透過《12·31上海外灘踩踏事件》淺析我國的引咎辭職制度

程秋月　張　順

東北師范大學(xué)，吉林　長春　130024

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透過《12·31上海外灘踩踏事件》淺析我國的引咎辭職制度

程秋月張順

東北師范大學(xué)，吉林長春130024

摘要：2014年12月31日，美好的跨年夜，中國最繁華的都市——上海上演了生死別離的一幕，充斥著歡樂的海洋瞬間哭喊聲一片。凌亂的衣服、四散的鞋子、還有攤在地上的鮮血，給這個跨年夜蒙上了恐懼的面紗。在這件慘痛的事件背后，官員風(fēng)險管控意識的淡薄、公款吃喝丑態(tài)的暴露、預(yù)警應(yīng)對措施的疏忽讓公眾為之憤恨。最終事態(tài)的發(fā)展以11名官員的被問責(zé)、遇難家屬獲得賠償而告終。本文從官員被問責(zé)中審視中國現(xiàn)行的引咎辭職制度，并為完善我國引咎辭職制度提出了幾點思考。

關(guān)鍵詞：上海外灘踩踏事件；引咎辭職；行政問責(zé)；反思

一、12·31上海外灘踩踏事件回顧

2014年12月31日，上海市的人們向往常一樣齊聚上海外灘，迎接新年的到來。事實上，2014年的上海外灘秀早于12月9日就決定將舉辦地點“外灘”改為“外灘源”。但相關(guān)部門一直到舉辦燈光秀的前一天才正式對外公布，并且沒有進(jìn)行特別的提醒和廣泛的宣傳。由于缺乏相應(yīng)的預(yù)警措施和交通管制，人群越聚越多。據(jù)資料顯示，當(dāng)天晚上8點至9點，聚集的人口數(shù)量達(dá)到了12萬人。20點12分，黃埔公安局分局上報聚眾人數(shù)5成。21點14分監(jiān)控人數(shù)上升至16萬人，黃埔公安分局繼續(xù)上報人數(shù)還是5成。22點45分人數(shù)升至24萬人，此時黃埔公安分局上報為5到6成。23點時人數(shù)猛增至31萬人。23點時分上級建議交通管制，此時的警備力量從8點時分的350人僅僅增至了510人。而在陳毅廣場這個僅僅3000平方米的地方，卻聚集了31萬人。3000平方米31萬人意味著每1平方米就超過10人，而當(dāng)1平方米容納8人時，人的身體重心就難以保持平衡，身體將會不受控。當(dāng)人流發(fā)生對沖時，踩踏終于發(fā)生了。最終踩踏事故共造成36人死亡，49人受傷。

二、從上海外灘踩踏事件看中國現(xiàn)行引咎辭職制度

2015年1月21日在上海外灘踩踏事件的官方發(fā)布的調(diào)查報告中，調(diào)查組對這一事件的性質(zhì)判定如下：“這是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足，現(xiàn)場管理不力，應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。”在此次事件中，黃浦區(qū)政府對事件負(fù)主要管理責(zé)任，黃浦區(qū)公安分局對事件負(fù)有直接管理責(zé)任。但遺憾的是在整個事件的處理中都未曾看到主要涉事官員對自身錯誤的反省，而體現(xiàn)的是我國政府對事件主要責(zé)任人的被動處置。36條鮮活的生命換回了一紙報告書。由此可以看出，我國的引咎辭職制度更多的是體現(xiàn)一種制度化和法律化的硬約束，要求相應(yīng)的責(zé)任人員必須引咎辭職，否則責(zé)令辭職。政府在這個過程中起到的強大“裁判”作用也讓官員的主動擔(dān)責(zé)被弱化，我國引咎辭職制度對于責(zé)任政府政治方面的考慮顯得明顯不足。

中國現(xiàn)行的引咎辭職制度是學(xué)習(xí)西方的結(jié)果。西方的引咎辭職制度的突出作用就是通過官員的的“引咎辭職”來承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任，來實現(xiàn)對政府形象和輿論與民意的回應(yīng)，進(jìn)而鞏固政府合法性。我國引咎辭職制度以整頓吏治為出發(fā)點，作為干部人事制度的管理工具在人事管理方面發(fā)揮著重要的作用。在中國現(xiàn)行情況下，引咎辭職的出發(fā)點和運行的制度環(huán)境與西方存在著一些不同之處，因此該制度在我國的運行過程中出現(xiàn)了一些“亂象”，具體表現(xiàn)如下：

(一)政策法規(guī)表達(dá)模糊性以及規(guī)定的非法律性

當(dāng)前我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》對引咎辭職制度的描述存在模糊不清的地方，如該法中規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，應(yīng)當(dāng)辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！倍摲ㄖ袑τ谥卮髶p失等模糊性詞匯沒有一個清晰的表述，此外關(guān)于引咎辭職制度的政策制度缺乏法律性。關(guān)于引咎辭職制度的立法的不足，成為了困擾引咎辭職法制化、規(guī)范性的重要阻礙。

(二)標(biāo)準(zhǔn)不一，且缺乏具體的操作性

關(guān)于我國實行的引咎辭職制度，地方化的引咎辭職條例頗多，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在一個地方該引咎辭職的地方換了一個地區(qū)就可能不需要了。由于缺乏統(tǒng)一的實施標(biāo)準(zhǔn)，各地不一的操作細(xì)則，也讓引咎辭職制度失去了公允性。此外大量模糊性詞匯的存在，也讓引咎辭職制度的具體實施失去了一定程度上的操作性。

(三)對“引咎”的范圍缺乏清楚的認(rèn)知

縱觀我國“引咎辭職”案例，我們不難發(fā)現(xiàn)，案例大部分集中在重大安全事故并造成嚴(yán)重人員傷亡的事件中。因此使“引咎”的實際實施范圍大大縮小，也難以體現(xiàn)政府在對民意的回應(yīng)和自身形象維護方面上的主動姿態(tài)。

(四)實施程序中出現(xiàn)的與法不合的現(xiàn)象

我國相關(guān)法律明確提出，批準(zhǔn)引咎辭職的為有人事任免權(quán)的機關(guān)。而在具體實施中，執(zhí)行批準(zhǔn)的機關(guān)各地不一。

(五)缺乏廣泛參與

辭職后問題，頻現(xiàn)。由于缺乏有效的透明機制，公眾等社會力量難以介入?yún)⑴c，在制度實行過程中，人大的力量薄弱?！稗o職”只為堵民眾之口，辭職后問題處理不當(dāng)。

三、完善引咎辭職制度的對策建議

美國行政倫理學(xué)家，特里.L.庫伯認(rèn)為，“公共組織中保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種一般方法：內(nèi)部控制和外部控制”，“現(xiàn)實問題幾乎總是要求怎樣才能將這兩個方法融合成為一個方案，以期在特定的時間、精力、人力等限定條件下實踐最負(fù)責(zé)任的行為?！币剔o職制度既然是一個“舶來品”，就需要我國在具體實施和展開的同時，實現(xiàn)“引咎辭職”制度的中國化。

(一)完善引咎辭職制度運行和實施的法制化軌道，法律不足與缺失阻礙了引咎辭職制度在我國實行的規(guī)范性和權(quán)威性。我國引咎辭職制度的實施應(yīng)該與相關(guān)法律的完善同步進(jìn)行。對于引咎辭職的實施條件和實施程序要加以細(xì)化，增強其實施的可操作性，為各級政府落實引咎辭職制度提供清晰準(zhǔn)確的操作“流程和規(guī)范”從法律上杜絕五花八門的“引咎辭職”現(xiàn)象。

(二)完善輔助制度的跟進(jìn)建設(shè)工作。對于引咎辭職中的責(zé)任鑒定，辭職后官員的出路和涉事官員的處理提供完備的制度保證，不亂追責(zé)、不亂處理。明確崗位責(zé)任制，完善民主監(jiān)督制度和加強道德軟約束的作用，進(jìn)一步做好政府官員的行政倫理建設(shè)、加強行政道德在官員心中的地位。保持制度實行過程中客觀公正，不以回應(yīng)輿論為出發(fā)點，加強制度實行過程中責(zé)任政府和民主政府的政治發(fā)展視角與邏輯。使引咎辭職制度，成為加強責(zé)任政府、服務(wù)政府、民主政府建設(shè)的重要手段。

(三)完善引咎辭職制度的廣泛參與機制。引咎辭職制度不僅涉及對該事件負(fù)主要責(zé)任的主要官員和受害者，還牽動著廣大民眾和相關(guān)“政治力量”如人大對事件的廣泛關(guān)注。多渠道，公開透明的制度實施環(huán)境將會提高引咎辭職制度實施的合法性、高效性。公眾和人大的參與，對于提高引咎辭職制度實施的民主性十分必要。

引咎辭職制度，在中國的實施除了有制度實施本身自己的要求之外，還應(yīng)該充分考慮到中國制度運行的政治環(huán)境和社會環(huán)境。12·31上海外灘踩踏事件，在用36個鮮活的生命帶給我們對中國引咎辭職制度實施現(xiàn)狀的反思，此外也進(jìn)一步提醒著我們，責(zé)任政府、民主政府、服務(wù)政府的建設(shè)應(yīng)該在堅實的硬約束的保障前提下充分發(fā)揮軟約束道德的力量。悲劇已經(jīng)發(fā)生，處理已經(jīng)落實。我們唯有反思在這次事件背后的經(jīng)驗教訓(xùn)才能讓逝者安息，讓悲劇不再重演！

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中圖分類號：D922.1；D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0208-02

作者簡介：程秋月(1991-)，女，漢族，河北唐山人，東北師范大學(xué)，2014級行政管理專業(yè)碩士研究生；張順(1963-)，男，遼寧綏中人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，教授。