試論“脫北者”背后的中韓外交博弈

姚嘉威

摘要：“脫北者”是因朝鮮國(guó)內(nèi)特殊的政治經(jīng)濟(jì)狀況而產(chǎn)生的群體。在大國(guó)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的朝鮮半島，“脫北者”問(wèn)題被印上了濃重的政治色彩。近年以來(lái)“脫北者”問(wèn)題漸趨國(guó)際化，而隱藏于幕后的大國(guó)交鋒也開(kāi)始逐步走向前臺(tái)。本文將通過(guò)分析中韓兩國(guó)間圍繞“脫北者”問(wèn)題的外交博弈來(lái)探求分析中國(guó)對(duì)此問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：脫北者；中韓外交博弈；難民地位：脫北地下傳教組織

中圖分類(lèi)號(hào)：D83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-0475（2015）12-0094-03

一、中韓兩國(guó)對(duì)于“脫北者”問(wèn)題的態(tài)度

（一）“脫北者”問(wèn)題的基本概念及由來(lái)

“脫北者”（North Korean defectors），又稱(chēng)“逃北者”，指通過(guò)非正常渠道離開(kāi)朝鮮民主主義人民共和國(guó)到達(dá)別國(guó)的朝鮮國(guó)民。由于朝韓雙方在邊境地區(qū)采取了十分嚴(yán)格的管控措施，所以朝鮮的“脫北者”經(jīng)常選擇穿越漫長(zhǎng)的中朝邊境進(jìn)入中國(guó)。在非法越境到達(dá)中國(guó)后，他們大部分會(huì)滯留在中國(guó)然后在韓國(guó)脫北地下組織的幫助下到達(dá)越南，泰國(guó)等東南亞國(guó)家或者蒙古的朝鮮難民營(yíng)，在接受甄別之后由韓國(guó)政府接回國(guó)內(nèi)。

“脫北者”問(wèn)題始于上世紀(jì)九十年代中期朝鮮的嚴(yán)重饑荒（朝鮮稱(chēng)之為“苦難行軍”）這次饑荒導(dǎo)致朝鮮國(guó)內(nèi)約110萬(wàn)人非正常死亡，經(jīng)濟(jì)陷于崩潰，政府停止發(fā)放定額糧食配給，普通朝鮮家庭生存受到極大威脅。于是開(kāi)始有朝鮮民眾偷越中朝邊境尋求中國(guó)朝鮮族親友幫助，并有部分人非法滯留在中國(guó)境內(nèi)，同時(shí)金正日上臺(tái)以來(lái)朝鮮勞動(dòng)黨高層權(quán)力斗爭(zhēng)激烈，政治異見(jiàn)者為逃避勞動(dòng)黨內(nèi)的宗派清洗，開(kāi)始大批進(jìn)入中國(guó)。這其中最著名的即為前朝鮮勞動(dòng)黨中央委員會(huì)委員，中央書(shū)記黃長(zhǎng)燁，其于1997年2月l2日訪(fǎng)問(wèn)中國(guó)時(shí)與助手進(jìn)入韓國(guó)駐華大使館尋求庇護(hù)，旋即被專(zhuān)機(jī)接至首爾。

（二）兩國(guó)態(tài)度

1.中國(guó)

盡管“脫北者”問(wèn)題名義上屬于朝韓兩國(guó)之間的雙邊事務(wù)，但由于中朝兩國(guó)間歷史以來(lái)形成的獨(dú)特的雙邊關(guān)系和絕大多數(shù)“脫北者”從中國(guó)入境韓國(guó)并部分滯留于中國(guó)領(lǐng)土的現(xiàn)實(shí)情況，中國(guó)在該問(wèn)題上的態(tài)度受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。

在對(duì)“脫北者”的態(tài)度上，中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)一直堅(jiān)持以遣返政策為主，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中會(huì)根據(jù)實(shí)際情況允許部分“脫北者”前往第三國(guó)，但無(wú)論采取何種政策中國(guó)均堅(jiān)決反對(duì)“脫北者”非法滯留于中國(guó)境內(nèi)。中國(guó)的態(tài)度一方面源于本國(guó)的國(guó)家利益，另一方面則源于中朝間簽署的各種文件條約。其中中朝1986年簽署的邊境條約第四條規(guī)定中朝雙方應(yīng)合作阻止非法偷越邊境的行為，并規(guī)定自然災(zāi)害或不可抗力的越境行為除外。第四條第二款規(guī)定了對(duì)于非法越境者，雙方應(yīng)移交相關(guān)名單及物品。該條約第五條規(guī)定，假設(shè)犯罪者在另一方領(lǐng)土上被抓獲和審問(wèn)，那么他應(yīng)當(dāng)立即被移交給另一方。從字面上看這些條款與“脫北者”并無(wú)實(shí)質(zhì)聯(lián)系，但是根據(jù)朝鮮刑法規(guī)定，未經(jīng)允許非法離境屬于犯罪。從而“脫北者”應(yīng)屬于朝鮮國(guó)內(nèi)法定義中的犯罪人員，所以根據(jù)中朝邊境協(xié)議中國(guó)必須遣返這些“脫北者”。

2.韓國(guó)

韓國(guó)采取積極接納“脫北者”的態(tài)度。絕大多數(shù)“脫北者”非法入境中國(guó)后的最終目的地就是韓國(guó)。除去朝韓之間的民族血緣聯(lián)系，韓國(guó)憲法第3條也為“脫北者”進(jìn)入韓國(guó)領(lǐng)土提供了法律支持。其內(nèi)容為：“大韓民國(guó)國(guó)家領(lǐng)土包括整個(gè)朝鮮半島以及鄰近的島嶼?！边@樣看來(lái)“脫北者”屬于韓國(guó)國(guó)民，為了接納“脫北者”，韓國(guó)于1997年出臺(tái)了《保護(hù)并支持北韓居民法》，并接受美國(guó)協(xié)助在蒙古、泰國(guó)建立“脫北者”難民營(yíng)，將其作為“脫北者”進(jìn)入韓國(guó)的中轉(zhuǎn)站。2004年韓國(guó)政府又成立了專(zhuān)門(mén)幫助“脫北者”適應(yīng)韓國(guó)社會(huì)生活的漢拿院，開(kāi)始向“脫北者”提供安家費(fèi)，規(guī)定單個(gè)“脫北人士”能獲得3390萬(wàn)韓元（約合人民幣20萬(wàn)元）、有兩個(gè)人組成的脫北家庭共能獲得4555萬(wàn)韓元、三個(gè)人組成的脫北家庭共能獲得6466萬(wàn)韓元。政府分20個(gè)月將安家費(fèi)發(fā)放給“脫北人士”。

二、脫北者問(wèn)題上中韓兩國(guó)的角力與合作

中韓兩國(guó)關(guān)于“脫北者”問(wèn)題有著較大的分歧，但也有著共同的利益。一方面中國(guó)出于對(duì)中朝關(guān)系及邊境穩(wěn)定的考量對(duì)“脫北者”一直采取以遣返為主政策，這與韓國(guó)積極接納“脫北者”的立場(chǎng)產(chǎn)生了激烈的沖突，圍繞此問(wèn)題雙方展開(kāi)了一系列角力；另一方面中國(guó)將“脫北者”問(wèn)題作為發(fā)展對(duì)韓關(guān)系提升國(guó)際形象以及向朝鮮施壓的措施，近年逐步減少了遣返人數(shù)，開(kāi)始同韓國(guó)展開(kāi)一系列合作。

（一）中韓角力

1.韓國(guó)鼓動(dòng)民眾及政黨要員對(duì)華示威施壓

2012年韓國(guó)總統(tǒng)李明博在青瓦臺(tái)稱(chēng)，“脫北者”并非犯罪分子，中國(guó)政府應(yīng)遵循國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)處理。同時(shí)位于首爾鐘路區(qū)孝子洞的中國(guó)駐韓大使館前，韓國(guó)“脫北者”人權(quán)團(tuán)體成員和民眾進(jìn)行示威游行，韓國(guó)自由先進(jìn)黨議員樸宣映宣稱(chēng)要無(wú)限期絕食，韓國(guó)執(zhí)政黨前黨首鄭夢(mèng)準(zhǔn)也親臨對(duì)她進(jìn)行“鼓勵(lì)”，韓國(guó)執(zhí)政黨臨時(shí)黨首樸槿惠還寫(xiě)信給中國(guó)政府抗議?！敖^食示威”的樸宣映則向國(guó)會(huì)提交了《敦促中國(guó)停止遣返脫北者的決}義案》，而在該議案上簽字的有韓副議長(zhǎng)鄭義和、前國(guó)會(huì)議長(zhǎng)金炯徐、民主統(tǒng)合黨國(guó)會(huì)議員李洛源、自由先進(jìn)黨代表沈大平等29名國(guó)會(huì)議員。

2.韓國(guó)將“脫北者”問(wèn)題提交聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)，并拉攏歐美國(guó)家向中國(guó)施壓

2012年2月27日，韓國(guó)外交通商部多邊外交調(diào)停官金奉炫在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)高層會(huì)議發(fā)表主旨演講呼吁，“脫北者”為了尋求人類(lèi)的基本權(quán)力自由與生存逃離朝鮮，但是他們卻遭悲慘逮捕，并面臨強(qiáng)制遣返的威脅，他表示，國(guó)際社會(huì)通過(guò)聯(lián)合國(guó)大會(huì)朝鮮人權(quán)決議案等敦促各國(guó)禁止強(qiáng)制遣返原則，但至今為數(shù)眾多的“脫北者”已被遣返這朝鮮。“‘脫北者問(wèn)題不是政治問(wèn)題，而是人道主義問(wèn)題?！痹陧n國(guó)的拉攏下，德國(guó)聯(lián)邦議院和歐洲議會(huì)也就此問(wèn)題頻頻向中國(guó)施壓，美國(guó)眾議院外交委員會(huì)下屬的人權(quán)委員會(huì)更是與于2012年3月1日舉行緊急聽(tīng)證會(huì)，會(huì)后向外界表示：“美國(guó)將與與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員署等相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)，以及東北亞國(guó)家一道，為保護(hù)朝鮮難民作出共同努力?！?

3.韓國(guó)聯(lián)合西方人權(quán)組織組織“脫北者”闖入外國(guó)駐華大使館

為了向中國(guó)政府施壓，同時(shí)利用國(guó)際媒體造勢(shì)，韓國(guó)政府聯(lián)合一些西方人權(quán)組織陸續(xù)組織了多起“脫北者”闖入外國(guó)駐華大使館事件?！?002年3月在韓國(guó)政府及西方人權(quán)活動(dòng)分子的策劃下，25名“脫北者”闖入了西班牙駐華大使館尋求庇護(hù)?！蓖陙?lái)自朝鮮的金韓美一家五口在“自由朝鮮運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)”的幫助下闖入日本駐沈陽(yáng)領(lǐng)事館，受到領(lǐng)館值班武警阻攔。在韓國(guó)及西方人權(quán)組織的大肆鼓噪下這一事件演化為外交事件，多國(guó)指責(zé)中國(guó)政府并向中國(guó)施壓。

4.中國(guó)拒絕承認(rèn)“脫北者”為難民

中國(guó)外交部多次發(fā)表聲明，認(rèn)為“脫北者”不是難民，“脫北者”是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而非法入境中國(guó)，既不是有關(guān)協(xié)議、公約、議定書(shū)以及國(guó)際難民組織的章程的認(rèn)定為難民的人，也不是因?yàn)槲窇钟捎诜N族、宗教、國(guó)籍、屬于某一個(gè)社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因遭受迫害滯留在中國(guó)境內(nèi)。因此，從公約對(duì)難民定義的內(nèi)涵來(lái)看，這些“脫北者”并不是公約意義的上的難民，而僅僅只是“非法入境者”。中國(guó)方面一貫根據(jù)國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法和人道主義原則，謹(jǐn)慎、妥善處理非法入境朝鮮人問(wèn)題，符合各方利益和國(guó)際慣例。

5.中國(guó)取締韓國(guó)在華脫北傳教地下組織

一直以來(lái)為了貫徹韓國(guó)的統(tǒng)一政策，韓國(guó)基督教社團(tuán)提出所謂的“傳教統(tǒng)一”，意在與朝鮮相鄰的中國(guó)、俄羅斯等國(guó)培訓(xùn)“脫北教士”，由他們陸續(xù)滲透進(jìn)朝鮮，幫助更多的“在北同胞”逃離朝鮮，實(shí)現(xiàn)朝鮮“體制崩潰”，從而實(shí)現(xiàn)“自主統(tǒng)一”。韓國(guó)基督教界自1998年起派遣大批傳教士輾轉(zhuǎn)于中國(guó)延吉、長(zhǎng)春、濟(jì)南、鄭州、重慶、成都、西安等城市之間，搜羅“脫北者”進(jìn)行秘密培訓(xùn)。這其中最著名的是“崔光事件”。

上世紀(jì)90年代初，朝鮮進(jìn)入“苦難行軍”時(shí)代，經(jīng)濟(jì)低迷、糧食短缺造成大量“脫北者”進(jìn)人中國(guó)或經(jīng)由中國(guó)投奔韓國(guó)。趁此機(jī)會(huì)，韓國(guó)基督教總會(huì)在漢城（今首爾）召開(kāi)會(huì)議，擬定秘密計(jì)劃，試圖通過(guò)打造“脫北傳教軍團(tuán)”，加速“朝鮮內(nèi)部決定性改變”。崔光就是這一計(jì)劃的具體實(shí)施者。崔光抵達(dá)中國(guó)后，把基督教總會(huì)匯給自己的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)定期作為生活費(fèi)發(fā)放給“脫北者”用以吸引其的加入。隨著影響力擴(kuò)大，崔光開(kāi)始轉(zhuǎn)戰(zhàn)中國(guó)東北各地招募“脫北者”甚至是中國(guó)朝鮮族學(xué)員，開(kāi)辦起教會(huì)培訓(xùn)班。培訓(xùn)期間，一直有韓國(guó)基督教總聯(lián)合會(huì)、小鹿島北成教會(huì)等50余個(gè)國(guó)內(nèi)教會(huì)向崔光提供支援，此外還有匿名的在華韓國(guó)及美國(guó)企業(yè)提供資金支持。韓國(guó)總神大學(xué)校長(zhǎng)金義煥也曾秘密到過(guò)西安，對(duì)崔光的工作進(jìn)行鼓勵(lì)。崔光的活動(dòng)后來(lái)被朝方察覺(jué)，2001年6月11日，崔光所在的西安培訓(xùn)基地被中國(guó)警方查獲，之后他被中國(guó)政府驅(qū)逐出境。這次行動(dòng)中，中國(guó)警方搗毀的韓國(guó)基督教團(tuán)體在華地下培訓(xùn)基地不止西安一處，其在華設(shè)立的12個(gè)秘密傳教基地中有8個(gè)被搗毀。

（二）中韓合作

中國(guó)方面由于朝鮮核試驗(yàn)以及金正恩上臺(tái)以來(lái)朝鮮公開(kāi)拒絕改革開(kāi)放并頻繁挑釁導(dǎo)致半島局勢(shì)惡化，中朝關(guān)系近年逐漸趨于惡化，同時(shí)面對(duì)國(guó)際社會(huì)的指責(zé)，中國(guó)在“脫北者”問(wèn)題上的立場(chǎng)開(kāi)始軟化。韓國(guó)方面自樸槿惠上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)一直積極尋求與中國(guó)發(fā)展關(guān)系，于是雙方在“脫北者”問(wèn)題上開(kāi)始展開(kāi)合作。最明顯的例子就是2014年8月12日，中國(guó)政府將在中國(guó)與老撾邊境抓獲的11名“脫北者”沒(méi)有采取遣返政策而是一反常態(tài)的交給了韓國(guó)政府。

四、對(duì)中國(guó)處理“脫北者”問(wèn)題相關(guān)政策的評(píng)估及建議

（一）政策評(píng)估

從前文來(lái)看中國(guó)關(guān)于“脫北者”問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施主要為遣返，其次為允許向韓國(guó)等國(guó)移交部分“脫北者”。從國(guó)際法角度來(lái)看，作為《難民公約》、《反酷刑公約》等相關(guān)國(guó)際公約的簽署國(guó)，中國(guó)嚴(yán)格根據(jù)《難民公約》中對(duì)難民的定義來(lái)甄別“脫北者”，向遭到逮捕的非法入境“脫北者”提供人道主義待遇，并無(wú)虐待等殘酷行為。這足以證明西方人權(quán)社會(huì)對(duì)中國(guó)的指責(zé)是難以成立。但中國(guó)在根據(jù)相關(guān)國(guó)際法，國(guó)內(nèi)法處理“脫北者”問(wèn)題時(shí)仍不夠透明，消息傳達(dá)不及時(shí)，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)誤解叢生；從國(guó)家利益角度來(lái)看，中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施較好地維護(hù)了中國(guó)的國(guó)家利益，一方面沒(méi)有破壞中朝長(zhǎng)久以來(lái)的傳統(tǒng)友誼，遵守了兩國(guó)的相關(guān)協(xié)定，同時(shí)減少了中韓之間的直接對(duì)抗，沒(méi)有對(duì)中韓關(guān)系大局造成影響。另一方面維護(hù)了中國(guó)的司法主權(quán)和國(guó)家尊嚴(yán)，回?fù)袅宋鞣饺藱?quán)分子所謂的人權(quán)高于國(guó)內(nèi)法的言論。但中國(guó)對(duì)待“脫北者”的相關(guān)政策仍有一些不足之處，“脫北者”被遣返回國(guó)后遭受酷刑的消息不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，使中國(guó)一直遭受著國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈指責(zé)，同時(shí)朝鮮經(jīng)常以抓捕“脫北者”為名派出武裝部隊(duì)越境活動(dòng)，甚至在2005年朝鮮武裝人員以搜尋“脫北者”的名義越境至吉林延邊綁架中國(guó)國(guó)家安全部駐延邊官員，并與中國(guó)邊防部隊(duì)交火，打死一名中國(guó)士兵。由此看來(lái)中國(guó)應(yīng)調(diào)整“脫北者”問(wèn)題的政策。

（二）、相關(guān)建議

1.在“脫北者”難民甄別上采取靈活措施應(yīng)對(duì)

在“脫北者”中有一部分是受到迫害的政治異見(jiàn)者，他們完全符合《難民公約》中的難民定義。對(duì)于這一類(lèi)“脫北者”，中國(guó)政府可以給予他們難民保護(hù)，并允許其自由選擇是否前往第三國(guó)。這一做法既未違反中朝間協(xié)定也沒(méi)有不符合國(guó)際法，并且可以向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)出中國(guó)一直按照國(guó)際法、和人道主義原則處理相關(guān)問(wèn)題。

2.對(duì)來(lái)華“脫北者”開(kāi)展人道主義救援

“脫北者”中的大部分人是因食不果腹，生存受到威脅等經(jīng)濟(jì)原因才非法越境來(lái)到中國(guó)的，對(duì)于這些朝鮮“脫北者”我們可以開(kāi)展人道主義救援，防止這些“脫北者”被遣返后再次來(lái)到中國(guó)并回?fù)粑鞣饺藱?quán)分子的指責(zé)，提升中國(guó)的國(guó)際形象。

3.要求朝鮮定期提供被遣返“脫北者”的信息

本文認(rèn)為外界對(duì)中國(guó)的指責(zé)大多源自中國(guó)政府在處理“脫北者”相關(guān)問(wèn)題上的不透明政策。從種種公開(kāi)的資料及“脫北者”的自述中可以看到朝鮮方面對(duì)被遣返的“脫北者”采取了十分不人道的對(duì)待措施，這成為了西方指責(zé)中國(guó)的焦點(diǎn)所在。因此為了應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)，改善觀(guān)瞻中國(guó)應(yīng)該要求朝鮮定期提供被遣返“脫北者”的各種信息（包括身體狀況，受到的處罰等），同時(shí)對(duì)被遣返人員給予人道待遇，因?yàn)楦鶕?jù)中國(guó)國(guó)內(nèi)法，一旦被遣返者遭到非人道待遇，必須立即停止遣返，在接到朝鮮方面關(guān)于被遣返“脫北者”的信息后，中國(guó)應(yīng)該及時(shí)，透明的向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行公布，以消除外部誤解。

4.加強(qiáng)同聯(lián)合國(guó)難民相關(guān)機(jī)構(gòu)及“脫北者”問(wèn)題各方的聯(lián)系與合作

聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員公署（UNHCR）是聯(lián)合國(guó)內(nèi)負(fù)責(zé)難民事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。對(duì)于難民工作該公署有著豐富經(jīng)驗(yàn)，曾參與解決了上世紀(jì)盧旺達(dá)種族屠殺難民救助，南越難民救助等難民救助事件。而且，聯(lián)合國(guó)難民署是關(guān)于難民條約制定的權(quán)威機(jī)關(guān)，國(guó)際上通行的大部分關(guān)于難民的條約均由該公署制定。中國(guó)是聯(lián)合國(guó)難民署的成員國(guó)，與聯(lián)合國(guó)難民署保持著良好的合作關(guān)系。因此在“脫北者”的身份識(shí)別及遣返方面中國(guó)應(yīng)當(dāng)尋求與其的聯(lián)系合作，并通過(guò)聯(lián)合國(guó)難民署向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)中國(guó)的聲音。同時(shí)，“脫北者”問(wèn)題日益國(guó)際化，在目前的形勢(shì)下雙邊的外交協(xié)商已不足以解決該問(wèn)題，中國(guó)作為利益攸關(guān)方應(yīng)積極參加有關(guān)“脫北者”問(wèn)題的多邊外交協(xié)商，同各國(guó)開(kāi)展合作，建立信息溝通渠道。

5.敦促朝鮮方面從根源上解決“脫北者”問(wèn)題

歸根結(jié)底來(lái)說(shuō)，“脫北者”問(wèn)題源于朝鮮特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政治上的高壓，經(jīng)濟(jì)上的蕭條使得朝鮮民眾不惜冒著觸犯法律的風(fēng)險(xiǎn)非法越境至中國(guó)。作為與朝鮮有著特殊關(guān)系的鄰國(guó)，中國(guó)顯然對(duì)其有著其他國(guó)家所沒(méi)有的獨(dú)特影響，因此在“脫北者”問(wèn)題上中國(guó)應(yīng)該敦促朝鮮從根源上解決“脫北者”問(wèn)題，開(kāi)展國(guó)內(nèi)改革，改善民生，鏟除“脫北者”產(chǎn)生的土壤，并且繼續(xù)同國(guó)際社會(huì)一道向朝鮮提供援助，防止朝鮮出現(xiàn)大規(guī)模動(dòng)亂。