí)對(duì)構(gòu)成犯罪的依法施加刑罰處罰才是主流，這樣既能緩解民營經(jīng)濟(jì)融資難，又可有效降低非法集資類犯罪的發(fā)生。就我國當(dāng)前關(guān)于非法集資的法律體系而言，尚有以下幾個(gè)方面需要完善。

（一）重構(gòu)非法集資犯罪的構(gòu)成要件

為限縮非法集資犯罪的處罰范圍，給合法的民間融資留下足夠空間并反映對(duì)金融秩序的保護(hù)，關(guān)于非法集資犯罪的刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)回歸其謙抑品格，其犯罪的構(gòu)成要件可以考慮作以下改造：第一，將非法集資犯罪改造成目的犯，只有集資者將所集資金用于投資或者轉(zhuǎn)貸運(yùn)營的才構(gòu)成犯罪，而吸收資金用于生產(chǎn)經(jīng)營的不作為犯罪處理。非法集資犯罪都侵害了金融秩序，本質(zhì)上是非法從事金融業(yè)務(wù)的行為。然而，金融行為的運(yùn)作特點(diǎn)是吸收資金用于投資或轉(zhuǎn)貸謀利。因此，若集資人因?yàn)樽陨淼纳a(chǎn)經(jīng)營需要而向不特定社會(huì)公眾集資的，由于其目的并非用于投資或轉(zhuǎn)貸謀利，不宜認(rèn)定為非法集資類犯罪。將集資款用于正常生產(chǎn)經(jīng)營還是投資或者轉(zhuǎn)貸也是集資者主觀惡性的重要體現(xiàn)，將集資款用于生產(chǎn)經(jīng)營的其主觀方面惡性不高，運(yùn)用刑罰處罰的必要性不足。第二，改變以集資對(duì)象是否“特定”作為區(qū)分罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)，改從籌資的內(nèi)在屬性和籌資基礎(chǔ)加以綜合判斷。由于人際交往范圍的不同，僅以集資的對(duì)象是否特定來區(qū)分罪與非罪容易導(dǎo)致同案不同罰的現(xiàn)象，也影響了構(gòu)成要件對(duì)犯罪行為的類型化功能。實(shí)際上，非法集資與合法的民間借貸在籌資內(nèi)在屬性和籌資基礎(chǔ)等方面存在明顯不同，非法集資而來的多被用于高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作且回報(bào)一般難以保障；而民間借貸的款項(xiàng)絕大多數(shù)有明確的投資去向，如果經(jīng)營正常則投資回報(bào)有一定程度的保障。純粹的非法集資完全建立在利益基礎(chǔ)上，投資者“是以金錢利益為基礎(chǔ)的，具有高額利息的誘惑”⑥史晨光、李銘：《從非法集資處置看民間借貸的野蠻生長》，載《青海金融》2009年第 3期。；而合法的民間借貸其籌資基礎(chǔ)相對(duì)復(fù)雜，既有利息因素，又有人情因素，甚至人情占主因，多數(shù)投資者在投資之前即對(duì)集資者有一定了解。

（二）完善行政法規(guī)，確立正當(dāng)民間融資的合法地位

與民營經(jīng)濟(jì)對(duì)民間資本的迫切追求形成鮮明對(duì)比的是，我國至今沒有金融法律法規(guī)對(duì)民間融資的法律地位予以確認(rèn)?！笆苤贫葔褐坪蛡鹘y(tǒng)融資文化的影響，我國長期存在兩個(gè)相互分 割的金融市場，即正規(guī)金融市場和民間金融市場”⑦林毅夫、孫希芳：《信息、非正規(guī)金融與中小企業(yè)融資》，載《 經(jīng)濟(jì)研究》2005年第7期。,由于民間金融市場的存在是既成事實(shí)，為高效發(fā)揮民間資本的作用，有必要通過完善相關(guān)行政法規(guī)，為正當(dāng)?shù)拿耖g融資提供法律支持。主要做法是：第一，制定關(guān)于民間融資的專門行政法規(guī)，以法律文件的形式確立正常民間融資的合法性地位，在界定合法民間融資與非法集資界線的同時(shí)，明確民間融資雙方的權(quán)利、義務(wù)、利率上限等要素，運(yùn)用法律手段使民間融資走向契約化和規(guī)范化，為民間融資的有序發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。第二，明確直接向民間融資需要的條件，同時(shí)建立健全對(duì)融資企業(yè)的登記和強(qiáng)制性信息披露等制度。要求集資企業(yè)在集資之前即向投資者說明集資的目的、用途和盈利前景等要素，便于投資者對(duì)資金的安全狀況做出相應(yīng)判斷，確保集資款項(xiàng)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。第三，加強(qiáng)對(duì)集資企業(yè)及集資款項(xiàng)的監(jiān)管。為保證集資信息披露的真實(shí)性，明確由工商部門對(duì)集資企業(yè)信息披露的真實(shí)性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，同時(shí)要求集資企業(yè)將款項(xiàng)存放專門賬戶，以便于對(duì)資金流向的監(jiān)管。

實(shí)踐證明，對(duì)民間融資的抑制與打擊不僅難以達(dá)到預(yù)防和減少非法集資犯罪的預(yù)期效果，還使民營經(jīng)濟(jì)的融資成本進(jìn)一步上升，并催生了高利貸、暴力逼債等一系列違法犯罪。因此，與其固守對(duì)民間融資的抑制態(tài)度，不如給正常的民間融資以合法性地位并加以規(guī)范和引導(dǎo)，構(gòu)建多層次的融資市場，將民間融資由“地下”轉(zhuǎn)為“地上”。與此同時(shí)，對(duì)純粹的非法集資予以嚴(yán)厲打擊，最大限度地減少非法集資對(duì)正常民間融資和金融秩序的沖擊與破壞。

（作者單位：青島市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：劉旭陽