高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理的實(shí)踐與探究

張依群

(紹興文理學(xué)院　附屬醫(yī)院，浙江　紹興312000)

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理的實(shí)踐與探究

張依群

(紹興文理學(xué)院附屬醫(yī)院，浙江紹興312000)

摘要：在全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的新常態(tài)下，科研經(jīng)費(fèi)的管理已成為當(dāng)下關(guān)注的重要課題。從預(yù)算管理入手，闡述了科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的若干問(wèn)題，剖析了問(wèn)題成因和管理弊端，提出加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理的主要對(duì)策。統(tǒng)一科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍是前提，以經(jīng)濟(jì)支出科目為基礎(chǔ)進(jìn)行項(xiàng)目支出預(yù)算的申報(bào)是手段，加強(qiáng)對(duì)科研人員的預(yù)算指導(dǎo)與經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是保障，作者試圖構(gòu)建全方位的高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的新體系。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)；預(yù)算管理；經(jīng)濟(jì)支出科目

中圖分類號(hào)：G475

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：：A

文章編號(hào)：：1008-293X(2015)12-04-102

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.j.2015.12.26

在科教興國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)中，我國(guó)科學(xué)研究事業(yè)方興未艾，科技經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長(zhǎng)。2013年，國(guó)家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出為6184.9億元，比上年增加584.8億元，增長(zhǎng)10.4%；財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的比重為4.41%。其中，中央財(cái)政科技支出為2728.5億元，增長(zhǎng)4.4%，占財(cái)政科技支出的比重為44.1%；地方財(cái)政科技支出為3456.4億元，增長(zhǎng)15.7%，占比為55.9%[1]。目前，我國(guó)有近40個(gè)機(jī)構(gòu)管理著近百個(gè)中央財(cái)政科技專項(xiàng)，各省、地市還設(shè)置對(duì)應(yīng)的職能部門，承擔(dān)著龐大的項(xiàng)目管理工作?！熬琵堉嗡边@種各自為政的管理模式，使得科研項(xiàng)目在申請(qǐng)時(shí)信息不對(duì)稱、信息“碎片化”；在科研經(jīng)費(fèi)撥款上，存在“天女散花、重復(fù)交叉”等現(xiàn)象。具體到科研經(jīng)費(fèi)管理環(huán)節(jié)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)多渠道撥付、預(yù)算編制不夠科學(xué)、支出預(yù)算不夠精細(xì)化、預(yù)算支出與實(shí)際執(zhí)行偏差大等問(wèn)題日益突出，因此加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理刻不容緩。

一、存在的問(wèn)題成因

1.由于體制機(jī)制層面存在弊端，管理制度頂層設(shè)計(jì)有缺陷，導(dǎo)致在科研經(jīng)費(fèi)的管理上出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

在我國(guó)，由于管理部門不一，政出多門，中央財(cái)政性科研項(xiàng)目中所涉及的經(jīng)費(fèi)管理制度很多，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用要求也不盡相同。如國(guó)家自然基金委的《國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法》，全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室的《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃課題管理辦法》，文化部的《全國(guó)藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃課題管理辦法》，科技部的《民口科技重大專項(xiàng)管理工作經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》、《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(863計(jì)劃)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》等等，它們?cè)诳蒲薪?jīng)費(fèi)的管理和使用方面均有一定的差別。

科研項(xiàng)目多部門、多制度管理的現(xiàn)狀，造成科研項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)的預(yù)算申報(bào)要求不盡相同，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支要求差異也較大。這種“令出多門”的現(xiàn)狀，必然導(dǎo)致課題項(xiàng)目多渠道撥付，以及申報(bào)項(xiàng)目時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范的情況。

2.科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中明確的項(xiàng)目可開(kāi)支費(fèi)用與會(huì)計(jì)制度的核算要求不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算支出內(nèi)容與會(huì)計(jì)核算科目不相匹配的情況。如，國(guó)家自然基金委于2014年12月11日發(fā)布了《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》修訂意見(jiàn)稿，其中提出自然科學(xué)基金資助經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的費(fèi)用包括：設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、差旅費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、管理費(fèi)、其他支出[2]。這些費(fèi)用中的有些項(xiàng)目不是直接可以核算的會(huì)計(jì)科目，從而導(dǎo)致了預(yù)算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)核算科目的雙軌機(jī)制，各行其道，沖突明顯。

每個(gè)職能部門管理著不同類別的科技項(xiàng)目，不同的科技項(xiàng)目類別又有不同的管理制度，不同的制度辦法對(duì)項(xiàng)目可支出的經(jīng)費(fèi)內(nèi)容又不盡相同。從財(cái)務(wù)核算的角度看，不管什么支出內(nèi)容，用途是什么，在進(jìn)行賬務(wù)處理時(shí)，最終的歸結(jié)點(diǎn)都是《政府收支分類科目》中“支出經(jīng)濟(jì)分類”的科目，即直接用于賬務(wù)核算的會(huì)計(jì)科目。而事實(shí)上，項(xiàng)目管理制度中經(jīng)費(fèi)支出的內(nèi)容與支出經(jīng)濟(jì)分類科目不完全一致[4]。

現(xiàn)以《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》征求意見(jiàn)稿為例，結(jié)合經(jīng)費(fèi)報(bào)銷中的實(shí)際情況作一分析。許多高校在具體實(shí)施中，一般把項(xiàng)目申報(bào)要求的12類經(jīng)費(fèi)支出與支出經(jīng)濟(jì)分類科目重新建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，大致對(duì)應(yīng)如表1所示。

表1項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與支出經(jīng)濟(jì)分類科目的對(duì)應(yīng)關(guān)系[4]

編 號(hào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出支出經(jīng)濟(jì)分類科目[3](即會(huì)計(jì)核算科目)1設(shè)備費(fèi)專用設(shè)備購(gòu)置、辦公設(shè)備費(fèi)購(gòu)置、租賃費(fèi)2材料費(fèi)材料費(fèi)、其他商品服務(wù)支出———其他(核算運(yùn)費(fèi)等輔助費(fèi)用)3測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)委托業(yè)務(wù)費(fèi)4燃料動(dòng)力費(fèi)水費(fèi)、電費(fèi)、材料費(fèi)(核算氣、燃料費(fèi)用)5差旅費(fèi)差旅費(fèi)、出租車費(fèi)用6會(huì)議費(fèi)會(huì)議費(fèi)7國(guó)際合作與交流費(fèi)委托業(yè)務(wù)費(fèi)、出國(guó)(境)費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)、其他商品服務(wù)支出———其他8出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)委托業(yè)務(wù)費(fèi)、印刷費(fèi)、郵電通訊費(fèi)、報(bào)刊資料費(fèi)、軟件購(gòu)置及開(kāi)發(fā)、其他商品服務(wù)支出———其他9勞務(wù)費(fèi)勞務(wù)費(fèi)10專家咨詢費(fèi)咨詢費(fèi)11管理費(fèi)其他商品服務(wù)支出———其他12其他其他商品服務(wù)支出———其他

由表1可以看出，同一支出經(jīng)濟(jì)分類科目出現(xiàn)了交叉的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出。如，科目“委托業(yè)務(wù)費(fèi)”對(duì)應(yīng)了3個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出；會(huì)計(jì)科目“其他商品服務(wù)支出——其他”對(duì)應(yīng)了4個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出。

正是由于項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的經(jīng)費(fèi)支出科目與會(huì)計(jì)核算的科目之間存在不一致，出現(xiàn)一個(gè)會(huì)計(jì)科目面對(duì)多項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容與會(huì)計(jì)核算科目脫節(jié)。同時(shí)，科研人員在申報(bào)時(shí)所做的預(yù)算不夠準(zhǔn)確規(guī)范，也增加了財(cái)務(wù)部門對(duì)科研人員進(jìn)行預(yù)算指導(dǎo)的難度。

二、造成的管理弊端

1.削弱了經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管力

近幾年，高等院校在財(cái)務(wù)管理上日益規(guī)范，軟件化、網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化管理日漸成熟。高校中大多建立了財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，會(huì)計(jì)核算、預(yù)算控制、信息查詢、報(bào)銷進(jìn)程等內(nèi)容均納入平臺(tái)管理?？蒲薪?jīng)費(fèi)作為財(cái)務(wù)核算的范疇之一，其預(yù)算的科學(xué)性、合理性也日顯重要。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理中的龍頭，沒(méi)有明細(xì)到支出經(jīng)濟(jì)分類科目的預(yù)算不是精細(xì)化的預(yù)算，它直接影響財(cái)務(wù)報(bào)銷過(guò)程的預(yù)算控制和科研經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)管。財(cái)務(wù)部門只是報(bào)銷機(jī)器的角色，而不是管理者的身份，科技項(xiàng)目預(yù)算的不合理不僅影響報(bào)銷服務(wù)的質(zhì)量，也使得科研經(jīng)費(fèi)的事中監(jiān)督流于形式。

2.增加了經(jīng)費(fèi)審計(jì)的工作量

財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目支出雖然實(shí)行?？顚Ｓ弥贫?，賬務(wù)單獨(dú)核算，但都是按會(huì)計(jì)核算科目對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行記賬。每個(gè)項(xiàng)目在結(jié)題時(shí)需先進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，其中財(cái)務(wù)明細(xì)賬就是數(shù)據(jù)的來(lái)源；但項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)，需要根據(jù)預(yù)算時(shí)的支出內(nèi)容填報(bào)執(zhí)行數(shù)，所以在內(nèi)審時(shí)不能直接將財(cái)務(wù)賬上的數(shù)據(jù)填報(bào)到經(jīng)費(fèi)結(jié)題表中，而需對(duì)數(shù)據(jù)重新進(jìn)行分類、歸集、統(tǒng)計(jì)，從而增加了審計(jì)過(guò)程的工作量，降低了工作效率。

3.降低了公開(kāi)信息的可利用率

為了加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督，保障科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范合理使用，近幾年國(guó)家要求，各級(jí)財(cái)政資助立項(xiàng)的縱向科研項(xiàng)目以及各企事業(yè)單位委托高等院校、科研院所開(kāi)展的橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用信息需公開(kāi)[5]?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)，一方面可以加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用管理的內(nèi)部控制和監(jiān)督約束，另一方面也是黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。經(jīng)費(fèi)使用信息的公開(kāi)內(nèi)容必須與預(yù)算申報(bào)時(shí)的內(nèi)容一致。所以科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)使用情況的信息公開(kāi)時(shí)，需對(duì)財(cái)務(wù)賬上核算的明細(xì)重新進(jìn)行歸集梳理。由于每個(gè)人的理解不一樣，導(dǎo)致信息財(cái)務(wù)科目在各科研項(xiàng)目之間的不平衡，與預(yù)算申報(bào)的用途之間往往有偏差，由此大大降低了公開(kāi)信息的可比性，降低了數(shù)據(jù)的可利用率。

三、解決的對(duì)策舉措

1.統(tǒng)一科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍

各管理部門審批科技項(xiàng)目時(shí)，對(duì)資助經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定要有明確、統(tǒng)一的使用范圍。對(duì)具體的用途解釋要相對(duì)一致，避免政策多條線對(duì)應(yīng)財(cái)務(wù)核算一條線的情況，確?！笆庹瑲w”，實(shí)現(xiàn)申報(bào)預(yù)算與會(huì)計(jì)核算的無(wú)縫對(duì)接。

最近，國(guó)務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革的方案》中提出，要建立公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)。這個(gè)信息管理平臺(tái)將納入需求征集、指南發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)和預(yù)算安排、監(jiān)督檢查、結(jié)題驗(yàn)收等全流程，項(xiàng)目涉及的部門全覆蓋，并按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息[6]。在這個(gè)科技管理平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中，完善科技資金管理制度將是必不可少的環(huán)節(jié)。必須加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)目資金使用范圍的規(guī)范管理，確保在管理平臺(tái)中各級(jí)、各類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的內(nèi)容、口徑一致，從而確保經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用、結(jié)題審計(jì)、使用信息公示全線貫通。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技管理平臺(tái)對(duì)所有科技項(xiàng)目在經(jīng)費(fèi)管理上的“統(tǒng)攬全局”，增強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的可比性、可分析性、可利用性，必須先保證經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)來(lái)源上的“大統(tǒng)一”，即在各管理部門的項(xiàng)目管理制度中，項(xiàng)目可支出的經(jīng)費(fèi)內(nèi)容必須一致。

2.以經(jīng)濟(jì)支出科目為基礎(chǔ)進(jìn)行項(xiàng)目支出預(yù)算的申報(bào)

高等院校作為科技項(xiàng)目主要承接單位之一，其預(yù)算管理是財(cái)政公共支出管理的重要組成部分。在新《預(yù)算法》中明確規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目等規(guī)定編制預(yù)算草案[7]。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的“牛鼻子”，是開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。強(qiáng)化預(yù)算管理是規(guī)范財(cái)政支出、維護(hù)預(yù)算支出嚴(yán)肅性的重要措施。隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革的不斷深入，預(yù)算管理越來(lái)越講究精細(xì)化、科學(xué)化，編制質(zhì)量的高低、支出的細(xì)化程度將直接影響執(zhí)行時(shí)的可行性及使用結(jié)果的可分析性。

經(jīng)濟(jì)支出科目是經(jīng)費(fèi)支出核算的落腳點(diǎn)，也是經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理的著力點(diǎn)，必須以此為龍頭進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的預(yù)算編制，推進(jìn)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的精細(xì)化管理。這樣，既有利于經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)的預(yù)算管理，又有利于增強(qiáng)預(yù)算控制的約束性，從而維護(hù)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

只有建立以經(jīng)濟(jì)支出科目為基礎(chǔ)的預(yù)算申報(bào)模板，才能實(shí)現(xiàn)把所有科技項(xiàng)目的預(yù)算“九九歸一”；只有把各類科技項(xiàng)目預(yù)算集中到統(tǒng)一的、固化的申報(bào)格式中，才能有效地開(kāi)展科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理，才能有效地進(jìn)行分層次、多視角的分析。預(yù)算與核算是經(jīng)費(fèi)管理中重要的起始點(diǎn)與終結(jié)點(diǎn)，預(yù)算尤如“方向盤”，核算則是“方向舵”，兩者是相輔相成、互為牽制的關(guān)系。有效地把這兩者統(tǒng)一起來(lái)，才能提高預(yù)算的精細(xì)度，減少執(zhí)行時(shí)的差異度。只有這樣，管理部門和科研人員才可以便捷、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢，從而推進(jìn)數(shù)據(jù)信息的有效共享與監(jiān)控，科學(xué)地開(kāi)展數(shù)據(jù)的分析、運(yùn)用和決策。

3.加強(qiáng)對(duì)科研人員的預(yù)算指導(dǎo)與經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

科研人員擅長(zhǎng)的是學(xué)術(shù)研究，對(duì)財(cái)務(wù)管理不甚專業(yè)，他們由于對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的意識(shí)不強(qiáng)，在做申報(bào)預(yù)算時(shí)，不能科學(xué)、真實(shí)地預(yù)測(cè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出情況，經(jīng)費(fèi)預(yù)算的申報(bào)額度力爭(zhēng)最大化。同樣，項(xiàng)目評(píng)審專家大多是學(xué)術(shù)科研權(quán)威，財(cái)務(wù)方面的專家較少，關(guān)注的是科研項(xiàng)目申請(qǐng)人的學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)，容易忽視立項(xiàng)時(shí)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。橫向項(xiàng)目在簽訂技術(shù)開(kāi)發(fā)(委托)合同時(shí)，沒(méi)有明確、統(tǒng)一格式的預(yù)算表，合同一般注重技術(shù)目標(biāo)、技術(shù)內(nèi)容、研發(fā)進(jìn)程、職責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，經(jīng)費(fèi)預(yù)算只是籠統(tǒng)地歸為“研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)和報(bào)酬總額”，沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)分類科目。在報(bào)銷過(guò)程中，科研人員不完全按照預(yù)算時(shí)的開(kāi)支明細(xì)報(bào)銷經(jīng)費(fèi)，一般也很少考慮與科研項(xiàng)目的相關(guān)性。

實(shí)施科技管理平臺(tái)化以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算格式統(tǒng)一、固化后，財(cái)務(wù)部門可以定期對(duì)科研人員進(jìn)行專題指導(dǎo)，加強(qiáng)預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等方面的政策解讀，普及財(cái)務(wù)管理方面的基本要求，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和有關(guān)廉潔從研方面的宣傳教育。監(jiān)察審計(jì)部門嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的政策規(guī)定，依據(jù)支出預(yù)算對(duì)財(cái)務(wù)實(shí)際支出進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理?？蒲泄芾聿块T則深化科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)工作，推進(jìn)陽(yáng)光科研、績(jī)效科研。

通過(guò)自上而下的改革、由外而內(nèi)的規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌與分配、管理與監(jiān)督，促進(jìn)科研人員合法合理地使用經(jīng)費(fèi)，提高科研經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效，推動(dòng)科技創(chuàng)新事業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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(責(zé)任編輯鄧穎)