農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專章立法構(gòu)想
——關(guān)于《土壤污染防治法》的立法建議

戴俊哲

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶　401120

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農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專章立法構(gòu)想
——關(guān)于《土壤污染防治法》的立法建議

戴俊哲

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120

摘要：面對我國農(nóng)業(yè)土壤污染的嚴(yán)峻形勢，基于農(nóng)業(yè)土壤污染危害的多方面性，于正在制定的《土壤污染防治法》中加入農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專章立法，符合我國國情以及現(xiàn)實(shí)需求。呼應(yīng)《環(huán)境保護(hù)法》的立法導(dǎo)向，于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治中，結(jié)合科技因素，強(qiáng)調(diào)、明細(xì)各級政府的職責(zé)十分必要。同時(shí)，對于基本農(nóng)田的專項(xiàng)防治以及環(huán)境基準(zhǔn)制度靈活性的設(shè)置，能夠加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境的整治與保護(hù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治；政府責(zé)任；基本農(nóng)田專項(xiàng)防治

農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)賴以維持的重要環(huán)境條件。對于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的重視是各國實(shí)踐得出的總結(jié)。在我國目前體系分散、重點(diǎn)未突出的法律條件下，于正在制定的《土壤污染防治法》中，有必要結(jié)合科技、經(jīng)濟(jì)、地理等因素，對于農(nóng)業(yè)用地土壤污染的防治進(jìn)行專章立法規(guī)定。

一、農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治專章立法：時(shí)之其待

(一)刻不容緩——農(nóng)業(yè)用地土壤污染形勢

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程，不可避免地對于農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境產(chǎn)生了一定的負(fù)影響。在城鎮(zhèn)化浪潮，城市中心主義的滲透下，我國的法制建設(shè)整體上難逃“大城市中心主義”的怪圈，農(nóng)村環(huán)境問題長期被忽略，導(dǎo)致農(nóng)村整體生態(tài)環(huán)境退化。[1]2014年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國耕地的土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%?！?014年中國環(huán)境公報(bào)》我國耕地面積逐年遞減，耕地質(zhì)量為一等至三等的耕地僅占全國耕地總量的27.3%，水土流失仍舊較為嚴(yán)重。從農(nóng)村環(huán)境中看，由于農(nóng)業(yè)科學(xué)知識的宣傳、接收途徑的缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)制劑的使用過程中，呈現(xiàn)出利用量大，但利用率低的窘境。農(nóng)民為了高產(chǎn)，不科學(xué)地施用化肥，導(dǎo)致肥料利用率低、浪費(fèi)嚴(yán)重，同時(shí)造成嚴(yán)重的土壤污染。[2]在長期偏重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境質(zhì)量的觀念主導(dǎo)下，我國不論是從立法還是司法層面上看，均漠視了對農(nóng)村土壤環(huán)境的關(guān)注。

由農(nóng)業(yè)制劑引起的化學(xué)性危害，以及由多種因素招致的物理性、生物性、綜合性土壤污染危害均不容小視。因大氣沉降、固體廢棄物的轉(zhuǎn)移以及其他途徑的影響，農(nóng)業(yè)用地土壤污染表現(xiàn)出重金屬污染、有機(jī)物污染、無機(jī)物污染等形式。對在農(nóng)村環(huán)境中生存生活的農(nóng)民群體來說，除了直接的經(jīng)濟(jì)上的損益之外，對身體健康的漸進(jìn)式損害廣泛存在。基于我國的國情來看，農(nóng)業(yè)用地土壤污染的嚴(yán)峻形勢，對于相關(guān)立法表明了迫切的需求。

(二)唇亡齒寒——農(nóng)業(yè)用地土壤污染危害

從社會(huì)需求以及經(jīng)濟(jì)要素等角度考量，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的重要性毋庸置疑。農(nóng)業(yè)用地土壤污染所表現(xiàn)出的，不僅僅是農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境的崩壞，更是對以農(nóng)業(yè)用地土壤為重要組成的生態(tài)系統(tǒng)的挑釁。首先，從土壤本身來看，土壤是維系人類以及其他物種、非生命體生存的重要自然資源，容納了龐大的基因庫。從豐富自然的多樣性到為農(nóng)業(yè)提供物質(zhì)、供給基礎(chǔ)而言，其功能是多樣的。農(nóng)業(yè)用地土壤污染導(dǎo)致土壤物理結(jié)構(gòu)破壞、土壤生態(tài)因子(如含水量、酸堿度、溫度等)紊亂、微生物活性降低等不利后果，擴(kuò)散、殘留、富集是化學(xué)農(nóng)藥不可避免的環(huán)境行為。[3]其次，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的角度上看，土壤污染最直接的后果表現(xiàn)為農(nóng)作物減產(chǎn)、特定化學(xué)元素含量超標(biāo)等，從而對產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能、市場需求及競爭力等產(chǎn)生不利影響。在我國長期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易實(shí)踐中，由于農(nóng)業(yè)土壤污染問題導(dǎo)致產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對人體產(chǎn)生毒副作用等問題，均成為許多國家對我國設(shè)置國際貿(mào)易壁壘的重要緣由。由于綠色貿(mào)易壁壘法律制度不健全，導(dǎo)致我國無法對其他國家實(shí)施的綠色貿(mào)易壁壘采取報(bào)復(fù)措施，從而使一些國家毫無顧忌地對我國產(chǎn)品采取綠色貿(mào)易壁壘措施，給我國產(chǎn)品出口造成了嚴(yán)重影響；[4]最后，基于社會(huì)的本位，農(nóng)業(yè)土壤污染直接作用下產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品，不論是于公共健康，還是于可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，均是顯性或是隱性的負(fù)面影響因子。農(nóng)業(yè)土壤污染所直接涉及的土壤本身結(jié)構(gòu)的破壞、土壤相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的崩潰，以及可能間接影響的大氣環(huán)境、水環(huán)境的健康，農(nóng)村環(huán)境問題，對于其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)(如農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的制成業(yè)、食品制造業(yè)等)以及社會(huì)的穩(wěn)定與否均會(huì)產(chǎn)生較大的影響。

(三)千呼萬喚——立法需求催促

比較2015年前后修訂《環(huán)境保護(hù)法》，土壤環(huán)境以及農(nóng)村環(huán)境問題受到了更多的關(guān)注。如其于新增的第三十二條——“國家加強(qiáng)對大氣、水、土壤等的保護(hù)，加強(qiáng)和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度”、第三十三條——“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警”等條文中均對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)做出了新形勢下的立法明示。我國在對于大氣污染、水體污染、固體廢物污染等方面做了一定的立法確信之后，亟需對于土壤污染進(jìn)行專門的立法。①

適逢《土壤污染防治法》立法工作的進(jìn)行以及環(huán)境保護(hù)部對于農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，如何選取農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境立法保護(hù)的模式，值得商榷。對此，專門立法以及專章立法兩種途徑均能予以實(shí)現(xiàn)。一方面，從德國、美國、日本等國家的相關(guān)立法實(shí)踐來看，對農(nóng)業(yè)土壤污染防治的專門立法，能夠通過靶向的形式，對于農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境的保護(hù)、防治，農(nóng)業(yè)土壤污染的監(jiān)管體系、監(jiān)管單位等方面進(jìn)行詳細(xì)的明確。但是在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)土壤污染形勢較為嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境仍在不斷惡化的情勢之下，介于時(shí)間成本的考量，片面強(qiáng)調(diào)專門性立法的優(yōu)勢，顯然無濟(jì)于事；另一方面，雖然將農(nóng)業(yè)土壤污染防治置于土壤污染防治法中進(jìn)行專章規(guī)定，在體系性上弱于專門立法的形式，但是結(jié)合立法成本以及立法急迫性上看，通過于正在制定的《土壤污染防治法》中，對于農(nóng)業(yè)用地的土壤污染防治進(jìn)行專章性的規(guī)定是符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)所追求的效率且能夠及時(shí)滿足現(xiàn)實(shí)需求的。其能夠?qū)崿F(xiàn)對眼下農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境惡化的法律明確，并予以規(guī)制。因此，從當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)狀來看，對于農(nóng)業(yè)土壤污染防治，于《土壤污染防治法》中予以專章性的規(guī)定，就統(tǒng)轄當(dāng)下相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以形成較有體系的農(nóng)業(yè)土壤污染防治法律體系的目的而言，是最具有現(xiàn)實(shí)績效的。

二、我國相關(guān)立法現(xiàn)狀以及評價(jià)

(一)眾星映月——立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行法律體制下，對于農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定多分散于各個(gè)環(huán)境單行法以及相關(guān)的土地法中。多種類多層級的法律法規(guī)，基于不同角度，對于農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)這一主題進(jìn)行了反映。首先，于農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)上，一方面，我國《憲法》從基本國策的角度予以立法確信②。另一方面，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)基本法，于其部分條文中進(jìn)行如下明細(xì)：制度上，從首端防控到末端治理的宏觀設(shè)計(jì)；政策導(dǎo)向上，明確了各級人民政府在技術(shù)、實(shí)踐、宣傳教育、規(guī)劃、扶助措施等方面的基本義務(wù)。③其次，于土壤環(huán)境的保護(hù)上，《土地管理法》在農(nóng)業(yè)用地管理的側(cè)重下，規(guī)定了基本農(nóng)田制度、土地整理制度以及相應(yīng)的耕地保護(hù)制度；《農(nóng)業(yè)法》則在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的立法目的指引下，從畜牧、養(yǎng)殖等各方面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素出發(fā)，對于耕地污染、土壤保護(hù)進(jìn)行了一定的顧及；《固體廢物污染環(huán)境防治法》明確了對于農(nóng)用薄膜這一土壤污染源合理使用的倡導(dǎo)意見。最后，根據(jù)以上法律的規(guī)定，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《全國土壤污染狀況評價(jià)技術(shù)規(guī)定》等以行政法規(guī)的形式進(jìn)行了細(xì)化補(bǔ)充。

(二)體系闕如——立法評價(jià)

我國對于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的立法雖具備一定的內(nèi)容，但是其涉及的方面較單薄，在立法體系的構(gòu)建上存在桎梏，防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度。[5]首先，從內(nèi)容上看，我國目前立法中對于農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境保護(hù)的關(guān)注多分散于各個(gè)環(huán)境單行法之中，相關(guān)條文的規(guī)定多淪為其他環(huán)境污染防治領(lǐng)域的附庸。專門性針對防治農(nóng)業(yè)土壤污染之立法尚未形成，此導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)土壤污染防治的現(xiàn)實(shí)績效不甚理想；其次，從體系架構(gòu)上看，在農(nóng)業(yè)土壤污染防治的主題項(xiàng)下，環(huán)境保護(hù)基本法與相應(yīng)的法律、行政法規(guī)之間存在遞進(jìn)橋梁缺失的窘境。而反觀其他污染防治領(lǐng)域，如大氣污染防治領(lǐng)域，其通過《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》加之其他法律法規(guī)的結(jié)合，形成了層級順暢、內(nèi)容完備的立法體系；最后，從防治監(jiān)管的角度上看，由于尚未形成專門性的農(nóng)業(yè)土壤污染防治立法，因此，防治監(jiān)管行政負(fù)責(zé)主體為何尚且模糊。實(shí)踐之中各個(gè)行政主體之間相互推諉的現(xiàn)象屢見不鮮。

三、農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的立法構(gòu)想

(一)明確各級人民政府的職責(zé)④

1.地方各級人民政府的職責(zé)

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)用地土壤污染的預(yù)防及控制。

地方各級人民政府及其農(nóng)業(yè)行政有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推廣精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)、生物質(zhì)能源等技術(shù)的適用，加大先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的補(bǔ)貼力度。

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用地膜、土壤改良劑等農(nóng)用制劑的監(jiān)管、防控，加強(qiáng)對因污灌、污水、固體廢棄物等產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)用地土壤污染的防治。

地方各級人民政府應(yīng)積極履行信息公開義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2.縣級、鄉(xiāng)級人民政府的職責(zé)

縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)制定合適的休耕、輪耕制度，推廣種植類目管理、病蟲害綜合防治，促進(jìn)畜禽糞便等有機(jī)肥料的利用。

縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境的綜合整治。

3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府的職責(zé)

省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件和相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，制定地方農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并積極開展農(nóng)業(yè)用地環(huán)境基準(zhǔn)研究。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管及責(zé)任制度，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境狀況的定期調(diào)查、評估工作。

(二)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用

國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門，根據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、中央監(jiān)管與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)管與公眾參與相結(jié)合的原則，對于農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境進(jìn)行專門管理。

(三)公眾參與的倡導(dǎo)性建議

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)改進(jìn)灌溉及施肥方式，合理使用符合國家及地方標(biāo)準(zhǔn)的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)用制成品。

國家鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者增加有機(jī)肥料、有機(jī)農(nóng)藥等制品的使用，鼓勵(lì)將先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

國家鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者對于農(nóng)業(yè)用地土壤防治工作進(jìn)行監(jiān)督。

(四)基本農(nóng)田的專項(xiàng)土壤污染防治

省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)建立基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)基金，并構(gòu)建基本農(nóng)田信息系統(tǒng)、基本農(nóng)田環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)對于轄區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田制定科學(xué)統(tǒng)一的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)地膜使用標(biāo)準(zhǔn)，對于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)地膜實(shí)施許可證準(zhǔn)入制度。

縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基本農(nóng)田作物的進(jìn)出管理，并結(jié)合基本農(nóng)田所處區(qū)域的自然環(huán)境、生產(chǎn)生活狀況，建立基本農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與報(bào)告制度。

縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)對于轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田的分布、土壤環(huán)境狀況等進(jìn)行定期調(diào)查并做專項(xiàng)記錄。

四、立法構(gòu)想的理由分析

(一)各級人民政府的污染防治義務(wù)

1.科技因素下的污染防治

循環(huán)農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)⑤、有機(jī)農(nóng)業(yè)、生物質(zhì)能源等均是基于科學(xué)研究、技術(shù)發(fā)展而形成的生態(tài)友好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度，并且其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中產(chǎn)生了良性的績效：循環(huán)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)所涉生態(tài)系統(tǒng)之間物質(zhì)利用率的提升；清潔生產(chǎn)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)降低了化肥、農(nóng)藥等化學(xué)藥劑的浪費(fèi)率，減少了對土壤環(huán)境的危害，將農(nóng)藥、化學(xué)廢料的投入量控制在必要的最小限度，在實(shí)現(xiàn)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)，保持較高水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和收益性的耕作方式及其農(nóng)業(yè)管理體系；[6]生物質(zhì)能源則為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、綠色化生成了更大的動(dòng)能。

自然科學(xué)的發(fā)展對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的蓬勃產(chǎn)生了巨大的助力，如何在科技因素的督促下，實(shí)現(xiàn)法治環(huán)境下的農(nóng)業(yè)土壤污染防治，首當(dāng)其沖的必然是對于國內(nèi)外實(shí)踐中已經(jīng)采取的頗有成效的生產(chǎn)制度于立法中予以明確。因此，各級人民政府對于循環(huán)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)等制度的政策倡導(dǎo)應(yīng)當(dāng)加入至其負(fù)有的倡議義務(wù)之中。并且鑒于農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用地膜、土壤改良劑為我國農(nóng)業(yè)土壤污染的主要污染源，各級政府還應(yīng)加強(qiáng)對此的監(jiān)管。

2.種植物的類目管理制度

種植物的類目管理制度是指，各級人民政府在結(jié)合農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境調(diào)查等制度的前提下，基于現(xiàn)有的調(diào)研結(jié)果、數(shù)據(jù)信息的歸納分析，確定轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境適宜種植的作物，從而對于轄區(qū)的種植物進(jìn)行管理的制度?！度毡巨r(nóng)業(yè)土壤污染防治法》中明確了對于不同類型的土地之間的種植物的管理制度。其規(guī)定，對在特別地區(qū)內(nèi)的某農(nóng)業(yè)用地種植或想要種植與該農(nóng)業(yè)用地有關(guān)的指定農(nóng)作物等的人，可以勸告其不要在該農(nóng)業(yè)用地里種植指定農(nóng)作物。[7]對于不同類型的農(nóng)業(yè)用地土壤設(shè)定不同的適宜或禁止種植物，能夠在因地制宜的過程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)。農(nóng)業(yè)土壤污染具有隱蔽性的特點(diǎn)，從我國的國情出發(fā)，恪守作物種植經(jīng)驗(yàn)、忽視科學(xué)數(shù)據(jù)分析的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者難以自發(fā)對既存的土壤污染狀況產(chǎn)生一定的明知并進(jìn)行有效調(diào)整。因此，在協(xié)調(diào)土壤信息系統(tǒng)、土壤監(jiān)測制度的前提下，針對由不同化學(xué)、物理、生物要素構(gòu)成的不同類型土壤，需通過明文的形式，明確于其中適宜種植的作物、禁止種植的作物等內(nèi)容，并由各級人民政府予以監(jiān)管。以上能夠?qū)崿F(xiàn)在我國耕地資源緊張的國情下，對耕地的充分利用，同時(shí)能夠?qū)τ谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者起到一定的引導(dǎo)作用。在充分利用耕地，有效引導(dǎo)的同時(shí)，降低因信息缺失而造成資源浪費(fèi)的機(jī)會(huì)成本，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。

3.同其他環(huán)境單行法的銜接

在我國其他的環(huán)境單行法中，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》等法律中的相關(guān)規(guī)定，⑥同農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治存在密切關(guān)系。為順暢農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境污染防治領(lǐng)域同其他環(huán)境單行法之間的關(guān)聯(lián)，本文對于諸如清潔生產(chǎn)、固體廢棄物處理、大氣污染防治的內(nèi)容進(jìn)行了一定提及。

4.縣級、鄉(xiāng)級人民政府的公共設(shè)施完善義務(wù)

于2015年實(shí)施的修訂后《環(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)業(yè)方面的環(huán)境污染防治做出了更加明確的要求。其中第三十三條第二款規(guī)定：“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！蔽覈陂L期的環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，過多地重視城市景觀建設(shè)、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等主題。此次《環(huán)境保護(hù)法》條文的修改是對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)重視的體現(xiàn)。

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的直接政府主體，縣級、鄉(xiāng)級人民政府對農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境以及相應(yīng)設(shè)施建設(shè)起著基礎(chǔ)性的作用。在具體政策的實(shí)施層面上，其為必然的落實(shí)銜接主體。在實(shí)踐層面的反饋上，其為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者最亟需順暢的溝通渠道，因此，應(yīng)當(dāng)于農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專門內(nèi)容中明確縣級、鄉(xiāng)級人民政府的義務(wù)。休耕、輪耕、種植類目制度、病蟲害的綜合防治、有機(jī)肥料利用等的推廣以及應(yīng)用都應(yīng)當(dāng)是建立在因地制宜基礎(chǔ)之上的?；诳h級、鄉(xiāng)級人民政府對于所轄區(qū)域土壤土地基本屬性的明晰，以及介于實(shí)際操作性的考慮，實(shí)施此些農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治措施的義務(wù)應(yīng)當(dāng)分配予縣級、鄉(xiāng)級人民政府為宜。

(二)土壤環(huán)境基準(zhǔn)制度的構(gòu)建

《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是我國現(xiàn)有的土壤環(huán)境基準(zhǔn)制度體系之中較為重要的一部。但是，一方面，自1995年該標(biāo)準(zhǔn)制定發(fā)布以來，并沒有隨著科技社會(huì)條件的發(fā)展而修改。另一方面，其內(nèi)容是針對所有類別土壤環(huán)境而言的，并沒有意識到農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境的特殊性。由此，應(yīng)當(dāng)制定專門針對農(nóng)業(yè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，由我國環(huán)境保護(hù)部主持的《農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》正在制定中，且現(xiàn)正在進(jìn)行第三稿的意見征詢。本文于予以了一定的涉及。對于該標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，應(yīng)當(dāng)為國務(wù)院或者其職能部門。省級人民政府應(yīng)當(dāng)在擁有的立法權(quán)限之內(nèi)，因地制宜，在國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。其次，對于農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境基準(zhǔn)的制定，存在將其制定為彈性土壤環(huán)境基準(zhǔn)的必要。如在制定的過程中，確立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)限、構(gòu)建該標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制等等。此對于環(huán)境基準(zhǔn)更好地適應(yīng)社會(huì)科技條件發(fā)展有重要意義。

(三)公眾參與的強(qiáng)調(diào)

公眾參與原則是環(huán)境保護(hù)過程中于公民環(huán)境權(quán)予以尊重的重要原則，信息公開是落實(shí)公眾參與原則的重要途徑。目前在我國耕地土壤污染防治過程中公眾參與程度很低，基本上所有的信息都是國家機(jī)關(guān)公開發(fā)布的，不管是事前的預(yù)防、事中的管理、事后的救濟(jì)，公眾一般都知之甚少。[8]基于我國國情的考察，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在自身權(quán)利的知悉與保障以及環(huán)境保護(hù)方面，存在一定的非自發(fā)性。因此，應(yīng)當(dāng)對于政府主體的作為義務(wù)予以更多的明確。

從各級人民政府自身來看，對于牽涉公民正當(dāng)利益的相關(guān)信息，包括程序性以及實(shí)體性信息均應(yīng)積極地履行披露義務(wù)，并且應(yīng)當(dāng)嘗試結(jié)合利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公眾與政府信息公開之間的渠道暢通?？h級、鄉(xiāng)級人民政府同時(shí)應(yīng)當(dāng)積極踐行于所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境保護(hù)的宣傳及教育；從公眾主體的角度上看，通過立法的形式倡議改進(jìn)生產(chǎn)方式、使用有機(jī)肥料等內(nèi)容，能夠?qū)崿F(xiàn)一定的激勵(lì)作用，與此同時(shí)能夠向各級政府明確政策導(dǎo)向；鑒于《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》以及相關(guān)法律法規(guī)對于環(huán)境公益訴訟制度的初步構(gòu)建，可以預(yù)見，環(huán)境保護(hù)相關(guān)社會(huì)團(tuán)體于農(nóng)業(yè)用地土壤環(huán)境保護(hù)中將起到更加重要的作用。因此，對于其在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治方面監(jiān)督的倡導(dǎo)能夠同環(huán)境公益訴訟制度的精神相呼應(yīng)。

(四)基本農(nóng)田土壤污染的專項(xiàng)防治

由《土地管理法》確立的基本農(nóng)田制度對于具有較高經(jīng)濟(jì)或者科技價(jià)值的農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)起著重要的作用。其明確將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者科研具有實(shí)際績效或者重要潛力的土地列入基本農(nóng)田制度的保護(hù)范疇，對于我國各級政府中存在的盲目將農(nóng)業(yè)用地征收為建設(shè)用地以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象具有一定的抑制作用?；凇锻恋毓芾矸ā返闹贫却_信，我國《農(nóng)業(yè)法》也結(jié)合了基本農(nóng)田制度的規(guī)定，將其與農(nóng)業(yè)糧食的生產(chǎn)等內(nèi)容進(jìn)行結(jié)合，從而使基本農(nóng)田的保護(hù)更加全面。然而，《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)并沒有專門性的對于基本農(nóng)田土壤污染防治予以一定的立法保護(hù)。因此，于基本農(nóng)田的土壤污染專章立法中，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以特定的涉及。

從宏觀規(guī)劃等權(quán)力的配置上看，根據(jù)《土地管理法》的立法確信，省級人民政府對于其轄區(qū)內(nèi)的土地具有規(guī)劃基本農(nóng)田的職權(quán)。因此，省級人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)基本農(nóng)田土壤污染防治的總體規(guī)劃，特定制度的涉及、各級任務(wù)的分配等方面總括性的職責(zé)?！董h(huán)境保護(hù)法》明確了省級人民政府于環(huán)境保護(hù)層面上建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的重要性。基本農(nóng)田信息系統(tǒng)以及監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建，在基本農(nóng)田的污染防治中應(yīng)值得重視。由于基本農(nóng)田為生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、研究價(jià)值較高的土地，從經(jīng)濟(jì)保障以及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的角度上看，由省級人民政府建立基本農(nóng)田污染防治專項(xiàng)基金，對于防治目的的實(shí)現(xiàn)同樣是有保障作用的；在具體的基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)施上，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，基本農(nóng)田以縣、鄉(xiāng)為單位進(jìn)行規(guī)劃。若要實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田土壤防治的現(xiàn)實(shí)績效，必然應(yīng)當(dāng)對具體的保護(hù)責(zé)任進(jìn)行清晰明確，且應(yīng)予以操作性。因此，結(jié)合以上，縣級、鄉(xiāng)級人民應(yīng)當(dāng)對于其所屬的基本農(nóng)田區(qū)域在基本農(nóng)田污染防治基金的保障下，履行自身的污染防治義務(wù)。對于基本農(nóng)田的分布情況、土壤各項(xiàng)狀況指標(biāo)等予以定期的考察、記錄并及時(shí)通過信息系統(tǒng)同步。并且，作為可能統(tǒng)轄不同基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的縣級以上人民政府，應(yīng)在縣級、鄉(xiāng)級人民政府所完成工作的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各個(gè)基本農(nóng)田區(qū)域之間以及各個(gè)基本農(nóng)田同其他非基本農(nóng)田區(qū)域之間農(nóng)業(yè)制劑、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品流動(dòng)的監(jiān)管。作為省級人民政府與縣級、鄉(xiāng)級人民政府之間的銜接媒介，其同樣應(yīng)整合其轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田區(qū)域的信息，包括自然環(huán)境、生產(chǎn)生活等等內(nèi)容?？h級以上地方人民政府要建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查制度，定期組織土地行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門以及其他有關(guān)部門對基本農(nóng)田保護(hù)狀況進(jìn)行檢查，并將檢查情況報(bào)告于上一級人民政府。

此外，基于我國目前農(nóng)業(yè)土壤污染主要誘因?yàn)榛?、農(nóng)藥、地膜等因素，因此，地方性的環(huán)境基準(zhǔn)文件對此應(yīng)當(dāng)予以涉及，并且應(yīng)明確以化肥、農(nóng)藥、地膜等為對象的許可證準(zhǔn)入制度。一方面，省級人民政府在基于科技、經(jīng)濟(jì)等因素的考慮之下，在明確地方環(huán)境基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對于化肥、農(nóng)藥的用量頻次進(jìn)行明確規(guī)定，對于地膜的使用予以一定的限制。在限制污染源的同時(shí)，結(jié)合上文中提及的清潔生產(chǎn)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)的政策倡導(dǎo)，能夠在首端對于農(nóng)業(yè)的土壤污染起到一定的防治效果。另一方面，在成本誘因的驅(qū)動(dòng)之下，化肥、農(nóng)藥、地膜等農(nóng)業(yè)制劑生產(chǎn)者，在標(biāo)準(zhǔn)、許可缺乏的現(xiàn)實(shí)條件下，很難響應(yīng)綠色農(nóng)業(yè)的政策號召。政府在此過程中，應(yīng)當(dāng)加大對該行業(yè)的監(jiān)管，實(shí)行更加嚴(yán)厲的監(jiān)管手段，對于違反相應(yīng)規(guī)定的生產(chǎn)者，進(jìn)行懲罰性責(zé)任追責(zé)，并禁止其再進(jìn)入農(nóng)業(yè)制劑的生產(chǎn)領(lǐng)域。[9]對于農(nóng)業(yè)制劑的生產(chǎn)者，政府應(yīng)當(dāng)確定一定的農(nóng)業(yè)制劑的標(biāo)準(zhǔn)、禁止使用品，并確立許可證制度——持有許可證的農(nóng)業(yè)制劑生產(chǎn)者所生產(chǎn)的產(chǎn)品才有權(quán)進(jìn)入相應(yīng)農(nóng)業(yè)環(huán)境中使用。

[注釋]

①于<2016年政府工作報(bào)告中>，我國政府明確了對于土壤污染防治法立法以及對于保障<土壤污染防治計(jì)劃>實(shí)施于政策導(dǎo)向方面的明確。

②<中華人民共和國憲法>第二十六條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害.”

③<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>第三十二、三十三、三十五、四十九、五十、五十一條.

④由于本文所涉的立法構(gòu)想是基于該構(gòu)想為<土壤污染防治法>中專門一章而確定的，因此并未設(shè)計(jì)如土壤環(huán)境影響評價(jià)、土壤復(fù)墾制度等應(yīng)當(dāng)于<土壤污染防治法>總則中規(guī)定的宏觀制度.

⑤清潔生產(chǎn)是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，主要使用環(huán)境友好型的化肥、農(nóng)藥、飼料、獸藥等綠色化學(xué)農(nóng)用品，以減少農(nóng)業(yè)污染，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其產(chǎn)品和服務(wù)過程中對環(huán)境和人類的風(fēng)險(xiǎn)，但并不完全排除化學(xué)農(nóng)用品，而是在使用過程中充分考慮其生態(tài)安全性；循環(huán)農(nóng)業(yè)是指充分利用農(nóng)業(yè)之中的物質(zhì)進(jìn)行再生利用的一種可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)是指使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者使用的相關(guān)化學(xué)藥劑具有針對性的實(shí)施于相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式.

⑥<固體廢物污染環(huán)境防治法>第十九條、<清潔生產(chǎn)促進(jìn)法>第二十二條及<大氣污染防治法>第四章第五節(jié).

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中圖分類號：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0009-04

作者簡介：戴俊哲(1995-)，男，漢族，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院。