我國(guó)志愿服務(wù)立法：原則、體系與特色

楊　帆

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

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我國(guó)志愿服務(wù)立法：原則、體系與特色

楊帆

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

摘要：在大力弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神，推進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的背景下，我國(guó)進(jìn)一步加快了國(guó)家層面上的志愿服務(wù)立法進(jìn)程。目前，《志愿服務(wù)條例》立法已被列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。為了更好地發(fā)揮立法對(duì)志愿服務(wù)的法制保障功能，立法過程中應(yīng)堅(jiān)持依法、民主、科學(xué)、專業(yè)化和可操作性等立法原則，把握立法重點(diǎn)，厘清和解決立法過程中的難點(diǎn)問題，認(rèn)真總結(jié)我國(guó)志愿服務(wù)工作的主要經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)借鑒國(guó)外志愿服務(wù)的有益做法，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出符合我國(guó)國(guó)情、有中國(guó)特色的《志愿服務(wù)條例》。

關(guān)鍵詞：志愿服務(wù)；《志愿服務(wù)條例》；立法

一、 頒布《志愿服務(wù)條例》的必要性和緊迫性

黨的十八屆三中全會(huì)提出:“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，把“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”。志愿服務(wù)的成熟程度是衡量一個(gè)社會(huì)發(fā)育成熟程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。目前，中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有充分的社會(huì)條件，越來越多的人加入到志愿服務(wù)的行列中來。不過，我國(guó)志愿服務(wù)的組織化和系統(tǒng)化程度還比較低，尤其是志愿服務(wù)的法制化程度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

迄今為止，我國(guó)尚未出臺(tái)志愿服務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)。實(shí)際上，我國(guó)在2010年就啟動(dòng)了志愿服務(wù)的立法工作，當(dāng)時(shí)由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭，制定《志愿服務(wù)法》，后來由于相關(guān)條件不成熟，立法工作沒有繼續(xù)進(jìn)行下去。近幾年來，隨著志愿服務(wù)事業(yè)蓬勃發(fā)展，志愿服務(wù)過程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議也不斷增加，志愿服務(wù)的國(guó)家立法工作重又納入議事日程。根據(jù)《國(guó)務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃》和《文化立法五年規(guī)劃(2014-2018)項(xiàng)目工作安排進(jìn)度表》的安排，《志愿服務(wù)條例》被列為《國(guó)務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃》預(yù)備項(xiàng)目和《文化立法五年規(guī)劃(2014-2018)項(xiàng)目工作安排進(jìn)度表》的一類項(xiàng)目，由民政部牽頭負(fù)責(zé)。根據(jù)立法計(jì)劃，《志愿服務(wù)條例》最快將在2015年出臺(tái)。

從志愿服務(wù)的發(fā)展規(guī)律來看，志愿服務(wù)立法不僅是志愿服務(wù)發(fā)展到一定階段的必然需求，而且一部良好的志愿服務(wù)法律能夠?qū)χ驹阜?wù)事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生極大的推動(dòng)和促進(jìn)作用。這是因?yàn)椋?/p>

(一) 頒布《志愿服務(wù)條例》，有助于提升公民對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)知水平

通過頒布國(guó)家層面上的《志愿服務(wù)條例》，以立法的方式將志愿服務(wù)政策和相關(guān)制度確定下來，認(rèn)可志愿者的社會(huì)價(jià)值，可以推動(dòng)社會(huì)各界進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)于志愿服務(wù)的理解和認(rèn)識(shí)，弘揚(yáng)志愿精神，讓社會(huì)公眾積極參與社會(huì)公益活動(dòng)，在全社會(huì)形成理解、支持和參與志愿服務(wù)的良好氛圍。

(二) 頒布《志愿服務(wù)條例》，有助于加強(qiáng)政府對(duì)志愿服務(wù)的支持力度

目前，我國(guó)志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源還沒有形成制度化保障。一方面，絕大部分地區(qū)還沒有把發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)納入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足;另一方面，籌集志愿服務(wù)資金的社會(huì)渠道尚未充分建立起來。志愿服務(wù)國(guó)家立法有助于從法律上規(guī)定和明確政府和社會(huì)各界在新時(shí)期新背景下促進(jìn)志愿服務(wù)活動(dòng)發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和踐行的角色，還可以確立對(duì)捐贈(zèng)行為的稅收減免和獎(jiǎng)勵(lì)嘉許等方面的激勵(lì)制度，增強(qiáng)人們的捐贈(zèng)積極性。

(三) 頒布《志愿服務(wù)條例》，有助于維護(hù)志愿者和志愿服務(wù)組織的合法權(quán)益

從法律上明晰志愿者、志愿服務(wù)對(duì)象在志愿服務(wù)活動(dòng)中的法律地位及其所享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)是促進(jìn)我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。頒布《志愿服務(wù)條例》，可以更明確、更具體地規(guī)定主體的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的法制保障。

(四) 頒布《志愿服務(wù)條例》，有助于完善我國(guó)的社會(huì)服務(wù)保障體系

頒布《志愿服務(wù)條例》，加強(qiáng)志愿服務(wù)的法制保障，將志愿服務(wù)與社會(huì)工作、社會(huì)保障事業(yè)銜接起來，將志愿者隊(duì)伍特別是社會(huì)服務(wù)志愿者隊(duì)伍與專業(yè)社會(huì)服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，有助于在我國(guó)探索建立起新型的社會(huì)保障體系。鑒于此，要使志愿服務(wù)在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，必須立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，加強(qiáng)志愿服務(wù)立法研究，頒布一部權(quán)威的、在全國(guó)范圍有效的志愿服務(wù)法規(guī)，這將對(duì)規(guī)范志愿服務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

二、志愿服務(wù)立法應(yīng)遵循的原則

立法原則是立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的重要體現(xiàn)。[1]志愿服務(wù)立法應(yīng)遵循的立法原則是立法機(jī)關(guān)在立法過程中應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值和理念，這些價(jià)值和理念不僅是推動(dòng)志愿服務(wù)所必需的，同時(shí)也反映了志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。

(一) 依法原則

依法立法原則是指《志愿服務(wù)條例》所涉及的條文內(nèi)容要有法律依據(jù)，不得與現(xiàn)行法尤其是不得與上位法相抵觸。目前，與志愿服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的國(guó)家層面的立法有《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及即將出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)慈善事業(yè)法》。制定《志愿服務(wù)條例》時(shí)，除了須符合立法程序外，其條文內(nèi)容也應(yīng)具有合法性。

(二) 民主原則

在現(xiàn)代社會(huì)，人們?cè)絹碓絻A向于依賴自身而非國(guó)家或政府的力量和方式來處理自己與社會(huì)之間的關(guān)系和出現(xiàn)的問題。志愿服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)成員進(jìn)行自我管理和自我發(fā)展的民主化路徑,從這一點(diǎn)上看，志愿服務(wù)的發(fā)展契合了當(dāng)今公民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。此外，民主原則還體現(xiàn)在立法程序中?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多途徑參與立法活動(dòng)?！敝驹阜?wù)立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)遵循民主精神和民主原則，創(chuàng)造各種途徑讓志愿者、志愿服務(wù)組織以及志愿服務(wù)相關(guān)單位參與進(jìn)來。

(三) 科學(xué)原則

《立法法》第六條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任?！敝驹阜?wù)立法應(yīng)秉持科學(xué)原則，即首先要根據(jù)我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展水平科學(xué)合理地確定志愿服務(wù)立法的目標(biāo)；其次，應(yīng)當(dāng)合理界定政府和社會(huì)的角色和定位；第三，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清我國(guó)志愿服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，在志愿服務(wù)立法中努力尋找現(xiàn)實(shí)與未來之間的平衡點(diǎn)。

(四) 專業(yè)化原則

隨著社會(huì)問題的多樣化，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，志愿服務(wù)的領(lǐng)域和范圍也朝著多元化發(fā)展；志愿服務(wù)組織的運(yùn)作呈多樣化發(fā)展趨勢(shì)；志愿服務(wù)組織的組織管理、籌資、志愿者招募、服務(wù)手段和方式等也呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)；專業(yè)社會(huì)工作的全面發(fā)展，對(duì)志愿服務(wù)提出了更高的專業(yè)化要求。上述新近出現(xiàn)的趨勢(shì)要求法律條文不僅要具有普遍性和規(guī)范性，而且還要考慮和顧及較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性要求。

(五) 可操作性原則

在實(shí)踐中，某些法律法規(guī)缺乏可操作性，形同虛設(shè)，沒有實(shí)現(xiàn)立法者的立法目的。這不僅有損法律的權(quán)威，而且失去了制定該法律的意義。《志愿服務(wù)條例》立法應(yīng)充分考慮志愿服務(wù)組織的設(shè)立運(yùn)作、特殊志愿服務(wù)活動(dòng)的管理運(yùn)營(yíng)(應(yīng)急志愿服務(wù)、大型公益活動(dòng)志愿服務(wù)等)、志愿服務(wù)協(xié)議在保障志愿者和志愿服務(wù)組織權(quán)利義務(wù)方面的作用等，使志愿服務(wù)法律法規(guī)具備較強(qiáng)的可操作性，成為統(tǒng)帥志愿服務(wù)事業(yè)的“憲法”。

三、 《志愿服務(wù)條例》的立法結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)內(nèi)容

(一) 《志愿服務(wù)條例》的立法結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容

圖1　《志愿服務(wù)條例》結(jié)構(gòu)示意圖

完善的制度體系是志愿服務(wù)立法的核心內(nèi)容，也是法律規(guī)范設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)?！吨驹阜?wù)條例》應(yīng)圍繞志愿服務(wù)構(gòu)建一個(gè)包括志愿服務(wù)主體制度、運(yùn)作制度、保障制度、激勵(lì)制度、責(zé)任制度和涉外制度在內(nèi)的綜合性志愿服務(wù)法制保障體系。具體而言，其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容應(yīng)包含以下幾個(gè)方面：

(二) 《志愿服務(wù)條例》的立法重點(diǎn)

從志愿服務(wù)立法的必要性和緊迫性出發(fā)，結(jié)合我國(guó)志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，《志愿服務(wù)條例》應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破,從而為我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供法制保障。

1. 規(guī)范志愿服務(wù)組織建設(shè)

志愿服務(wù)組織在志愿服務(wù)中處于十分重要的地位，它將志愿者與志愿服務(wù)對(duì)象聯(lián)系起來，對(duì)于推動(dòng)志愿服務(wù)組織化至關(guān)重要。在志愿服務(wù)活動(dòng)中，志愿服務(wù)組織是志愿者的家園，將志愿者團(tuán)結(jié)在一起向志愿服務(wù)對(duì)象提供志愿服務(wù)，并且保障志愿者的切身權(quán)益。因此，志愿服務(wù)組織的規(guī)范化建設(shè)顯得尤為重要，《志愿服務(wù)條例》應(yīng)對(duì)志愿服務(wù)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)立、基本職責(zé)、活動(dòng)組織、招募注冊(cè)以及項(xiàng)目實(shí)施做出具體的規(guī)定，讓志愿服務(wù)組織成為志愿服務(wù)組織化的中堅(jiān)力量和維護(hù)志愿者權(quán)益的堅(jiān)強(qiáng)“堡壘”。

2. 完善志愿服務(wù)運(yùn)作制度

志愿服務(wù)運(yùn)作制度主要包括志愿者注冊(cè)制度、志愿服務(wù)記錄制度以及志愿者招募制度三個(gè)方面。首先，我國(guó)志愿者到志愿服務(wù)組織進(jìn)行注冊(cè)或登記的比例還較低，不利于志愿者的高效利用和管理，也不利于保護(hù)志愿服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。通過在志愿服務(wù)立法中明確規(guī)定志愿服務(wù)記錄制度，將這一制度通過立法落實(shí)下來，有助于志愿服務(wù)資源的優(yōu)化以及志愿服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展;其次，志愿服務(wù)記錄制度是建立在志愿服務(wù)注冊(cè)制度基礎(chǔ)之上的另一項(xiàng)重要運(yùn)作制度，它不僅是評(píng)價(jià)志愿者服務(wù)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是志愿者表彰、法律責(zé)任認(rèn)定的重要依據(jù)。因此，應(yīng)通過志愿服務(wù)立法推動(dòng)各地建立和完善志愿服務(wù)信息記錄制度;第三，志愿者招募制度是志愿服務(wù)的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，應(yīng)通過志愿服務(wù)立法對(duì)志愿者招募的主體、程序、信息公開等方面做出規(guī)定。

3. 界定志愿者的權(quán)利和義務(wù)

志愿者權(quán)益保護(hù)是志愿服務(wù)事業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要保證。由于志愿者自愿奉獻(xiàn)自己的時(shí)間、體力、知識(shí)等，提供不求回饋的無償勞動(dòng)，所以在開展志愿服務(wù)的過程中，志愿者自身權(quán)利往往會(huì)受到來自服務(wù)對(duì)象、第三人或者不可抗力的傷害，導(dǎo)致其合法權(quán)益無法獲得有效保護(hù)。所以，條例應(yīng)對(duì)志愿者的基本權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，這不僅有利于保障志愿者的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益，明確各方當(dāng)事人的行為界限，而且對(duì)促進(jìn)志愿服務(wù)的合法有序開展具有積極促進(jìn)作用。

4. 厘清志愿服務(wù)過程中形成的法律關(guān)系和法律責(zé)任

雖然志愿服務(wù)是社會(huì)公益活動(dòng)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于志愿者技能、綜合素質(zhì)的差異、志愿服務(wù)組織管理和規(guī)模的不同以及志愿服務(wù)對(duì)象個(gè)體素質(zhì)的差異，所以在志愿活動(dòng)中，志愿服務(wù)法律關(guān)系的主體(志愿者、志愿服務(wù)組織以及志愿服務(wù)對(duì)象)的合法權(quán)益容易遭受侵害。鑒于此，條例需要就志愿服務(wù)活動(dòng)中各方主體形成的法律關(guān)系及承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。此外，還要就志愿服務(wù)組織違法開展志愿服務(wù)活動(dòng)以及違規(guī)處理志愿服務(wù)組織財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)所需承擔(dān)的行政和刑事責(zé)任做出明確規(guī)定。

四、 《志愿服務(wù)條例》需要著力厘清的幾個(gè)問題

在明確志愿服務(wù)立法重點(diǎn)的同時(shí)，應(yīng)該注意到，不僅在我國(guó)志愿服務(wù)的發(fā)展實(shí)踐中，而且在我國(guó)志愿服務(wù)國(guó)家立法的過程中，仍存在以下幾個(gè)方面的難點(diǎn)需要重點(diǎn)研究和突破，為立法掃清障礙。

(一) 志愿服務(wù)組織的界定

《志愿服務(wù)條例》是只調(diào)整有組織的志愿服務(wù)活動(dòng)，還是把有組織的和未經(jīng)組織的志愿服務(wù)活動(dòng)都納入調(diào)整范圍，是立法首先需要研究的一個(gè)重要問題。如果從鼓勵(lì)推動(dòng)的角度出發(fā)，應(yīng)盡可能地將各類志愿服務(wù)活動(dòng)納入立法的調(diào)整范圍,但這種調(diào)整方式也存在一定問題，即自發(fā)的志愿服務(wù)分散、形式各異、難作統(tǒng)一規(guī)范，糾紛發(fā)生時(shí)認(rèn)定和處理難度大。

筆者認(rèn)為，從整合資源、提高效率、規(guī)范引導(dǎo)的目的出發(fā)，對(duì)“志愿服務(wù)”的界定應(yīng)采取廣義層面的界定方式，即占用自己的時(shí)間，利用知識(shí)、體力或技能等服務(wù)社會(huì)的無償性公益活動(dòng)。從外延上看，廣義的志愿服務(wù)包括了志愿服務(wù)組織開展的志愿服務(wù)以及未在志愿服務(wù)組織登記或注冊(cè)的志愿者開展的志愿服務(wù)。不過，結(jié)合我國(guó)目前志愿服務(wù)活動(dòng)發(fā)展的實(shí)際狀況，從保護(hù)志愿者的切身權(quán)益、推動(dòng)志愿服務(wù)活動(dòng)組織化、系統(tǒng)化發(fā)展的角度出發(fā)，《志愿服務(wù)條例》對(duì)志愿服務(wù)組織的界定宜采取狹義的界定模式，即依法登記成立，從事志愿服務(wù)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。因?yàn)椴扇—M義的界定模式，可以確保志愿服務(wù)組織的責(zé)任能力，促進(jìn)志愿服務(wù)的組織化和規(guī)范化，便于國(guó)家進(jìn)行相應(yīng)的管理和提供政府支持[2]。

(二) 志愿服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理機(jī)制

志愿服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理機(jī)制既是《志愿服務(wù)條例》立法的重點(diǎn)，也是立法的難點(diǎn)。目前，志愿服務(wù)涉及面廣，資源整合難度較大。文明委、團(tuán)中央、民政部門等都在抓志愿服務(wù)工作，除團(tuán)委管理的青年志愿者、民政部門管理的社區(qū)志愿者外，紅十字會(huì)、婦聯(lián)、消防等其他一些單位也招募志愿者。各地方立法中確定的志愿服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制主要有三大類：(1) 雙重管理模式。由黨政部門、人民團(tuán)體參加的工作委員會(huì)負(fù)責(zé)宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，志愿者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作，如浙江、四川等。(2) 志愿者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，如廣東、上海等。(3) 共青團(tuán)負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)，如湖北、黑龍江等。筆者認(rèn)為，需要通過立法解決志愿服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制問題，應(yīng)在《志愿服務(wù)條例》中進(jìn)一步突出民政部門作為志愿服務(wù)建設(shè)牽頭部門的核心地位，不僅要明確在中央層面，民政部門負(fù)責(zé)志愿服務(wù)事業(yè)的監(jiān)督管理，而且還應(yīng)明確在地方層面，各級(jí)人民政府的民政部門也是負(fù)責(zé)志愿服務(wù)的監(jiān)督管理部門，這是新形勢(shì)下民政部門肩負(fù)的重要職責(zé)。這次國(guó)務(wù)院要求民政部牽頭起草《志愿服務(wù)條例》，可以看出民政部門在今后志愿服務(wù)發(fā)展過程中將發(fā)揮更加重要的作用。

(三) 在志愿服務(wù)立法中處理好以下幾組關(guān)系

1. 政府推動(dòng)與社會(huì)運(yùn)作的關(guān)系

在我國(guó)的志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展中，黨委、政府一直扮演著主要角色，一方面推動(dòng)了志愿服務(wù)的快速發(fā)展;另一方面也導(dǎo)致志愿服務(wù)具有某種行政化色彩。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，尊重志愿服務(wù)的本質(zhì)屬性，體現(xiàn)志愿服務(wù)的群眾性、社會(huì)性，避免過多行政干預(yù)，已經(jīng)成為志愿服務(wù)發(fā)展中需要注意的一個(gè)問題。

2. 組織力量與自發(fā)行為的關(guān)系

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾參與志愿服務(wù)的意識(shí)大大增強(qiáng)，民間自發(fā)的志愿服務(wù)活動(dòng)逐漸增多，有些還擁有較大的影響力。由于注冊(cè)登記門檻較高，一些民間組織出于某種考慮不愿登記注冊(cè),所以大多數(shù)民間志愿服務(wù)組織未取得合法身份，從而造成對(duì)這一群體的引導(dǎo)和規(guī)范缺失。針對(duì)這一情況，在志愿服務(wù)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)注意保障“草根”志愿服務(wù)組織的切實(shí)權(quán)利，對(duì)未登記注冊(cè)的民間志愿服務(wù)組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。將民間自發(fā)志愿服務(wù)力量納入法律的調(diào)整范圍，這不僅是現(xiàn)實(shí)所需，也是立法前瞻性的要求。

3. 原則性與可操作性的關(guān)系

由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，志愿服務(wù)的發(fā)展水平也有較大差異，很難對(duì)所有問題作統(tǒng)一要求。如何把握好原則性與可操作性的關(guān)系，是志愿服務(wù)立法中必須面對(duì)的一個(gè)難題：原則性過強(qiáng)，缺乏操作性，會(huì)損害法律實(shí)施的效果；但如果不尊重實(shí)際，不考慮各地情況的多樣性，一味強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的明確具體，在執(zhí)行中也會(huì)遇到一定的障礙，同樣也有損于法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在立法中，應(yīng)認(rèn)真研究地方法規(guī)中的經(jīng)驗(yàn)，該堅(jiān)持原則的堅(jiān)持原則，該具體操作的具體操作，實(shí)現(xiàn)法律的原則性與可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)于實(shí)踐證明行之有效，且理論上較為成熟的方面要予以明確，使之具有可操作性。

五、 我國(guó)《志愿服務(wù)條例》應(yīng)體現(xiàn)的中國(guó)特色

回顧我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和西方國(guó)家志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展路徑不同。加上我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際國(guó)情，由此決定了我國(guó)在志愿服務(wù)立法的過程中不能一味照搬照套西方的志愿服務(wù)實(shí)踐和立法經(jīng)驗(yàn)，而要立足本國(guó)實(shí)際，總結(jié)本國(guó)經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國(guó)特點(diǎn)、具有中國(guó)特色的《志愿服務(wù)條例》。

(一) 強(qiáng)化政府和社會(huì)各界推進(jìn)和支持志愿服務(wù)的責(zé)任

我國(guó)的志愿服務(wù)最早是由政府倡導(dǎo)和推動(dòng)的，政府在志愿服務(wù)的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，志愿服務(wù)自身的性質(zhì)要求政府必須從“臺(tái)前”退到“幕后”[3],逐漸轉(zhuǎn)換為志愿精神的倡導(dǎo)者、規(guī)則的制定者、服務(wù)的協(xié)調(diào)者、資金支持者、組織監(jiān)管者、表彰獎(jiǎng)勵(lì)者和應(yīng)急狀態(tài)下的統(tǒng)一協(xié)調(diào)者?！吨驹阜?wù)條例》應(yīng)對(duì)政府和社會(huì)各界在新時(shí)期新背景下推動(dòng)志愿服務(wù)活動(dòng)發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和踐行的角色做出規(guī)定，尤其突出關(guān)于政府資金保障的規(guī)定。

(二) 構(gòu)建志愿服務(wù)與社會(huì)工作、社會(huì)保障事業(yè)的銜接機(jī)制

從某種意義上來說，志愿服務(wù)與社會(huì)保障具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性，兩者在功能上存在一致性，在目標(biāo)上具有統(tǒng)一性[4]。推進(jìn)志愿服務(wù)與社會(huì)工作、社會(huì)保障等相關(guān)社會(huì)事業(yè)的有機(jī)銜接是志愿服務(wù)后一階段發(fā)展的目標(biāo)和要求，同時(shí)也是《志愿服務(wù)條例》起草過程中應(yīng)該牢牢把握的原則和目標(biāo)。筆者認(rèn)為，可以通過以下幾個(gè)方面使志愿服務(wù)與社會(huì)工作和社會(huì)保障進(jìn)一步有機(jī)銜接起來：第一，優(yōu)先志愿服務(wù)對(duì)象群體。在志愿服務(wù)活動(dòng)中，應(yīng)鼓勵(lì)優(yōu)先為老年人、殘疾人、未成年人、失業(yè)人員和其他有特殊困難的社會(huì)群體以及個(gè)人提供志愿服務(wù);第二，志愿者保險(xiǎn)?？梢試L試性地將志愿者保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，與用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系的志愿者在志愿服務(wù)活動(dòng)中遭受重大傷害或者死亡的，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇;第三，社區(qū)志愿服務(wù)。社區(qū)志愿服務(wù)組織在確定服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，以關(guān)愛老年人、未成年人、殘疾人、低收入家庭為重點(diǎn)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)志愿服務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目。

(三) 完善志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系

隨著需要專業(yè)人才和專業(yè)技能的專業(yè)性志愿服務(wù)活動(dòng)越來越多，志愿者在志愿服務(wù)活動(dòng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。為了能夠切實(shí)地解決這一問題，應(yīng)該建立針對(duì)志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合性和系統(tǒng)化的防控機(jī)制，并通過立法將風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制確定下來，對(duì)志愿服務(wù)過程中各方當(dāng)事人，尤其是對(duì)志愿者的人身安全提供高效的防護(hù)[5]。具體來說，志愿服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制應(yīng)該包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制三個(gè)主要方面。

(四) 建立志愿者保險(xiǎn)保障體系

保險(xiǎn)是分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失的救濟(jì)機(jī)制，因此，應(yīng)進(jìn)一步建立起志愿者保險(xiǎn)保障體系，使志愿者的人格尊嚴(yán)和權(quán)益不受侵害，鼓勵(lì)更多的人無所顧忌地投入到社會(huì)志愿服務(wù)之中。具體而言，志愿服務(wù)立法可以從以下幾個(gè)方面對(duì)志愿者開展保險(xiǎn)保障：第一，志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)志愿服務(wù)活動(dòng)具體內(nèi)容的需要，為志愿者提供相應(yīng)的人身、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn);第二，與用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系的志愿者在志愿服務(wù)活動(dòng)中遭受重大傷害或者死亡的，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇;第三，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將購(gòu)買志愿者保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。根據(jù)媒體報(bào)道，2014年6月，北京市為本市234萬實(shí)名注冊(cè)志愿者投保團(tuán)體人身意外傷害保險(xiǎn)，這種志愿者保險(xiǎn)是國(guó)內(nèi)首個(gè)由財(cái)政出資保障的志愿者保險(xiǎn)項(xiàng)目;第四，鼓勵(lì)和引導(dǎo)志愿者為自身購(gòu)買保險(xiǎn)，以及鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司為志愿服務(wù)活動(dòng)承保。

(五) 針對(duì)應(yīng)急和大型社會(huì)公益活動(dòng)等特殊志愿服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行專門性規(guī)定

應(yīng)急志愿服務(wù)是在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等公共突發(fā)事件中提供、開展的志愿服務(wù)[6]。應(yīng)急志愿服務(wù)所應(yīng)遵循的原則、活動(dòng)管理機(jī)制、組織化與專業(yè)化保障以及應(yīng)急志愿者的權(quán)利與義務(wù)都具有特殊性，與常態(tài)下的志愿服務(wù)存在明顯區(qū)別[7]。所以，對(duì)日常志愿服務(wù)和應(yīng)急志愿服務(wù)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，在條例中應(yīng)對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)做出專門的規(guī)定。

隨著我國(guó)綜合實(shí)力的日益提升，各省市都在不斷舉行各種大型社會(huì)公益活動(dòng)，關(guān)于大型社會(huì)公益活動(dòng)志愿服務(wù)的志愿者招募、培訓(xùn)、管理、激勵(lì)等方面，各地也逐漸形成了一些比較成熟的做法。為了進(jìn)一步優(yōu)化大型社會(huì)活動(dòng)的志愿服務(wù)管理，志愿服務(wù)立法應(yīng)對(duì)志愿者招募、培訓(xùn)以及保險(xiǎn)等問題進(jìn)行具體的規(guī)定，并應(yīng)明確大型公益活動(dòng)組織者自行招募使用志愿者開展志愿服務(wù)的相關(guān)要求。

(六) 規(guī)范涉外志愿服務(wù)制度

隨著全球化進(jìn)程不斷加快，志愿服務(wù)也開始成為政府間交往之外的重要的民間交流平臺(tái)[8]。《志愿服務(wù)條例》立法不應(yīng)該忽視這一問題。具體而言，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)涉外志愿服務(wù)進(jìn)行規(guī)范：第一，到境外從事志愿服務(wù)活動(dòng)的志愿者，應(yīng)當(dāng)年滿18周歲，具備與其從事的志愿服務(wù)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和工作技能。從事境外志愿服務(wù)活動(dòng)的志愿者的待遇，按照政府有關(guān)部門的規(guī)定執(zhí)行。從事境外志愿服務(wù)活動(dòng)的志愿者，應(yīng)當(dāng)遵守受援國(guó)的法律規(guī)定;第二，境外來境內(nèi)從事志愿服務(wù)活動(dòng)的志愿者和志愿服務(wù)組織，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)政府有關(guān)部門辦理申報(bào)和登記等有關(guān)手續(xù)，遵守中國(guó)的法律規(guī)定，接受中國(guó)政府有關(guān)部門的指導(dǎo)和管理;第三，開展涉外志愿服務(wù)活動(dòng)的要求。為了最大程度地避免日后的志愿服務(wù)糾紛以及產(chǎn)生糾紛之后解決糾紛的復(fù)雜性，志愿服務(wù)的各方應(yīng)在開始實(shí)施涉外志愿服務(wù)之前以書面的方式確定各方的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，同時(shí)志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)為志愿者辦理有關(guān)保險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾粵興.立法學(xué)[M].北京:清華大學(xué)出版社, 2014: 38.

[2]肖金明,龍曉杰.志愿服務(wù)立法基本概念分析——側(cè)重于志愿服務(wù)、志愿者與志愿服務(wù)組織概念界定[J].浙江學(xué)刊, 2011(4):142.

[3]參見李運(yùn)超,姚琛靈,李路林.論志愿服務(wù)立法中的政府促進(jìn)角色定位[J]. 黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào), 2010 (6).

[4]參見紀(jì)文曉.志愿服務(wù)發(fā)展研究志愿服務(wù)與社會(huì)工作差異互動(dòng)分析[J]. 中國(guó)青年研究, 2010 (10).

[5]參見聶陽(yáng)陽(yáng),穆青.志愿服務(wù)過程中風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與救助[J]. 中國(guó)青年研究, 2010 (10).

[6]參見莫于川,梁爽.社會(huì)應(yīng)急能力建設(shè)與志愿服務(wù)法制發(fā)展——應(yīng)急志愿服務(wù)是社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的重大課題[J]. 行政法學(xué)研究, 2010 (4).

[7]參見莫于川, 梁爽.關(guān)于完善中國(guó)的應(yīng)急志愿服務(wù)法律保障體系之管見[J]. 河北法學(xué), 2011 (5).

[8]參見李敏.中國(guó)志愿者出境從事志愿服務(wù)相關(guān)法律問題探析[J]. 行政與法, 2008 (4).

China's Legislation for Voluntary Service:

Principles, Systems and Characteristics

YANG Fan

(School of Law, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract：With the rapid development of voluntary service, China is now accelerating the process of the legislations on the voluntary service. Regulation on Voluntary Service, which will be playing a significant role in protecting the rights of volunteers and regulating the operation of volunteer organizations, is now under the legislative plan of the State Council and is expected to be passed in 2015. During the legislative process, we must persist in the principles of legitimate, democratic, scientific, professional and practical legislation, find solutions to the legislative difficulties and sum up the experiences of China’s voluntary service and learn the useful experiences from foreign countries to make the Regulation on Voluntary Service adapt to China’s conditions and have Chinese characteristics

Key Words：voluntary service; Regulation on Voluntary Service; legislation

中圖分類號(hào)：D922.599

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-105X(2015)03-0031-06

作者簡(jiǎn)介：楊 帆(1982-)，法學(xué)博士，中南民族大學(xué)法學(xué)院講師，《私法》副主編,哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者。

收稿日期：2015 - 05 - 02