農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施中存在的障礙及其消解

李媛媛（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安311300；2.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110031）

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施中存在的障礙及其消解

李媛媛1，2
（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安311300；2.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110031）

為解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施中存在的障礙，主要運(yùn)用法學(xué)理論輔之以多學(xué)科綜合分析的方法，指出2013年3月1日實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）存在諸多問(wèn)題：地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)不明確，干預(yù)不適當(dāng)；互助合作保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介組織沒(méi)有具體法律規(guī)范；缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。建議對(duì)《條例》中沒(méi)有規(guī)定的，如經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的規(guī)范、合理劃分中央和地方職責(zé)、互助合作保險(xiǎn)及保險(xiǎn)中介組織、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等在今后制定的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》中進(jìn)行規(guī)定。具體指出：進(jìn)一步規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)，引入政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)契約化手段；以培育社會(huì)中間層主體為中心構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系；以建立財(cái)政、稅收優(yōu)惠制度為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建設(shè)的第一步。參20

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)；互助合作保險(xiǎn)；保險(xiǎn)中介組織

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）自2013年3月1日起實(shí)施，這是中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法治化的重大進(jìn)展，但還有很多不盡如人意的地方。本文將結(jié)合實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的缺失進(jìn)行分析，給出建議，并期望對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）起到一定的借鑒作用。

1　關(guān)于地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的問(wèn)題

1.1地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)不明確，干預(yù)不適當(dāng)

實(shí)施《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》之前，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中就存在地方政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)不明確，干預(yù)不適當(dāng)?shù)那闆r，尤其是基層政府。主要體現(xiàn)在2個(gè)方面：一是政府運(yùn)用其在補(bǔ)貼制度中的優(yōu)勢(shì)地位，在整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中不適當(dāng)干預(yù)，包括要求保險(xiǎn)人免除投保人應(yīng)繳保費(fèi)；沒(méi)有承保的危險(xiǎn)事故發(fā)生或是保險(xiǎn)人免責(zé)情況下也要求保險(xiǎn)人賠償保險(xiǎn)金；二是由于省級(jí)政府設(shè)計(jì)的保險(xiǎn)制度存在不足，對(duì)大災(zāi)后保險(xiǎn)金的籌措規(guī)定存在缺陷，以至于大災(zāi)損失時(shí)，政府出面 “指導(dǎo)”進(jìn)行 “封頂賠付”或者 “協(xié)議賠付”［1］。按《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（簡(jiǎn)稱 《保險(xiǎn)法》）規(guī)定，保險(xiǎn)金額是保險(xiǎn)公司賠償?shù)淖罡哳~度，但 “封頂賠付”“協(xié)議賠付”等于在賠償問(wèn)題上討價(jià)還價(jià)，違反了《保險(xiǎn)法》和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)補(bǔ)償性的基本原則。

《條例》實(shí)施后，這些問(wèn)題仍然在一定程度上存在，保險(xiǎn)人在保險(xiǎn)中的能力被淹沒(méi)和束縛，而政府因?yàn)橛辛藯l例作為法律依據(jù)而變得更加理直氣壯，更加讓人 “信服”。《條例》第5條規(guī)定 “縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，建立健全推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的工作機(jī)制”；也由于中國(guó)大部分地區(qū)，保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)只在省級(jí)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)；更因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須政府補(bǔ)貼推動(dòng)的特點(diǎn)，地方政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的工作機(jī)制形成。地方政府一方面出面組建如推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)委員會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一方面將保監(jiān)局吸納為成員，對(duì)保險(xiǎn)人全程、全職監(jiān)控，致使保險(xiǎn)人甚至代理了政府職能?！稐l例》第19條規(guī)定 “屬于財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的險(xiǎn)種的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在充分聽(tīng)取省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)和農(nóng)民代表意見(jiàn)的基礎(chǔ)上擬訂。”一些地方政府部門(mén)正是借此一條主導(dǎo)保險(xiǎn)合同條款、保險(xiǎn)費(fèi)率并以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為由壓低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這樣既難以推動(dòng)保險(xiǎn)人在商業(yè)保險(xiǎn)與政策性保險(xiǎn)中的平衡，也難以調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)人承保和農(nóng)民投保的積極性［2］。

《條例》已經(jīng)確認(rèn)了政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的干預(yù)權(quán)，但對(duì)于政府干預(yù)權(quán)的權(quán)限范圍及義務(wù)和責(zé)任卻并不明確，所以才出現(xiàn)了諸多政府尤其是地方政府濫用干預(yù)權(quán)的情況。本來(lái)政府介入是為了彌補(bǔ)農(nóng)民這個(gè)群體和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)行業(yè)的弱勢(shì)，但沒(méi)有廓清邊界的政府干預(yù)權(quán)存在諸多弊端：違反保險(xiǎn)基本原理、破壞市場(chǎng)游戲規(guī)則、侵犯投保方和保險(xiǎn)方合法權(quán)利，甚至由市場(chǎng)失靈走向政府失靈。而且本身 “大陸法系國(guó)家就有著通過(guò)主動(dòng)干預(yù)來(lái)限制、取代市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的偏好”［3］，在中國(guó)尤其如此，經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)不是太小，而是太大，而相應(yīng)的責(zé)任太少，太小，干預(yù)存在一定的任意性。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)公共物品的特性，市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)，但如何讓政府保持該出手時(shí)能出手的實(shí)力，又能讓其在不該出手時(shí)，甘愿寂寞，在適合市場(chǎng)化的領(lǐng)域約束權(quán)力不要 “與民爭(zhēng)利”，而在公共服務(wù)領(lǐng)域履行責(zé)任不要把它推卸給 “市場(chǎng)”，通過(guò)限權(quán)問(wèn)責(zé)來(lái)打造 “天平”［4］尤其重要。

1.2《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)

美國(guó) 2011年重提老羅斯福的 “新國(guó)家主義”，即 “新國(guó)家干預(yù)主義”，主張擴(kuò)大政府機(jī)能限制私人經(jīng)濟(jì)，由國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和控制甚至直接從事大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，徹底與純粹的自由市場(chǎng)主義、市場(chǎng)原教旨主義訣別。美國(guó)金融危機(jī)以及歐債危機(jī)使西方經(jīng)濟(jì)思潮開(kāi)始出現(xiàn)新變化、新趨勢(shì)。新國(guó)家干預(yù)主義正式回到世界經(jīng)濟(jì)思想的前臺(tái)［5］。沒(méi)有一種國(guó)家觀念或政府理論可以適用于任何時(shí)代，終極理論是不存在的［6］。美國(guó)政府放松金融管制直接導(dǎo)致了2008年的金融危機(jī)。正如錢(qián)穎一所言：壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原因，一是政府權(quán)力沒(méi)有有效地受到法律約束，其次才是政府沒(méi)有履行好約束經(jīng)濟(jì)人的職責(zé)。確認(rèn)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)固然重要，為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)設(shè)置邊界，約束政府即控權(quán)更為重要。首先，邏輯思路應(yīng)為：市場(chǎng)失靈——需要政府干預(yù)——市場(chǎng)的原初狀態(tài)，通過(guò)政府干預(yù)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠恢復(fù)保險(xiǎn)市場(chǎng)的原初狀態(tài)是政府干預(yù)的努力方向和臨界點(diǎn)；其次，社會(huì)福利的增加是政府干預(yù)的另一個(gè)界限，“當(dāng)統(tǒng)治階級(jí)不再能夠借助于公共福利的名義證明其正當(dāng)性，卻利用實(shí)證法作為維護(hù)統(tǒng)治的工具時(shí)，致力于革命或改良的集團(tuán)就會(huì)訴諸自然法”［7］，“法律的終極原因是社會(huì)福利”［8］，然而社會(huì)福利不是看農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋了多少人，多少錢(qián)，而是看整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高了多少；再次，個(gè)人存在質(zhì)量最大化也是一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人自由是國(guó)家干預(yù)的反對(duì)力量，國(guó)家干預(yù)的終極目標(biāo)應(yīng)該是使個(gè)人存在質(zhì)量最大化［9］，不僅要看農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)使社會(huì)福利增加了多少，還要看多少個(gè)體因此提高了存在質(zhì)量；最后，社會(huì)連帶是國(guó)家干預(yù)的限制力量，農(nóng)村這個(gè) “社會(huì)連帶”的潛在利潤(rùn)（包括社會(huì)收益等）是否增加了［10］。如果國(guó)家干預(yù)不能帶來(lái)潛在利潤(rùn)，就不該干預(yù)?？傊?，抓住十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)法治政府的契機(jī)，通過(guò)《細(xì)則》進(jìn)一步規(guī)范政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)，建立綜合監(jiān)管機(jī)制，不僅監(jiān)管農(nóng)戶、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，更要監(jiān)管政府。尤其農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)需要政府的深度參與，但深度參與并不等于任意干預(yù)和過(guò)度干預(yù)，必須在對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)做出明確規(guī)范的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量，兩只手互相配合，兩手都要硬，否則農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是禍不是福。

1.3《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》應(yīng)引入政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)契約化手段

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系中的政府手里握著各種公權(quán)力和補(bǔ)貼的權(quán)力，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的真正主體是投保方和保險(xiǎn)人，投保方尤其是專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)似乎總是在等待施舍一樣。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)契約化對(duì)于中國(guó)過(guò)分崇拜公權(quán)的文化有一定的矯正作用。中國(guó)古代傳統(tǒng)文化的 “公”“私”觀念產(chǎn)生較早，崇拜公權(quán)力壓抑私權(quán)利，同時(shí)又恐懼公權(quán)力不屑私權(quán)利。改革開(kāi)放后，試圖通過(guò)根本大法以自上而下的方式改變“揚(yáng)公抑私”的傳統(tǒng)，擴(kuò)大私權(quán)的空間，但傳統(tǒng)思想根深蒂固，中國(guó)的私權(quán)發(fā)展極為緩慢，公權(quán)與私權(quán)之間的二元對(duì)立局面依然存在，公權(quán)踐踏私權(quán)和私權(quán)依附于公權(quán)的現(xiàn)象并存，民眾對(duì)公權(quán)的恐懼和不信任并存，對(duì)私權(quán)的渴望和不自信并存［11］。因此，公權(quán)契約化、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)契約化有重大意義，正如德國(guó)學(xué)者卡斯凱爾所言：公法和私法是從法技術(shù)上來(lái)區(qū)別，私法制度與公法制度的結(jié)合，是現(xiàn)今新法律的特征。而且，契約自產(chǎn)生以來(lái)并不屬于私法的專利。羅馬法中，不僅私法上有契約的概念，公法和國(guó)際法上也有這個(gè)概念。國(guó)外契約并不要求當(dāng)事人平等，包括普通法系和大陸法系都沒(méi)有這樣的要件要求。正如伊安·哈登所描述的那樣，現(xiàn)代國(guó)家猶如一個(gè) “契約化國(guó)家”，契約已成為連接個(gè)人之間、個(gè)人與國(guó)家之間甚至國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間日常關(guān)系的重要工具。政府及政府掌權(quán)的人，都有自己的目標(biāo)，有自己的利益，要理解政府的行為，就要從理解政府掌權(quán)人的自身利益和利己主義行為為出發(fā)點(diǎn)。諾斯把政府看作經(jīng)濟(jì)人，并認(rèn)為 “政府實(shí)際上是一個(gè)帶有歧視性的壟斷者?！睘槭拐杖胱畲蠡鞣絿?guó)家的政府將選民分為各個(gè)集團(tuán)，并為每一個(gè)集團(tuán)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)；政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)契約化，有利于代表各自利益的從中央到地方對(duì)話，實(shí)現(xiàn)雙贏。

優(yōu)良的法治應(yīng)是被治理者意志的體現(xiàn)，在國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，被干預(yù)者的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)就是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的反向制約，所以在確認(rèn)和限制國(guó)家經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的時(shí)候，必須首先從反面賦予被干預(yù)者經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，這樣才有可能與干預(yù)者簽訂契約。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，《細(xì)則》應(yīng)在明確規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的基礎(chǔ)上確立并鼓勵(lì)地方政府通過(guò)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)各方簽訂契約的方式細(xì)化各自的權(quán)利義務(wù)而不是權(quán)力義務(wù)的制度規(guī)則，這對(duì)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)意義更加重大。

2　互助合作保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介組織的問(wèn)題

2.1互助合作保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介組織沒(méi)有具體法律規(guī)范

農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介組織在實(shí)踐中一直存在，關(guān)于其合法地位問(wèn)題卻一直存有爭(zhēng)議。反對(duì)的原因主要在于實(shí)踐中不規(guī)范發(fā)展的各種弊端和監(jiān)管困難的問(wèn)題，但不應(yīng)否認(rèn)的是互助合作保險(xiǎn)有其特別的優(yōu)勢(shì)［12］而深受農(nóng)戶歡迎，如道德危險(xiǎn)和逆向選擇更易控制［13］、適合家庭分散經(jīng)營(yíng)、成本低等。2009年中央就提出鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)，2014年又再次提出鼓勵(lì)多種形式互助合作保險(xiǎn)，足見(jiàn)中央政府的支持態(tài)度；而中介組織也具有中立性、農(nóng)業(yè)技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)在商業(yè)保險(xiǎn)公司主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況下需要，在互助合作保險(xiǎn)中更加需要。這兩者都是公民社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，顯示了公民自治的力量，屬于經(jīng)濟(jì)法中的社會(huì)中間層主體。雖然最后《條例》保留了兩者的合法地位，但并沒(méi)有給予有價(jià)值的法律規(guī)范，只是沒(méi)有禁止而已?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例配套規(guī)定》又沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，所以《條例》實(shí)施后，對(duì)這兩者的發(fā)展沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)或規(guī)范作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中介組織的培育體系依然缺位，縣一級(jí)監(jiān)管依然真空，無(wú)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)依然存在。各國(guó)實(shí)踐和理論已經(jīng)證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中不是只有產(chǎn)品就可以的，系統(tǒng)的解決方法是第一步也是最重要的［14］。中國(guó)目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還做不到保本，又由于服務(wù)體系長(zhǎng)期缺失，導(dǎo)致即使有了《條例》，索賠、勘損、定損、理賠及賠款落實(shí)到戶仍然困難重重，反過(guò)來(lái)又影響了投保的整體積極性。如果說(shuō)公民自治在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中有重要意義，在中國(guó)則更具特殊意義。這主要是由于中國(guó)的地理及農(nóng)業(yè)實(shí)際情況造成的。中國(guó)地域廣闊，地理?xiàng)l件差異大，又以家庭生產(chǎn)為單位，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及面廣，但承保標(biāo)的分散、價(jià)值小。所以，無(wú)論是發(fā)展互助合作保險(xiǎn)還是對(duì)于投保人和保險(xiǎn)人在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中最容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的受災(zāi)程度問(wèn)題，中國(guó)更需要發(fā)揮公民自治的力量。

2.2以培育社會(huì)中間層主體為中心構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，之所以互助合作保險(xiǎn)和保險(xiǎn)中介組織發(fā)展不暢，深層次的原因就是中國(guó)社會(huì)中間層主體沒(méi)有發(fā)展空間?；ブ献鞅ｋU(xiǎn)是最原始的民間分散風(fēng)險(xiǎn)的方式，而中國(guó)封建社會(huì)所占?xì)v史較長(zhǎng)，導(dǎo)致中國(guó)的保險(xiǎn)思想主要是經(jīng)濟(jì)后備，而不是如國(guó)外一些國(guó)家保險(xiǎn)思想本身就萌芽于互助共濟(jì)。中國(guó)最開(kāi)始的保險(xiǎn)公司是隨著西方列強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)入侵而進(jìn)入的，1805年，中國(guó)才有了外國(guó)人創(chuàng)辦的第一家專業(yè)保險(xiǎn)公司 “廣州保險(xiǎn)會(huì)社”，而中國(guó)第一家華商保險(xiǎn)公司上海保險(xiǎn)招商局在1875年才成立，保險(xiǎn)中介組織也是隨著專業(yè)保險(xiǎn)公司的發(fā)展而發(fā)展起來(lái)。雖然對(duì)于這種市民社會(huì)一類的產(chǎn)物，中國(guó)本來(lái)有著優(yōu)良傳統(tǒng)，如舊中國(guó)的商會(huì)，但1949年后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)行徹底形成了國(guó)家大一統(tǒng)的狀態(tài)，各種行業(yè)、商會(huì)被取締，后來(lái)也一直沒(méi)有恢復(fù)，如叫消費(fèi)者協(xié)會(huì)，卻是國(guó)家工商行政管理局的直屬機(jī)構(gòu)，名不副實(shí)，完全是行政機(jī)關(guān)的配置。國(guó)外互助合作保險(xiǎn)和保險(xiǎn)中介組織都是民間的產(chǎn)物，所以他們與同是草根的各種行會(huì)等同屬一宗，他們的創(chuàng)建、運(yùn)行、監(jiān)督等都離不開(kāi)兄弟行會(huì)的支持，共同為同屬草根的農(nóng)民兄弟提供貼心、便民、高效、低成本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系。比如日本，整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括定損理賠幾乎就是由農(nóng)民自己完成的，法國(guó)及其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)的國(guó)家無(wú)一例外的，社會(huì)中間層主體都很發(fā)達(dá)。僅僅是 “公的”或僅僅是 “私的”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都沒(méi)有獲得成功［13］。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，按《條例》現(xiàn)在的做法，被保險(xiǎn)人得到的賠償還不能做到保本，而互助合作保險(xiǎn)如前所述有諸多優(yōu)勢(shì)，和保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以形成兩條腿走路。

不僅互助合作保險(xiǎn)及保險(xiǎn)中介組織離不開(kāi)社會(huì)中間層主體，而且限制政府選擇制度及干預(yù)的隨意性及在市民社會(huì)及政府間建立溝通的橋梁也離不開(kāi)社會(huì)中間層，雖然政府是最大的制度供給者，但政府并不一定確定什么是最好的經(jīng)濟(jì)制度。政府也會(huì)努力進(jìn)行 “社會(huì)學(xué)習(xí)”，它們有時(shí)候之所以決定引入某項(xiàng)制度，是因?yàn)榭吹狡渌恍┱诓扇×诉@項(xiàng)制度之后取得了良好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，政府不斷地供給制度最終會(huì)形成復(fù)雜的制度網(wǎng)絡(luò)，其實(shí)每個(gè)國(guó)家的制度網(wǎng)絡(luò)都存在巨大的隨意性［15］。發(fā)揮公民社會(huì)的力量是減少這種隨意性的一種有效手段，比如行會(huì)在現(xiàn)代國(guó)家制度形成之前就是一種傳統(tǒng)的對(duì)政府約束的手段［16］。而且人需要分工合作和社會(huì)連帶來(lái)維持人作為 “類”的存在［9］。自由不是權(quán)力，不是財(cái)富，而是免于強(qiáng)制［9］，培育社會(huì)中間層符合人的本質(zhì)需求，參加相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，不僅有利于形成合力，呼聲得到政府重視，政府也通過(guò)社會(huì)團(tuán)體的自治參與了解、制定、執(zhí)行相關(guān)規(guī)則，而且更能增加個(gè)體的歸屬感。黑格爾曾經(jīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)作出過(guò)市民社會(huì)和政治國(guó)家的劃分，在分析市民社會(huì)時(shí)，高度肯定了同業(yè)公會(huì)的社會(huì)價(jià)值，并提出：同業(yè)公會(huì)是構(gòu)成國(guó)家的基于市民社會(huì)的第二個(gè)倫理來(lái)源［17］。市民社會(huì)與政治國(guó)家的隔閡在縮小，也應(yīng)該縮小。正如朱國(guó)華指出的：法律的制定權(quán)和實(shí)施權(quán)由國(guó)家向社會(huì)復(fù)歸的過(guò)程中，“第三條”道路存在且必須存在，這條路由第三部門(mén)——行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)引領(lǐng)。李昌麒教授也指出：市場(chǎng)—社會(huì)中間層—政府的三元范式，當(dāng)我們面對(duì)市場(chǎng)失靈時(shí)，我們首先想到的不應(yīng)當(dāng)再是政府能做什么，而是行業(yè)協(xié)會(huì)可以做什么；我們對(duì)市場(chǎng)失靈的思路就不再是市場(chǎng)失靈—政府干預(yù)兩步走的思路，而應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)失靈—行業(yè)自治—政府干預(yù)的三部曲［18］。首先應(yīng)該恢復(fù)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的民間身份，其次應(yīng)該對(duì)我國(guó)規(guī)范社會(huì)中間層主體的行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》及地方性法規(guī)、部門(mén)、地方政府規(guī)章等進(jìn)行修正由審批制改為備案制，并給予社會(huì)中間層主體發(fā)展的空間。最后，通過(guò) 《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)互助合作保險(xiǎn)、中介包括公估機(jī)構(gòu)及涉農(nóng)協(xié)會(huì)的分工協(xié)作等做出規(guī)范共同構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系，這樣必然事半功倍，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于單純政府干預(yù)的效果。

3　農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的問(wèn)題

3.1中國(guó)缺乏農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

世界各國(guó)包括中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明：僅靠政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單打獨(dú)斗，對(duì)農(nóng)業(yè)的保障十分有限。關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)及其中的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)分散機(jī)制已經(jīng)是一個(gè)老生常談的問(wèn)題?！稐l例》第8條規(guī)定“國(guó)家建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。國(guó)家鼓勵(lì)地方人民政府建立地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制?！钡稐l例》實(shí)施前后沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制都沒(méi)有建立起來(lái)，連最初步的分保模式、稅收優(yōu)惠等都沒(méi)有規(guī)定。2014年中央 “規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理，加快建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”也只是倡導(dǎo)性的條款，沒(méi)有具體措施，事后也沒(méi)有細(xì)則或配套規(guī)定，直接影響了投保方和保險(xiǎn)方的積極性，制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

3.2以建立財(cái)政稅收優(yōu)惠制度為第一步

中國(guó)雖然沒(méi)有建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，但實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始，繼深圳之后，巨災(zāi)保險(xiǎn)將以指數(shù)保險(xiǎn)形式在廣東全面展開(kāi)。根據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的綜述可知，學(xué)者提出農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展模式：一是國(guó)家和各級(jí)政府提供再保險(xiǎn)；二是運(yùn)用資本市場(chǎng)力量的風(fēng)險(xiǎn)證劵化來(lái)提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)；三是政府和市場(chǎng)混合機(jī)制。政府提供對(duì)于政府會(huì)形成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且這和政府救援基本沒(méi)有區(qū)別，通過(guò)資本市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)的前提是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)，中國(guó)仍然是分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，充其量是處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，基本法的松動(dòng)可見(jiàn)一斑［19］。所以最可行的就是混合機(jī)制，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩只手的作用，初步建立財(cái)政稅收優(yōu)惠制度激勵(lì)市場(chǎng)的放大效應(yīng)。同時(shí)，對(duì)哪些 “屬于財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠”做明確規(guī)定，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類型、保險(xiǎn)標(biāo)的、所處地域、投保人的具體情形及相關(guān)政策導(dǎo)向等做出有針對(duì)性的細(xì)化規(guī)定［20］。其次應(yīng)綜合設(shè)計(jì)財(cái)政稅收優(yōu)惠的激勵(lì)制度，而不是僅有保費(fèi)補(bǔ)貼或再加個(gè)稅收優(yōu)惠，應(yīng)建立如保險(xiǎn)研發(fā)基金，農(nóng)業(yè)貸款利息補(bǔ)貼等制度。也應(yīng)考慮縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限對(duì)層層補(bǔ)貼的困難，建立補(bǔ)貼制度標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分并明確中央和地方職責(zé)。

4　結(jié)論

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》給了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一定的 “規(guī)矩”，但有諸多不足，建議對(duì)《條例》中沒(méi)有規(guī)定的，如經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的規(guī)范、合理劃分中央和地方職責(zé)、互助合作保險(xiǎn)及保險(xiǎn)中介組織、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等在今后制定的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》中進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為：要進(jìn)一步規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)，引入政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)契約化手段；要以培育社會(huì)中間層主體為中心構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系；要以建立財(cái)政、稅收優(yōu)惠制度為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建設(shè)的第一步。

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Obstacles in the implementation of agricultural insurance and its elimination

LI Yuanyuan1，2
（1．School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Lin'an 311300，Zhejiang，China；2.School of Law，Liaoning University，Shenyang 110031，Liaoning，China）

To solve the obstacles in the implementation of agricultural insurance，we use the legal principle and assist with method of comprehensive analysis in multi subject and think there are a lot of defects in Agricultural Insurance Regulations：Economic intervention of the local government is not clear，intervention is not appropriate；Mutual cooperation insurance and agricultural insurance intermediary organizations have no specific legal norms；Lack of agricultural catastrophe risk disperse mechanism.Finally pointed out detailed rules should be right to further standardize the government intervention in the economy.Introduce Contract method to government intervention.Centered on the fostering social intermediary to build agricultural insurance service system.To establish a fiscal and tax preferential system is the first step of constructing agricultural catastophe risk diversification mechanism.［Ch，20 ref.］

agricultural insurance；policy-oriented agricultural insurance；governmental right of economic intervention；mutual insurance；insurance intermediary organization

S-01；D922.284

A

2095-0756（2016）04-0689-06

10.11833/j.issn.2095-0756.2016.04.019

2015-08-31；

2015-11-09

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（10CGFX11YBX）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（13JZD012）；浙江省農(nóng)民發(fā)展研究中心資助項(xiàng)目（13NFYY13）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（15BFX111）

李媛媛，博士研究生，從事商法、金融法、環(huán)境法研究。E-mail：63906262@qq.com