“城中村”包容性治理路徑探析

李小靜++賀彩英++張百霞++高曉春++魯艷平

摘要：當(dāng)前河北省“城中村”改造和治理已經(jīng)基本規(guī)范，但由于深刻的制度原因，河北省“城中村”還存在著種種發(fā)展困境及治理難題，這些難題背后的主要原因在于政府治理過(guò)程中面臨的一些問(wèn)題，也從一定程度上說(shuō)明了當(dāng)前河北省在社會(huì)發(fā)展和治理方面不具有足夠的包容性。因此，構(gòu)建包容性治理制度，成為解決“城中村”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：城中村；包容性；治理路徑

中圖分類號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-0475（2015）12-0043-02

一、“城中村”治理創(chuàng)新的理論探索——包容性治理

包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障的公共治理。具體而言，包容性治理首先體現(xiàn)在治理主體的包容性，即一方面，需要政府在制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展政策時(shí)要考慮不同的利益主體，并且要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)公共利益為主體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)，注重協(xié)調(diào)好不同利益主體之間的關(guān)系。另一方面，各級(jí)政府要進(jìn)一步下放職權(quán)，管好自己該管的問(wèn)題，將自己管不了也管不好的問(wèn)題回歸社會(huì)，走一條放權(quán)讓利的道路，政府要避免因自身利益而壟斷政策的制定和推行，拒絕和排斥其他利益相關(guān)者的加入。對(duì)“城中村”基層政府來(lái)說(shuō)，包容社會(huì)力量參與的治理既可以實(shí)現(xiàn)政府的核心凝聚力，引導(dǎo)多元社會(huì)力量參與治理，擴(kuò)大政府影響力，又可以使基層政府從不必要的社會(huì)事務(wù)抽身。其次包容性治理是指治理過(guò)程的包容性。基層政府在治理過(guò)程中應(yīng)該實(shí)行博采眾議式的管理方式。一方面要為全體社會(huì)成員提供同等的政治行為機(jī)會(huì)，比如采取科學(xué)、全面的民意調(diào)查、深度訪談、公民代表大會(huì)等方法，給基層群眾充分的話語(yǔ)權(quán)，以獲取社會(huì)治理決策過(guò)程中所需要的相關(guān)信息。另一方面，要建立起有效的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)公民參與、采集社會(huì)反應(yīng)信息并及時(shí)反饋到?jīng)Q策層。對(duì)于基層政府而言，要推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)，建立和完善各種暢通、便于公民參與民意表達(dá)的渠道。具體而言，在“城中村”治理中應(yīng)充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)，要確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣才能獲得廣大村民的理解和支持。再次，治理結(jié)果和收益的包容性。包容性治理強(qiáng)調(diào)的是在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各種利益相關(guān)者都能公平享受發(fā)展成果或者依據(jù)公開(kāi)合理的標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)社會(huì)資源。從河北“城中村”問(wèn)題及治理現(xiàn)狀中我們可以感受到在“城中村”改造中，村民的“不公正感”強(qiáng)烈，“城中村”領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象沒(méi)有效遏制，基層政府公信力低。而要就解決上述問(wèn)題，最重要的就是要實(shí)現(xiàn)治理結(jié)果的包容性。最后，包容性治理要關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。在“城中村”改造中，特別要重視農(nóng)民及外來(lái)務(wù)工人員這些弱勢(shì)群體的利益問(wèn)題，通過(guò)采取積極有效的措施平衡治理中強(qiáng)勢(shì)利益和弱勢(shì)利益之間的關(guān)系。

二、探索“城中村”包容性治理路徑

（一）明確“城中村”治理參與者各自主體地位和職權(quán)責(zé)范圍

“城中村”作為城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物和前沿，同時(shí)也是進(jìn)一步發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，是一個(gè)多元利益主體追求利益最大化的過(guò)程，主要包括城市主管街道、城中村社區(qū)居委會(huì)、城中村村委會(huì)、村民、外來(lái)流動(dòng)暫住人口。要實(shí)現(xiàn)“城中村”治理有效有序，就必須要明確以上主體的地位、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和利益等。城市主管街道，是政府一級(jí)行政部門(mén)，具有有效法律地位，是“城中村”治理的主導(dǎo)部門(mén)，要清楚認(rèn)識(shí)自身職責(zé)，做好城中村治理過(guò)程中各方工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以民為本、為民服務(wù)，不要越權(quán)干預(yù)各方工作，明確自身利益，不以權(quán)謀私，做好政務(wù)公開(kāi)透明。“城中村”社區(qū)居委會(huì)，是群眾性自治組織，是否可以通過(guò)法律法規(guī)賦予一定權(quán)利地位，建立健全社區(qū)自治、參與、財(cái)政等社區(qū)治理制度，優(yōu)化社區(qū)治理的權(quán)力運(yùn)作，做好民主決策的落實(shí)機(jī)制和有效程序，做好居務(wù)公開(kāi)透明?！俺侵写濉贝逦瘯?huì)，具有一定的法律地位，是農(nóng)村事務(wù)的主要管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于村委會(huì)，要做好轉(zhuǎn)型工作，向社區(qū)居委會(huì)和股份經(jīng)濟(jì)合作社的角色轉(zhuǎn)變，逐漸分化原有權(quán)利職能，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)透明。“城中村”股份經(jīng)濟(jì)合作社，它是“城中村”集體所有資產(chǎn)的主要經(jīng)營(yíng)者，有保證村集體資產(chǎn)增值保值的義務(wù)，要做好經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收工作，為村集體、村民謀福利，做好企務(wù)公開(kāi)透明，利益分配公平公正。村民，要落實(shí)村民的主人翁地位，保障村民的利益最大化。外來(lái)流動(dòng)暫住人口，這部分群體的地位往往比“城中村”村民的地位更低一些，因?yàn)樯罘绞?、文化傳統(tǒng)、素質(zhì)教育等程度不同，會(huì)與當(dāng)?shù)厝宋纳町a(chǎn)生沖突，甚至受到當(dāng)?shù)卦∶竦钠缫暫筒蛔鹬?，所以政府要?duì)這群人的這些需求給予保障，可以聯(lián)合當(dāng)?shù)馗咝＿M(jìn)行一些公益講座等，通過(guò)提高其知識(shí)文化素養(yǎng)，使其受到社會(huì)認(rèn)可，適應(yīng)城市生活工作。在明確各方主體后，通過(guò)協(xié)同合作，開(kāi)闊思路，有效進(jìn)行“城中村”治理工作。

（二）既要發(fā)揮黨政職能，又要注重村民自治

對(duì)“城中村”包容性治理，要擺脫完全依賴政府的傳統(tǒng)權(quán)威和權(quán)力，同時(shí)也不能過(guò)于依賴市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，而應(yīng)該傾向于多元主體之間的信任與合作，注重政府與村民的合作，實(shí)現(xiàn)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合，鼓勵(lì)治理主體的多樣性，加強(qiáng)基層政府與非政府組織及社區(qū)組織、群眾的合作。鑒于我國(guó)強(qiáng)勢(shì)政府的歷史傳統(tǒng)和“城中村”公民社會(huì)遠(yuǎn)未成熟的現(xiàn)狀，地方政府在“城中村”包容性治理過(guò)程中依然占據(jù)主導(dǎo)地位，但包容性治理語(yǔ)境下的政府主導(dǎo)建立于服務(wù)型政府基礎(chǔ)之上，同時(shí)培育多方治理力量，培育公民社會(huì)和社區(qū)中介組織，加強(qiáng)基層政府與非政府組織及社區(qū)組織、失地村民的合作，逐步促進(jìn)“城中村”治理主體的多元化。因此，要不斷完善“城中村”居民自治組織，建立居民小組，以利于自主管理、自主服務(wù)。同時(shí)還要強(qiáng)化社區(qū)綜合管理職能，各級(jí)政府及職能部門(mén)要按照“小政府、大社會(huì)”，“小社區(qū)、大服務(wù)”的改革思路將適合社區(qū)承擔(dān)的公益性、社會(huì)性、群眾性的職能下放給社區(qū)，賦予“城中村”社區(qū)綜合管理職能。

（三）尊重農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“城中村”發(fā)展成果共享

包容性治理就是還政于民，使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，在這一過(guò)程中，地方政府要重構(gòu)自身治理方式，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)持“以人為本”的包容性治理理念，充分尊重農(nóng)民的主體地位和意愿，以解決他們的后顧之憂為目的。對(duì)于“城中村”的“農(nóng)民”，他們依靠出租房經(jīng)濟(jì)，收入和生活水平并不低，不但沒(méi)有轉(zhuǎn)戶城市的愿望，反而以出租房屋作為生活收入的重要來(lái)源。對(duì)此，各級(jí)政府要充分考慮農(nóng)民的意愿和顧慮，改變“城中村”改造中政府主導(dǎo)或強(qiáng)制力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)狀，在各種利益的博弈中，政府和開(kāi)發(fā)商要把城中村改造過(guò)程中村民應(yīng)得的正當(dāng)利益給予農(nóng)民，完善社會(huì)保障并且要統(tǒng)籌解決好農(nóng)民的實(shí)際利益問(wèn)題，在城中村改造的過(guò)程中，要充分考慮“村民”的生活來(lái)源，盡量保證農(nóng)民在改造后依然可以有兩套及以上的房子，便于居住與出租，保證他們的收入來(lái)源，以調(diào)動(dòng)村民改造搬遷的積極性；此外，包容性治理還要關(guān)注農(nóng)民工、外來(lái)務(wù)工人員等貧困群體及弱勢(shì)群體的利益訴求，加大廉租房建設(shè)的力度和管理，推動(dòng)城市外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新，保障他們的各項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)益及公平享受城市的公共產(chǎn)品和服務(wù)，只有外來(lái)人口有權(quán)益，城市才更加包容。

（四）規(guī)范失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償，平衡各方利益分配

在“城中村”改造過(guò)程中，農(nóng)民的土地補(bǔ)償要求越來(lái)越高，《土地管理辦法》中規(guī)定，土地的征地補(bǔ)償為被征收耕地前三年內(nèi)平均產(chǎn)值的6倍至10倍，安置補(bǔ)償為耕地被征前三年平均畝產(chǎn)值的4倍至6倍，且這兩項(xiàng)之和最高不超過(guò)平均畝產(chǎn)值的30倍。但現(xiàn)實(shí)中“城中村”和城郊村的征地拆遷補(bǔ)償許多已經(jīng)達(dá)到驚人的水平，巨額的補(bǔ)償往往使失地農(nóng)民一夜暴富，許多人過(guò)上脫離勞動(dòng)的寄生生活，其中因揮霍賭博再度致貧的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生?？梢?jiàn)，讓人以身外之物一夜暴富，既損害了社會(huì)利益也未必真正有益于當(dāng)事人。更有太多的人違建搶建，謊報(bào)拆遷損失，騙取巨額補(bǔ)償資金，造成極大的社會(huì)不公平。因此，沿著法治軌道，規(guī)范失地農(nóng)民的補(bǔ)償，遏制在快速城市化過(guò)程中發(fā)生的土地?fù)碛姓邔?duì)勞動(dòng)為生者、原住民地移居民的財(cái)富剝奪。此外，目前“城中村”土地收益分配過(guò)多考慮了失地農(nóng)民及村集體的土地收益權(quán)利，而忽視了政府作為社會(huì)整體利益的代表應(yīng)享有的收益權(quán)。因此，按照包容性治理的要求，必須規(guī)范土地收益分配機(jī)制，綜合考慮社會(huì)各方面利益。

（五）加強(qiáng)基層文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化雙向融和

在以往的“城中村”治理中，過(guò)于注重“經(jīng)濟(jì)效益”和“社會(huì)穩(wěn)定”，忽視了農(nóng)村的鄉(xiāng)土文化與城市文化的雙向融合在“城中村”治理中的重要作用。城鄉(xiāng)文化雙向融合是指城市文化和鄉(xiāng)村文化接觸、融化、吸收、調(diào)合而趨于一體的過(guò)程，是城市和鄉(xiāng)村互相吸收先進(jìn)和健康的文化、摒棄落后和病態(tài)的文化的一種雙向演進(jìn)，它通過(guò)城鄉(xiāng)之間的文化交流與互動(dòng)，發(fā)揮城鄉(xiāng)之間各自的文化潛能，優(yōu)化文化資源配置，構(gòu)建整體文化框架，形成共同的文化取向和核心價(jià)值，提升文化競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)此，城中村”在實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村”向“城市”的轉(zhuǎn)型中，要科學(xué)與合理地調(diào)整“城”與“鄉(xiāng)”的關(guān)系，具體而言，既要注意保留、建設(shè)和發(fā)揚(yáng)光大“城中村”的文化之根，引導(dǎo)傳統(tǒng)文化適應(yīng)現(xiàn)代都市文化發(fā)展的需要，也要注重開(kāi)發(fā)“城中村”已有的民俗文化和群眾藝術(shù)，將文化的傳承與文化的創(chuàng)新相結(jié)合，當(dāng)然主要的是市民文化向村民文化的影響和輻射，是現(xiàn)代文明改造傳統(tǒng)文化。但是，這個(gè)過(guò)程不能成為文化歧視的過(guò)程，更不能成為文化侵略的過(guò)程。因此，要取消對(duì)“城中村”居民的政策性歧視，從制度上保證村落文化與都市文化在平等的基礎(chǔ)上交流、融合、共建。