王　輝, 崔欣欣

(上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院, 上海　200030)

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農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的“合謀”行為研究
----以魯中C鎮(zhèn)為例

王輝, 崔欣欣

(上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院, 上海200030)

摘要:學(xué)界普遍將低保執(zhí)行中的“關(guān)系?！焙汀叭饲楸！钡日咦儺愐暈樵诤蠖愘M(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理手段。在魯中C鎮(zhèn)農(nóng)村低保執(zhí)行的個(gè)案中深度闡述了另一種類(lèi)型的變異:村干部通過(guò)提示促使低保戶(hù)在獲得低保名額的同時(shí),需要上交一部分低保金作為交換條件。低保自身的制度缺陷為此種合謀行為的產(chǎn)生提供了可能性。村干部通過(guò)建立庇護(hù)制來(lái)對(duì)村民進(jìn)行操作,村民在此基礎(chǔ)上通過(guò)理性博弈,進(jìn)而選擇上交的策略讓自己適當(dāng)獲利,最終形成了雙方的合謀。通過(guò)對(duì)當(dāng)今的庇護(hù)制與集體化時(shí)期的庇護(hù)制進(jìn)行比較,指出低保公示制度有利于消解“合謀”行為的發(fā)生。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村低保; 政策執(zhí)行變異; 合謀行為; 庇護(hù)制; 博弈機(jī)制

一、 問(wèn)題的提出

我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)低保),是針對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的居民的一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)制度。低保由國(guó)家自上而下推行,暗含了在市場(chǎng)失靈中,政府通過(guò)福利保障的形式向弱勢(shì)群體傾斜的必要性。它的實(shí)施,提高了救濟(jì)對(duì)象的福利水平,保障了貧困群體的生存權(quán)。歷經(jīng)十余年的發(fā)展,農(nóng)村低保的保障范圍不斷擴(kuò)大,保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,但是在具體執(zhí)行中卻出現(xiàn)了人情保、關(guān)系保等政策變異現(xiàn)象。它們損害了社會(huì)保障的公正性和嚴(yán)肅性,并從整體上降低了“帕累托最優(yōu)”。

學(xué)界主要從兩方面對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)了研究。第一種觀點(diǎn)著重闡述了低保演變?yōu)猷l(xiāng)村治理手段的緣由。如賀雪峰[1]、劉燕舞[2]、郭亮[3]等學(xué)者通過(guò)田野調(diào)查,認(rèn)為低保本來(lái)是作為一種救濟(jì)手段,但在執(zhí)行過(guò)程中卻發(fā)生變異,成為村干部解決村莊內(nèi)部矛盾、分配資源、獲得各方面支持的治理手段。而演變的原因是農(nóng)業(yè)稅取消之后,村組在失去稅費(fèi)返還款的同時(shí),也逐漸失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政支持,其能有效利用的治理資源減少。在演變的背后凸顯了農(nóng)村治理資源日漸萎縮的困境。第二種觀點(diǎn)主要關(guān)注低保異化的原因。耿羽[4]論述了低保執(zhí)行在基層變成“不得罪人”“不出事”的錯(cuò)位分配邏輯,揭示了在國(guó)家權(quán)力滲透基層社會(huì)的同時(shí),個(gè)人“小私”觀念勝過(guò)“大公”精神是造成低保異化的重要原因。焦克源等[5]認(rèn)為低保異化還與其他因素相關(guān),如救助理念滯后、專(zhuān)業(yè)人員缺乏、供需矛盾突出等。方菲等[6]也簡(jiǎn)要羅列了導(dǎo)致低保制度失范的原因,包括經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)、政策法律制度的虛空,以及文化價(jià)值觀念的扭曲等三方面。這兩方面文獻(xiàn)對(duì)于進(jìn)一步研究低保異化作了鋪墊,第一種視角牽涉到農(nóng)村轉(zhuǎn)型的宏大社會(huì)背景,雖然具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,但是仍然側(cè)重于村莊治理的視角,沒(méi)有從低保戶(hù)的行為進(jìn)行分析;第二種視角所羅列的原因全面,具有一定解釋力,但是僅限于表層上的梳理,重點(diǎn)不突出。

實(shí)際上,除了上述變異現(xiàn)象之外,低保執(zhí)行過(guò)程中還存在另外一種長(zhǎng)期被忽視的變異現(xiàn)象,即村干部與低保戶(hù)形成合謀。村干部通過(guò)明示或暗示的操作方法,促使低保對(duì)象與村組干部之間達(dá)成一種交易關(guān)系,即村干部將低保名額分配給村民,村民暗地里上繳一部分低保金以作為回報(bào)。這不是傳統(tǒng)意義上的人情保和關(guān)系保,而是一種更加隱蔽的工具性交易保,且該交易是在雙方達(dá)成默契的基礎(chǔ)上完成。不同于關(guān)系保和人情保等主要依靠“人情”親疏和“關(guān)系”遠(yuǎn)近來(lái)分配低保名額,此種新型的政策變異現(xiàn)象主要是依靠“合謀”和“交換”來(lái)達(dá)成。然而,此種合謀行為或工具性交換關(guān)系卻沒(méi)有受到學(xué)界的足夠重視。

因此,筆者以魯中C鎮(zhèn)為例,試圖探討這種對(duì)低保金普遍截留的異化策略是如何產(chǎn)生的?村干部與低保戶(hù)達(dá)成合謀默契背后的行動(dòng)邏輯是什么?被剝奪的低保戶(hù)為什么沒(méi)有不滿(mǎn)和抗?fàn)?為了回答這些問(wèn)題,本文擬從庇護(hù)制和博弈論的視角對(duì)低保分配過(guò)程中的村干部和低保對(duì)象的行為選擇進(jìn)行分析,以揭示中觀和微觀層面上的低保執(zhí)行機(jī)制。

C鎮(zhèn)面積90平方公里,轄96個(gè)行政村、2.1萬(wàn)戶(hù)、8.3萬(wàn)人口,耕地面積8.8萬(wàn)畝。2014年1～6月份,全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值46億元,屬于全縣經(jīng)濟(jì)水平較好的鎮(zhèn)。通過(guò)田野調(diào)查的方法,對(duì)C鎮(zhèn)民政所所長(zhǎng)和相關(guān)工作人員進(jìn)行了訪談,了解低保政策實(shí)施的普遍情況及重點(diǎn)難點(diǎn);對(duì)兩村40戶(hù)(共61人)低保戶(hù)家庭信息進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)梳理,總結(jié)低保政策受益群體相關(guān)特征;對(duì)部分低保戶(hù)和銀行工作人員進(jìn)行了訪談,了解村干部與低保戶(hù)達(dá)成合謀的過(guò)程;對(duì)部分非低保戶(hù)村民進(jìn)行了訪談,了解非低保戶(hù)村民對(duì)政策的認(rèn)知程度。在研究方法上,文章遵循定性研究的范式,在對(duì)經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上,根據(jù)材料間的內(nèi)在邏輯進(jìn)行排列,進(jìn)而結(jié)合庇護(hù)制和博弈論的理論與方法對(duì)合謀行為發(fā)生的邏輯進(jìn)行闡釋,以還原合謀行為發(fā)生的緣由。

二、 政策文本上的實(shí)踐

政策目標(biāo)群體的界定是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有效前提,在低保政策執(zhí)行中,這部分群體就是低保戶(hù)。根據(jù)《山東省農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施意見(jiàn)》(魯政發(fā)[2007]49號(hào)),農(nóng)村低保對(duì)象的確立實(shí)行三級(jí)評(píng)級(jí)制度,戶(hù)主提出書(shū)面申請(qǐng)后經(jīng)村、鎮(zhèn)、縣三級(jí)層層把關(guān)。從政策執(zhí)行程序來(lái)看,縣(市、區(qū))對(duì)低保名單具有最終審批決定權(quán)。

雖然低保名額的最終決定權(quán)由縣級(jí)政府掌握,但是村干部卻擁有直接的評(píng)定權(quán)。這是因?yàn)?隨著人民公社體制解體,農(nóng)村通過(guò)村民選舉出村干部來(lái)實(shí)行自治,政府不能通過(guò)行政手段來(lái)直接管理農(nóng)村,轉(zhuǎn)而借助村組織來(lái)完成計(jì)劃生育、治安、征兵,以及分配新農(nóng)合、新醫(yī)保等農(nóng)村工作。因此,“村干部便擁有雙重身份的角色:村民自治的當(dāng)家人和國(guó)家政權(quán)的代理人”[7]。具體到低保政策執(zhí)行中,村干部會(huì)在低保政策信息傳達(dá)、申請(qǐng)受理、家計(jì)調(diào)查、民主評(píng)議、張榜公布和資金發(fā)放等各個(gè)程序中都承擔(dān)著大量工作,發(fā)揮著前期把關(guān)作用,實(shí)質(zhì)上擁有圈定低保對(duì)象的重大決策權(quán)。然而,政策文本上的執(zhí)行程序和操作標(biāo)準(zhǔn)卻因?yàn)榈捅Ｖ贫缺旧淼娜毕荻鋵?shí)不到位。

首先,就C鎮(zhèn)而言,農(nóng)村低保與小城鎮(zhèn)建設(shè)、維穩(wěn)等重頭戲相比,并不是基層干部關(guān)注的重點(diǎn),處于二線政策地位。因此,在政策宣傳力度和執(zhí)行把關(guān)方面,稍顯不足。另外,鎮(zhèn)民政所要管理六個(gè)片區(qū),共計(jì)2 000余人的低保申請(qǐng)事宜。其工作過(guò)程中,很難逐戶(hù)實(shí)質(zhì)審核,只是選擇重點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)關(guān)注。

其次,農(nóng)村低保戶(hù)的核準(zhǔn)本身帶有復(fù)雜性,貧困群體的識(shí)別很大程度上來(lái)自于熟人社會(huì)的共識(shí),其務(wù)農(nóng)收入和副業(yè)收入較為模糊;而且關(guān)于認(rèn)定誰(shuí)是“困難”的,除了政策文本的標(biāo)準(zhǔn)外,村干部也有自己的看法。

再次,農(nóng)村幾代人在一個(gè)戶(hù)口本的情況很普遍,政策也規(guī)定以戶(hù)平均收入和財(cái)產(chǎn)情況來(lái)進(jìn)行衡量保障,父母無(wú)收入的以子女收入的30%來(lái)計(jì)算,但是實(shí)際執(zhí)行中往往通過(guò)靈活處理,在一些村演變成以個(gè)人參保而非全家參保的局面,這種情況也得到了鎮(zhèn)政府的默認(rèn)。

最后,長(zhǎng)期以來(lái),村里的民主評(píng)議和結(jié)果公開(kāi)程序缺位,直到2014年低保公示制度才真正落到了實(shí)處。長(zhǎng)期以來(lái)在村民欠缺對(duì)政策了解的前提下,熟人社會(huì)的理性監(jiān)督難以發(fā)揮作用。在低保戶(hù)的選擇方面,一些非正式規(guī)則起到了重要作用。農(nóng)民社會(huì)權(quán)利意識(shí)淡薄,較少關(guān)注各項(xiàng)政策動(dòng)向。他們向村干部提出書(shū)面申請(qǐng)較少,基本上都是等待村干部的直接評(píng)定,進(jìn)而通知到戶(hù)。被評(píng)上的低保戶(hù),普遍認(rèn)為這是村干部的福利恩賜,而不認(rèn)為是國(guó)家的福利保障或自身的公民權(quán)利。

然而,需要看到的是低保制度是作為一種“剩余型福利模式”[8]而存在,而非制度型或全員型福利模式,其所裹挾的污名化效應(yīng)因此就在所難免。雖然強(qiáng)調(diào)“應(yīng)保盡?！?但并不是面向全體民眾的。因此在篩選低保對(duì)象的過(guò)程中,需要通過(guò)家計(jì)審查(means-tested)的方式來(lái)評(píng)判其家庭收入。然而在具體篩選瞄準(zhǔn)過(guò)程中,排除一些明顯的老弱病殘群體之外,各家各戶(hù)的家庭收入?yún)s難以準(zhǔn)確衡量,只能依靠村干部的預(yù)估。在未能對(duì)評(píng)定權(quán)進(jìn)行公開(kāi)監(jiān)督和低保名額公示之前,村干部不僅有可能將低保作為一種治理資源進(jìn)行分配,甚至有可能通過(guò)低保來(lái)直接獲利。

為了進(jìn)一步規(guī)范低保政策,糾偏低保變異,在國(guó)家和省政府文件指導(dǎo)下,濰坊市密集出臺(tái)了一系列規(guī)范文件:《濰坊市最低生活保障民主評(píng)議辦法》和《濰坊市城鄉(xiāng)低保工作責(zé)任追究辦法》自2014年12月1日起施行,規(guī)定了縣、鎮(zhèn)、村和低保戶(hù)的責(zé)任;《濰坊市最低生活保障管理辦法》自2015年1月1日起施行,對(duì)城鄉(xiāng)低保作出進(jìn)一步規(guī)范。

三、 庇護(hù)制:村干部的操作手段

斯科特(Scott)[9]將庇護(hù)制界定為一種行為主體間的工具性交換關(guān)系。其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的一方(恩庇者)運(yùn)用其影響力和資源為地位較低的一方(被庇護(hù)者或侍從者)提供保護(hù)或福利。被庇護(hù)者則通過(guò)提供一般性支持和服務(wù)的方式來(lái)報(bào)答庇護(hù)者。在本案例中,庇護(hù)者是村干部,被庇護(hù)者是與其達(dá)成合謀的低保戶(hù)。然而,村干部是怎樣建立此種庇護(hù)關(guān)系的呢?

1. 實(shí)現(xiàn)底線公平,操作邊緣戶(hù)群體

低保執(zhí)行過(guò)程中雖然存在異化現(xiàn)象,但是村干部一般還是遵守底線公平的原則,將最困難的群體(如殘疾、大病、單身老人、失獨(dú)老人等)納入低保范疇,大體上都符合標(biāo)準(zhǔn)。H村和C村公認(rèn)的貧困戶(hù)基本都得到了保障,有些還享受到了“五保戶(hù)”待遇。實(shí)現(xiàn)底線的公平是村干部執(zhí)行低保政策的基本要求,也是不至于引起較大爭(zhēng)議的必要前提。畢竟,這些最困難的群體生活境遇大家都有目共睹。

村干部的異化空間主要存在于大量的邊緣戶(hù)群體中?！斑@些邊緣戶(hù)人均可支配收入接近2 900*2015年2月調(diào)查時(shí)當(dāng)?shù)丶彝ッ磕耆司芍涫杖氲陀? 900元可以申請(qǐng)低保?；蛘呱晕⒊鳇c(diǎn),很難區(qū)分。這樣就有爭(zhēng)議了,他們會(huì)覺(jué)得自己也差不多符合標(biāo)準(zhǔn)?！睂?duì)于數(shù)量眾多的邊緣群體,哪些能夠入保呢?鎮(zhèn)民政所慎重的處理方式是“他們反映,然后我們就去核實(shí)。對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定有好處,給你入;如果對(duì)社會(huì)穩(wěn)定沒(méi)有好處,就不能入。問(wèn)題是你在邊緣上很難核實(shí),你的收入其實(shí)只是約計(jì)你收入多少錢(qián),不可能搞得很清楚”。

邊緣戶(hù)村民想要入保,必須保持消息靈通、爭(zhēng)強(qiáng)好勝、“愛(ài)去鎮(zhèn)上鬧”,甚至給社會(huì)穩(wěn)定大局造成負(fù)面影響。然而,這樣聲勢(shì)浩大地聲張自己權(quán)利的村民畢竟是少數(shù),更多的邊緣戶(hù)群體并沒(méi)有采取這種策略,他們甚至根本沒(méi)關(guān)注過(guò)這一政策。“實(shí)際操作上,來(lái)找的也有,有些就是稍微有點(diǎn)困難,他知道政策他就要申請(qǐng)低保。還有些就是特別困難的,他自己不一定有那個(gè)意識(shí)去找,說(shuō)自己的家庭是什么情況?！?/p>

2. 利用道義資源,緩解正當(dāng)壓力

隨著低保政策日益完善,自己入?；蛘呓H入保都要進(jìn)行備案核查,風(fēng)險(xiǎn)和成本太高。在這種情況下,村干部將眼光放到了與自己關(guān)系較好的邊緣戶(hù)身上。然而,怎樣讓這些與自己關(guān)系較好的邊緣戶(hù)在領(lǐng)取低保金后會(huì)上交一部分給村委會(huì)呢?村干部對(duì)此保證,上交的低保金會(huì)用于村莊建設(shè)、慰問(wèn)其他困難群眾,而不是落入個(gè)人腰包。這樣一來(lái),在低保戶(hù)面前,村干部的操作行為便具有了合理性,甚至獲得了道德上的制高點(diǎn)。

據(jù)C村村民反映,村干部向其解釋上交原因是“給你入上了,還有很多別的群眾沒(méi)入上,錢(qián)收上去一些分給那些群眾”。村干部在中秋節(jié)時(shí)慰問(wèn)高齡老人,給80歲以上的老人每戶(hù)發(fā)一箱雞蛋;而在村民口中,這些老人并沒(méi)有收到錢(qián),不管一家一位還是兩位老人都是一箱雞蛋,他們抱怨村干部私吞了大部分的低保金。對(duì)于是否存在轉(zhuǎn)移分配或者挪用,民政所所長(zhǎng)表示“這不允許,不可能存在,應(yīng)保盡保怎么可能需要分低保金”。

如上所述,村干部利用為其他困難人群送慰問(wèn)品這種看起來(lái)極富人情味的方式,為其變相剝奪低保戶(hù)、抽取低保金積累了道義資源,從而顯得既正當(dāng)又合理。然而,村干部卡要低保金的經(jīng)驗(yàn)材料雖然難以收集,且在政府的官方回答中也并不存在,但是根據(jù)低保戶(hù)的反映,收上去的低保金并非完全用于再次轉(zhuǎn)移分配,而是村干部借助轉(zhuǎn)移分配和道義資源的噱頭來(lái)從中獲利。

3. 強(qiáng)化庇護(hù)關(guān)系,重復(fù)合謀行為

當(dāng)村民被明示或者暗示有機(jī)會(huì)與村干部合作時(shí),他們可以有很大機(jī)會(huì)拿到部分低保金,同時(shí)又不至于去鎮(zhèn)上撕破臉皮地聲張自己的入保訴求,庇護(hù)制(clientelism)策略就產(chǎn)生了。在低保執(zhí)行中,村干部利用其彈性的權(quán)力向低保戶(hù)提供資源和保護(hù),低保戶(hù)上交部分低保金作為補(bǔ)償和報(bào)答。兩者形成一種交換性的友誼,被庇護(hù)者依賴(lài)于庇護(hù)者對(duì)于資源的分配。鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的情感和道德約束使得被庇護(hù)者在獲得好處后能夠履行承諾,強(qiáng)化穩(wěn)固了這一庇護(hù)關(guān)系。

以村民趙為例,他是一位80歲的老人。雖然經(jīng)常感覺(jué)手腳麻木,生活難以自理,但是目前與小兒子一家在一個(gè)戶(hù)口薄上,家庭年收入超過(guò)10萬(wàn)元,其他兒女對(duì)他也比較孝敬,照顧周到。因此,按照標(biāo)準(zhǔn)是不能被認(rèn)定為低保戶(hù)。然而,村干部丁與趙的女婿王是親戚,丁通過(guò)王轉(zhuǎn)告趙雖然可以申請(qǐng)低保戶(hù),但并不是非常符合條件。如果想要入上低保,就要上交一部分低保金給村上。趙在一番思考后答應(yīng)了此條件,并在年末履行了承諾,按時(shí)上交了近一半的低保金。趙的守諾行為換取了村干部的信任。第二年,趙的老伴也被納入低保,然而仍然需要交納部分低保金作為交換條件。

概而言之,在鎮(zhèn)政府能力有限和低保執(zhí)行處于二線政策的社會(huì)背景下,村莊庇護(hù)關(guān)系滲透進(jìn)基層政策執(zhí)行和官僚體制。村干部為維持自身合法性,消解來(lái)自上級(jí)核查和村民的壓力,在截留低保金時(shí),采取了比較隱蔽的方式且不侵犯最底層群體的利益,并在說(shuō)服邊緣群體時(shí)采用道義資源為自身辯護(hù),利用權(quán)限增強(qiáng)說(shuō)服力,進(jìn)而形成了持續(xù)性的合謀。

四、博弈機(jī)制:農(nóng)民互動(dòng)的策略選擇

如上所述,村干部在滿(mǎn)足底線公平的基礎(chǔ)上,運(yùn)用道義資源和強(qiáng)化庇護(hù)關(guān)系來(lái)對(duì)部分“不達(dá)標(biāo)”的邊緣群體進(jìn)行明示或暗示,促使他們作出思考和決策。然而,他們會(huì)作出怎樣的策略選擇呢?下文從博弈論的視角對(duì)村民的行為進(jìn)行分析。

博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)的決策及這種決策的均衡問(wèn)題,它為分析那些涉及兩個(gè)或更多參與人的決策會(huì)影響相互之間福利的局勢(shì),提供了一般的數(shù)學(xué)方法[10]。本案例中,村民在政策執(zhí)行過(guò)程中是相對(duì)被動(dòng)弱勢(shì)的一方,村干部在決定低保戶(hù)對(duì)象選擇上有很大權(quán)力。區(qū)別于城市低保有較為明確的工資收入可以作為參照依據(jù),農(nóng)民的收入是較難衡量的,大部分人沒(méi)有固定收入和退休金,土地的產(chǎn)出是具有變動(dòng)性的,日常副業(yè)和打零工的收入也是難以衡量的,而且同一地區(qū)的村民收入具有很大同質(zhì)性。因此,農(nóng)村低保戶(hù)的選擇具有很大的自由裁量因素,在很大程度上依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)判斷和熟人社會(huì)常識(shí)。

假設(shè)有兩位家境相仿的邊緣戶(hù)村民甲與乙,村干部將認(rèn)定其中一戶(hù)為低保戶(hù)且認(rèn)定任一戶(hù)為低保戶(hù)的概率相等,村干部通常會(huì)先暗示或明示兩位村民返回一定比例低保金給村干部方可被認(rèn)定為低保戶(hù),村民可以選擇上交或者拒交部分低保金。假設(shè)甲和乙最終獲得低保金的概率為p,低保戶(hù)每年獲得低保金為r,每年上交給村干部低保金比例為α(根據(jù)實(shí)際情況,α≈1/2),由此可以構(gòu)建村民甲和村民乙博弈的得益矩陣,如圖1所示。

村民甲上交不交村民乙上交不交p(1-α)r,p(1-α)r(1-α)r,00,(1-α)rpr,pr

圖1村民博弈的得益矩陣

由圖1可知,第一種情況是,甲和乙都愉快地同意上交一部分給村干部,那么甲和乙被認(rèn)定為低保戶(hù)的概率相同,收益均為p(1-α)r。第二種情況是,如果其中一個(gè)村民表示上交,而另一個(gè)村民不想上交,則選擇上交的村民被認(rèn)定為低保戶(hù)后收益為(1-α)r,另一村民將因?yàn)榫芙欢C(jī)會(huì),收益為0。第三種情況是,甲和乙都拒絕配合村干部,堅(jiān)持主張自己的權(quán)利,那么兩人相同機(jī)會(huì)被評(píng)為低保戶(hù),獲得收益均為pr。

假定村民甲和乙都是理性經(jīng)濟(jì)人,當(dāng)甲作決定時(shí)會(huì)考慮乙的行為,在乙選擇“上交”策略時(shí),由于p(1-α)r≥0,甲會(huì)選擇“上交”策略;當(dāng)乙選擇“不交”策略時(shí),(1-α)r≈pr,甲會(huì)選擇“上交”或“不交”。同理,對(duì)于乙考慮也是一樣的。因此,博弈的結(jié)果為兩個(gè)均衡{上交,上交}{不交,不交}。

從帕累托效率意義上講,當(dāng)村民采取{不交,不交}策略時(shí),獲得效用最大化,村民“不交”為帕累托上策均衡策略。如果村民都是理性的,那么村民和村干部之間就不會(huì)發(fā)生截留低保金問(wèn)題。這時(shí)候,沒(méi)有截留腐敗現(xiàn)象發(fā)生,低保政策執(zhí)行效率高,低保金被完全發(fā)放到生活狀況較差的群體手中,邊際社會(huì)效益高,能夠最大化增進(jìn)社會(huì)福祉。

然而,為什么會(huì)有那么多村民選擇“上交”?當(dāng)考慮風(fēng)險(xiǎn)因素時(shí),選擇“上交”時(shí)村民認(rèn)為自己至少有機(jī)會(huì)獲得一部分低保金,但是選擇“不上交”,一旦村干部與其他村民達(dá)成共識(shí),自己將一無(wú)所獲,效用為0,雖然“不上交”可能帶來(lái)更多的效用但是也會(huì)冒更大風(fēng)險(xiǎn)。因此,現(xiàn)實(shí)中大部分村民最后會(huì)選擇“上交”策略,最終達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)上策均衡{上交,上交},即在低保金發(fā)放過(guò)程中,低保戶(hù)會(huì)向村干部上交一定比例。

作為理性經(jīng)濟(jì)人,村民博弈結(jié)果會(huì)出現(xiàn){上交,上交}。在C鎮(zhèn),上交一定比例的低保金在低保戶(hù)心中似乎成了不成文的規(guī)定。那么,這種風(fēng)險(xiǎn)上策均衡的結(jié)果是如何固化為一種不成為規(guī)定的呢?

低保金每年都會(huì)發(fā)放,情況類(lèi)似,此低保博弈可以看做一個(gè)重復(fù)博弈過(guò)程。上述博弈模型為階段博弈,每個(gè)階段博弈方的選擇可以參考依賴(lài)前面階段的行動(dòng)。只有當(dāng)雙方都選擇“不上交”時(shí),村民才有可能獲得全額低保金,只要有一方妥協(xié)上交,選擇“不上交”的一方將一無(wú)所獲。只要有一方妥協(xié)上交,就會(huì)出現(xiàn)低保金被村干部截留的情況。前一階段選擇“不上交”一無(wú)所獲的結(jié)果會(huì)對(duì)下一階段的博弈產(chǎn)生影響,村民會(huì)強(qiáng)化“不上交”的風(fēng)險(xiǎn),更不相信對(duì)方會(huì)“不上交”,因此,在后一階段博弈中,{上交,上交}出現(xiàn)的可能性變得越來(lái)越大。博弈方風(fēng)險(xiǎn)上策均衡的選擇傾向,有一種自我強(qiáng)化機(jī)制。當(dāng)部分或所有博弈方選擇風(fēng)險(xiǎn)上策均衡的可能性增強(qiáng)的時(shí)候,任一博弈方選擇帕累托上策均衡策略的期望收益都會(huì)進(jìn)一步變小,這就使各博弈方更傾向于選擇風(fēng)險(xiǎn)上策均衡,而這又進(jìn)一步使選擇帕累托上策均衡策略的得益更小,從而形成一種風(fēng)險(xiǎn)上策均衡的正反饋機(jī)制,使其出現(xiàn)的機(jī)會(huì)越來(lái)越大[11]。剛開(kāi)始可能會(huì)有村民不同意,但是發(fā)現(xiàn)對(duì)于自己沒(méi)有任何好處,慢慢地,選擇“上交”一定比例低保金的村民會(huì)越來(lái)越多。當(dāng)堅(jiān)持“不上交”策略幾乎沒(méi)有獲益的可能性時(shí),村干部截留低保金就演變?yōu)榇蠹倚闹敲鞯牟怀晌囊?guī)定。

實(shí)地調(diào)研也印證了上述解釋。筆者在低保金發(fā)放期間走訪了發(fā)放點(diǎn)工作人員和前來(lái)領(lǐng)低保金的低保戶(hù)。筆者在農(nóng)村商業(yè)銀行觀察到大堂經(jīng)理告訴前來(lái)取低保金的村民,讓其可以只取低保金出來(lái),糧油補(bǔ)貼可以自己留著不分給村干部?！暗捅?hù)大多會(huì)在年底前來(lái)將一年的低保金全部取出,村干部都會(huì)留一部分,但是留多少每個(gè)村有些差異,具體多少咱也不清楚?！贝筇媒?jīng)理的話反映了截留低保金這一現(xiàn)象在當(dāng)?shù)氐钠毡樾浴?/p>

村民們?yōu)槭裁磿?huì)選擇上交一部分比例,一位曹姓村民反映,“你不上交一部分哪能變成低保戶(hù),你不交有人想著交,到時(shí)候你一分錢(qián)也拿不著”?？梢?jiàn),村民們意識(shí)到如果其他村民選擇上交而自己選擇不上交時(shí)自己將面臨很大損失,會(huì)傾向于上交。

低保戶(hù)李的言論反映了一部分低保戶(hù)的心態(tài),“現(xiàn)在黨的政策好,每年還給咱們發(fā)錢(qián),村干部留就讓他們看著留唄,上面給多少咱就拿多少唄,不然一分錢(qián)也拿不著”。據(jù)李姓村民提供的數(shù)據(jù)推測(cè),村干部截留了大約一多半。他2013年取了2 000多元,需上交1 000多元,2014年取到了3 800元,需上交2 000;張姓村民2014年底取到8 000多元,上交了近5 000元。

村干部利用手中權(quán)力幫助村民獲得社會(huì)福利資源,但是又從中提成,村民在幾次博弈之后逐漸具備了理性的態(tài)度,即“不得”不如“少得”,暗中助長(zhǎng)了村干部的卡要行為。即在社會(huì)權(quán)利缺失情況下,村民默認(rèn)、容忍了村干部的剝奪。當(dāng)村民并沒(méi)有意識(shí)到保障權(quán)利資格時(shí),熟人社會(huì)的道德約束失效,非正式制度和庇護(hù)制就成為了“基于同意的剝奪”的生存土壤。

從此視角看,村干部逐漸淪為“盈利型經(jīng)紀(jì)人”[12],從國(guó)家福利供給和資源下鄉(xiāng)中以公謀私。國(guó)家福利在鄉(xiāng)村分配執(zhí)行過(guò)程中,并沒(méi)有完全被貧困群體所享有,其中一部分被其代理人----村干部所掠奪。這稀釋或降低了“資源下鄉(xiāng)”的合法性和有效性,形成了后稅費(fèi)年代“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。

五、 結(jié)論

戴慕珍(Jean C. Oi)[13]對(duì)中國(guó)集體化時(shí)期庇護(hù)制產(chǎn)生的原因作了詳細(xì)的闡述,即集體村莊的資源有限,生產(chǎn)隊(duì)干部有權(quán)操縱和分配農(nóng)民收入機(jī)會(huì)、福利資金和自留地等資源。故此,農(nóng)民一般傾向于通過(guò)各種方式與干部建立更加深厚的感情和關(guān)系,從而獲得干部們?cè)诜峙渥粤舻亍才殴ぷ骱皖~外工分、私人收入或者是貸款時(shí)對(duì)自己的關(guān)照。農(nóng)民對(duì)干部的依賴(lài)程度有較大差異,他們的關(guān)系并不是完全單向依賴(lài)關(guān)系。干部們也依賴(lài)農(nóng)民,因?yàn)榍罢叩臋?quán)力來(lái)自于后者的配合與遵從。然而,21世紀(jì)以來(lái),后稅費(fèi)時(shí)代的庇護(hù)制與集體化時(shí)期的庇護(hù)制相比,發(fā)生了較大的變化。

其一,庇護(hù)者的角色發(fā)生了變化。在集體化時(shí)期,雖然公社領(lǐng)導(dǎo)比大隊(duì)干部和生產(chǎn)小隊(duì)干部更有權(quán)力,但是生產(chǎn)小隊(duì)干部直接與農(nóng)民打交道,有權(quán)決定福利分配和工作機(jī)會(huì)等。改革開(kāi)放之后,人民公社解體,生產(chǎn)大隊(duì)一般演化為村,生產(chǎn)小隊(duì)演變?yōu)樯a(chǎn)小組。然而,隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn),為了減少村莊開(kāi)支,生產(chǎn)小組組長(zhǎng)被撤掉而由村干部兼任,村莊事務(wù)進(jìn)一步集中到村干部手里,因此他們成為當(dāng)今的庇護(hù)者。其二,雙方身份發(fā)生變化。在人民公社時(shí)期,生產(chǎn)隊(duì)干部和農(nóng)民一般都具有相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景,大多數(shù)都是貧下中農(nóng);而現(xiàn)在,村干部和邊緣戶(hù)村民群體之間的身份和收入懸殊巨大。其三,交換的資源發(fā)生變化。在人民公社時(shí)期,庇護(hù)者從被庇護(hù)者那里得到的主要是一般性支持,如忠誠(chéng)和合作,以及更加努力地在生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)工作?，F(xiàn)在庇護(hù)者從被庇護(hù)者那里不僅獲得工作上的支持(類(lèi)似于“治理手段”的功能),更重要的是一部分現(xiàn)金資源,這也是他們操作合謀行為的主要?jiǎng)訖C(jī)。其四,庇護(hù)的操作策略發(fā)生變化。在資源極度稀缺的集體化時(shí)期,農(nóng)民普遍都力爭(zhēng)運(yùn)用個(gè)人關(guān)系與隊(duì)長(zhǎng)建立友誼,從而獲得后者的庇護(hù)。庇護(hù)關(guān)系的發(fā)起者一般是農(nóng)民,而在當(dāng)下農(nóng)村的低保名額圈定中,雖然一部分邊緣戶(hù)對(duì)于合謀行為的產(chǎn)生充當(dāng)了發(fā)起者,但是更多是由村干部來(lái)主導(dǎo)完成的,如村干部主動(dòng)提示趙,希望他領(lǐng)取低保,但是需要交納部分低保金。

本文通過(guò)C鎮(zhèn)農(nóng)村低保執(zhí)行的個(gè)案,闡述了低保執(zhí)行作為“治理手段”之外的一種利益合謀行為,即村干部通過(guò)明示或暗示促使低保戶(hù)在接受低保名額的同時(shí),需要上交一部分低保金作為交換條件。此種政策變異行為的發(fā)生不僅與低保制度本身相關(guān),還與村干部和村民這兩個(gè)主體相關(guān)。村干部一般在滿(mǎn)足底線公平的基礎(chǔ)上,通過(guò)運(yùn)用道義資源和強(qiáng)化庇護(hù)關(guān)系,讓此種交易變得更具有合理性和隱蔽性。而村民更是基于一種理性的態(tài)度,在長(zhǎng)期博弈過(guò)程中,一般都會(huì)選擇上交的策略來(lái)讓自己適當(dāng)獲利,此種策略又再次助長(zhǎng)了村干部的卡要行為。然而,低保執(zhí)行中村干部的卡要行為卻能夠通過(guò)信息公開(kāi)制度予以糾正。

2014年山東省開(kāi)展“陽(yáng)光低?！睂?zhuān)項(xiàng)行動(dòng),落實(shí)公示制度,要求每村開(kāi)辟社會(huì)保障公示專(zhuān)欄。在2014年8～9月,C鎮(zhèn)進(jìn)行了第一次低保戶(hù)信息公示,在各村引起了不小的關(guān)注。一方面,公示是對(duì)村民權(quán)利的一種肯定,低保戶(hù)在接受村民輿論監(jiān)督后認(rèn)為自己得到了認(rèn)可,權(quán)利意識(shí)萌生,不再一味依賴(lài)村干部的庇護(hù)。從村干部行動(dòng)來(lái)看,公示制度壓縮了村干部截留低保金的逐利空間。村干部之前采取隱蔽的異化方式,但公示制度實(shí)行后,在熟人社會(huì)下村民對(duì)于這種隱蔽的關(guān)系很容易識(shí)別,從而產(chǎn)生了輿論監(jiān)督。公示使村民更加了解低保政策,關(guān)注低保資源分配,促進(jìn)貧困村民的主動(dòng)申請(qǐng),弱化村干部的道義資源。從村民行動(dòng)來(lái)說(shuō),公示弱化了公民博弈時(shí)選擇“不交”策略的風(fēng)險(xiǎn),使得資源分配更加理性?？偠灾?公示制度形成的公開(kāi)監(jiān)督對(duì)于村干部權(quán)力進(jìn)行了制約,并且對(duì)于村民權(quán)利進(jìn)行了啟蒙和肯定。

中國(guó)正在由公共政策時(shí)代向社會(huì)政策時(shí)代逐步邁進(jìn),如何使公民共享改革發(fā)展成果,切實(shí)保障公民的社會(huì)權(quán)利,提升公民福利水平成為越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不斷加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)來(lái)緩解公共物品短缺帶來(lái)的緊張社會(huì)關(guān)系,是其應(yīng)對(duì)的必由之路。然而,在公共服務(wù)供給和資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中,需要警惕鄉(xiāng)村干部運(yùn)用各種手段來(lái)對(duì)政策進(jìn)行變異化操作。雖然信息公開(kāi)能對(duì)此予以適當(dāng)糾正,但是除此之外,如何建立在科層制邏輯和鄉(xiāng)土邏輯相契合基礎(chǔ)之上的制度安排來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村干部的行為進(jìn)行激勵(lì)和監(jiān)督,是國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是進(jìn)一步學(xué)術(shù)研究的重要命題。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Policy Implementation Collusion of Rural Subsistence Allowances

----Illustrated by C Township in Mid-Shandong

WANGHui,CUIXin-xin

(School of International and Public Affairs, Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200030, China)

Abstract:GuanxiBao and RenqingBao in implementing rural subsistence allowances are viewed as rural governance tolls by most scholars after the tax reform. However, another sort of policy implementation variation is revealed through the case study of rural subsistence allowances in C Town, Shandong Province, where many village cadres tend to prompt the low-income families that if they want to receive subsistence allowances from the government they should return some subsidies to the cadres as an exchange reward. The inherent defect of subsistence allowances offers the possibility of such collusion. By establishing the patron system, village cadres can easily manipulate the low-income recipients. In turn, villagers can also game and choose a preferred delivery strategy for more profit. As a result the two sides may reach collusion. Finally, the current patron system and that in the collectivization period is compared, which indicates that the subsistence allowance publicity system helps to resolve the emergence of collusion.

Key words:rural subsistence allowance; policy implementation alienation; collusion behavior; patron system; game mechanism

中圖分類(lèi)號(hào):D 632.1; F 323.89

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)06-0606-07

作者簡(jiǎn)介:王輝(1984- ),男,湖北蘄春人,上海交通大學(xué)博士研究生,主要從事公共治理與社會(huì)政策研究; 崔欣欣(1990- ),女,山東青州人,上海交通大學(xué)碩士研究生,主要從事社會(huì)政策研究。

基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(14SZB150)。

收稿日期:2015-04-25

doi:10.15936/ j.cnki.1008-3758.2015.06.010