我國(guó)綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新*

李璐玲

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

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我國(guó)綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新*

李璐玲

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

“境內(nèi)關(guān)外”作為世界范圍內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)海關(guān)監(jiān)管的基本原則，其內(nèi)涵是：對(duì)進(jìn)出境(區(qū))的貨物進(jìn)行分線(國(guó)境線、關(guān)境線)監(jiān)管，實(shí)行“一線(國(guó)境線)放開，二線(關(guān)境線)管住，區(qū)內(nèi)自由”。目前，我國(guó)在這三個(gè)要點(diǎn)上的實(shí)踐均存在一定問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)著重從如下三方面入手：一是以深化“區(qū)港一體”為主要抓手實(shí)現(xiàn)真正的“一線放開”。二是以貨物分類監(jiān)管制度完善為核心靈活控制“二線管住”。三是“報(bào)核制”取代“實(shí)地監(jiān)管”進(jìn)一步擴(kuò)大“區(qū)內(nèi)自由”，簡(jiǎn)化備案制以保證真正自由。同時(shí)，注意完善、建立和實(shí)施包括企業(yè)分類管理制度在內(nèi)的具體海關(guān)監(jiān)管制度，以此更好地落實(shí)分線管理模式。

綜合保稅區(qū)；境內(nèi)關(guān)外；海關(guān)監(jiān)管

海關(guān)監(jiān)管是我國(guó)綜合保稅區(qū)監(jiān)管的重中之重。一方面是由海關(guān)在我國(guó)綜合保稅區(qū)監(jiān)管及運(yùn)作體系中的重要地位決定的，一方面則是因?yàn)楹ｊP(guān)監(jiān)管成敗事關(guān)國(guó)家在綜合保稅區(qū)貿(mào)易和稅收政策的實(shí)現(xiàn)及效果。代表我國(guó)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展最高水平的中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”)在《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中將貿(mào)易便利列為其四大目標(biāo)之一，而貿(mào)易便利化的核心便是海關(guān)與跨境制度問(wèn)題。[1]而在我國(guó)大量綜合保稅區(qū)(保稅港區(qū))向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中清晰認(rèn)識(shí)海關(guān)監(jiān)管問(wèn)題并不斷完善之，具有重要意義。況且，目前通關(guān)效率低已經(jīng)成為阻礙我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)綜合保稅區(qū)發(fā)展的重要原因之一。[2]因此，本文擬從海關(guān)監(jiān)管自由貿(mào)易園區(qū)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)踐入手，以此對(duì)照分析我國(guó)綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管制度及運(yùn)行的得失，在此基礎(chǔ)上提出完善建議。

一、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)踐的解讀

世界海關(guān)組織(WCO)的前身世界海關(guān)合作理事會(huì)于1973年在日本京都制定了《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國(guó)際公約》(以下簡(jiǎn)稱《京都公約》)。該公約被認(rèn)為國(guó)際海關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性公約。作為WCO四大支柱性公約之一，它是當(dāng)今世界唯一全面規(guī)范海關(guān)制度和做法標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際性法律文件，是WCO在全球范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的海關(guān)制度和做法而朝著高度簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)統(tǒng)一方向發(fā)展的重要依據(jù)，也是各個(gè)國(guó)家和地區(qū)為促進(jìn)和便利貿(mào)易而制定本國(guó)海關(guān)制度的重要標(biāo)準(zhǔn)。[3](序言)

《京都公約》專項(xiàng)附約D第二章規(guī)定了有關(guān)“自由區(qū)”制度的21個(gè)條款，包括我國(guó)在內(nèi)的多數(shù)國(guó)家都沒有對(duì)“自由區(qū)”部分進(jìn)行承諾，但對(duì)自由區(qū)的內(nèi)涵進(jìn)行了大量借鑒。其中，在世界范圍內(nèi)被公認(rèn)的關(guān)于“自由區(qū)”的經(jīng)典定義即來(lái)自《京都公約》專項(xiàng)附約D第二章段首：“指某一締約方境內(nèi)的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口稅及其他各項(xiàng)稅而言，被視為在關(guān)境之外?！奔次覈?guó)業(yè)內(nèi)通常所指稱的“境內(nèi)關(guān)外”。根據(jù)公約的定義，“境內(nèi)關(guān)外”的核心要義即是，進(jìn)入自由區(qū)的貨物應(yīng)免除進(jìn)口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和其他各稅，包括貨物由國(guó)外進(jìn)入自由區(qū)應(yīng)予免稅和貨物由國(guó)內(nèi)運(yùn)入自由區(qū)應(yīng)予退稅。除了稅費(fèi)之外，《京都公約》下的自由區(qū)在其他方面是否自由呢？對(duì)此，公約是“放權(quán)”的。首先，《京都公約》的修訂歷史告訴我們WCO對(duì)于自由區(qū)監(jiān)管問(wèn)題的態(tài)度并非如其名字所示完全自由。1973年《京都公約》對(duì)“自由區(qū)”界定時(shí)有“免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度”的提法，后來(lái)1999年修訂時(shí)刪除。這至少反映出WCO在自由區(qū)海關(guān)監(jiān)管問(wèn)題上態(tài)度的微妙變化。其次，根據(jù)《京都公約》總附約第二章“定義”的解釋，關(guān)境是締約方海關(guān)法適用的地域(“Customs territory” means the territory in which the Customs law of a Contracting Party applies)。海關(guān)法的范圍除了包括關(guān)稅法律制度，還包括通關(guān)法律制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)、海關(guān)國(guó)際合作等內(nèi)容。可見，公約只是明確了關(guān)稅法律制度對(duì)自由區(qū)不予適用，而對(duì)其他海關(guān)法的制度是否實(shí)施未置可否。再次，《京都公約》專項(xiàng)附約D對(duì)自由區(qū)其他方面的管轄不做強(qiáng)制要求，因此各成員方可以就附約有關(guān)條款提出保留、修改，締約方有權(quán)自行立法。雖然大部分國(guó)家對(duì)于自由區(qū)部分未作承諾，但大部分各成員方均對(duì)《京都公約》關(guān)于自由區(qū)的規(guī)定作了大量借鑒，對(duì)進(jìn)出自由區(qū)的貨物采取了非常便利的措施。

具體來(lái)說(shuō)，《京都公約》下“境內(nèi)關(guān)外”的監(jiān)管模式通過(guò)對(duì)進(jìn)出境(區(qū))的貨物進(jìn)行分線(國(guó)境線、關(guān)境線)監(jiān)管來(lái)落實(shí)，即“一線(國(guó)境線)放開，二線(關(guān)境線)管住，區(qū)內(nèi)自由”。結(jié)合專項(xiàng)附件D的相關(guān)規(guī)定,具體理解包括如下：

(一)一線放開：貨物進(jìn)出自由是核心

“一線放開”是專項(xiàng)附件D所表述的“境內(nèi)關(guān)外”最核心的要義，海關(guān)監(jiān)管的最大特點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)貨物進(jìn)出自由。首先，就貨物本身而言。海關(guān)不得以數(shù)量限制、許可證要求、原產(chǎn)地、起運(yùn)國(guó)、貨物品質(zhì)等原因限制貨物從境外運(yùn)入自由區(qū)(專項(xiàng)附約D第二章第6條)。其次，就單證要求而言。如果有必要向海關(guān)交驗(yàn)單證，也僅限于出示商業(yè)發(fā)票、運(yùn)單等載明貨物主要項(xiàng)目的商業(yè)單證，海關(guān)不得要求出示其他額外單證(專項(xiàng)附約D第二章第9條、第18條)。即海關(guān)此時(shí)對(duì)貨物的監(jiān)管僅限于為確保單證與貨物一致性和合法性的必要監(jiān)管。再次，海關(guān)對(duì)進(jìn)入自由區(qū)的貨物不應(yīng)要求提供擔(dān)保(專項(xiàng)附約D第二章第10條)。最后，海關(guān)禁止或限制境外貨物運(yùn)入自由區(qū)的情形是有限的，只有為了維護(hù)公共道德或治安、為了維護(hù)公共健康或衛(wèi)生、實(shí)行動(dòng)植物檢疫、保護(hù)專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)和版權(quán)等幾種理由可以成為海關(guān)禁止或限制貨物從境外入?yún)^(qū)的理由(專項(xiàng)附約D第二章第6條)。

(二)二線管?。哼M(jìn)出口線是本質(zhì)

“二線”是自由區(qū)與關(guān)境內(nèi)的通道口，被普遍視為進(jìn)出口線。“二線管住”是指貨物從自由區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)非自由區(qū)或從國(guó)內(nèi)非自由區(qū)進(jìn)入自由區(qū)，海關(guān)對(duì)其適用與在一般關(guān)境進(jìn)出口相同的海關(guān)法律法規(guī)和政策(如進(jìn)口征稅、出口退稅等,專項(xiàng)附約D第二章第20條)?！岸€”的作用在于避免自由區(qū)貨物流入非自由區(qū)而沖擊市場(chǎng)。因此，為了實(shí)施海關(guān)“二線”監(jiān)管，實(shí)踐中“二線”處要設(shè)置鐵絲網(wǎng)、隔離墻等隔離設(shè)施，只有該設(shè)施境海關(guān)驗(yàn)收合格后，自由區(qū)才能正式投入運(yùn)營(yíng)；同時(shí)，二線會(huì)設(shè)立出入關(guān)卡，每天有海關(guān)人員巡邏檢查。

(三)區(qū)內(nèi)自由：貨物活動(dòng)備案制是要義

如前所述，區(qū)內(nèi)自由并不意味著《京都公約》要求各成員方海關(guān)對(duì)自由區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)作業(yè)完全不予監(jiān)管。予以何種程度上的監(jiān)管由各成員方自行決定，但一般認(rèn)為海關(guān)在自由區(qū)內(nèi)應(yīng)實(shí)施不同于一國(guó)關(guān)境內(nèi)習(xí)慣的通常海關(guān)監(jiān)管的監(jiān)管辦法。區(qū)內(nèi)自由主要是指區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)活動(dòng)如貨物的裝卸、存儲(chǔ)、包裝、改裝、制造加工、流動(dòng)買賣等活動(dòng)，無(wú)須經(jīng)過(guò)海關(guān)批準(zhǔn)，只需要備案即可(專項(xiàng)附約D第二章第11條、第12條)。但海關(guān)還是有權(quán)進(jìn)行適度監(jiān)管，有權(quán)要求隨時(shí)檢查區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的倉(cāng)庫(kù)庫(kù)存和有關(guān)賬目(專項(xiàng)附約D第二章第4條)，有關(guān)企業(yè)有義務(wù)向海關(guān)申報(bào)進(jìn)出口貨物的情況(例如進(jìn)口料、件的加工和消耗情況等)。

由于《京都公約》的附約締約方可以選擇性接受，在接受的情況下還可以提出保留，*比如我國(guó)只接受了專項(xiàng)附約D第一章，而未接受第二章；接受第一章也進(jìn)行了部分條款的保留。因此前述海關(guān)監(jiān)管自由區(qū)的國(guó)際慣例并不具有強(qiáng)制性和普適性；但將其視為自由區(qū)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)范式和努力目標(biāo)應(yīng)不為過(guò)。

二、我國(guó)海關(guān)監(jiān)管的問(wèn)題及反思

鑒于《京都公約》對(duì)自由區(qū)的規(guī)定不具有強(qiáng)制性，“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”也只是一個(gè)通常意義上的提法，不能僅從字面理解，各締約方乃至各自由區(qū)的具體做法會(huì)因其地理位置、經(jīng)濟(jì)需要等而有所不同。因此，梳理反思我國(guó)問(wèn)題也必須基于我國(guó)的實(shí)際情況。以下按照《京都公約》“自由區(qū)”海關(guān)監(jiān)管的三個(gè)方面分別討論我國(guó)綜合保稅區(qū)實(shí)施“境內(nèi)關(guān)外”的實(shí)踐，反思其中存在的問(wèn)題。

(一)“一線放開”之不足及反思

在“一線”進(jìn)出境的貿(mào)易管理上，我國(guó)所有類別的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都規(guī)定“一線”進(jìn)出境免除配額和許可證。以最高級(jí)別的綜合保稅區(qū)為例，《中華人民共和國(guó)海關(guān)保稅港區(qū)(綜合保稅區(qū))管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》))第20條規(guī)定：“保稅港區(qū)與境外之間進(jìn)出的貨物，不實(shí)行進(jìn)出口配額、許可證件管理……”。在“一線”的分線管理上，從保稅區(qū)開始，對(duì)各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都規(guī)定了所謂的備案制，表現(xiàn)出了向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)靠攏的決心。如上述《辦法》第16條規(guī)定：“海關(guān)對(duì)保稅港區(qū)與境外之間進(jìn)出的貨物實(shí)行備案制管理……按照本條前款規(guī)定實(shí)行備案制管理的，貨物的收發(fā)貨人或者代理人應(yīng)當(dāng)如實(shí)填寫進(jìn)出境貨物備案清單，向海關(guān)備案?！?/p>

然而事實(shí)上，備案制有名無(wú)實(shí)。無(wú)論是提交單證、審核單證、修改單證等前期手續(xù)，還是查驗(yàn)放行、案件處罰等后期手續(xù)都不比報(bào)關(guān)手續(xù)簡(jiǎn)化。[4]實(shí)踐中仍然參照?qǐng)?bào)關(guān)制的做法，在整個(gè)程序上與報(bào)關(guān)并無(wú)兩樣，同樣要通過(guò)海關(guān)的統(tǒng)一信息化平臺(tái)。上海自貿(mào)區(qū)在這一點(diǎn)上的改革也并沒有人們想象的那樣大。上海自貿(mào)區(qū)采取的是“先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)”的模式，即允許區(qū)試點(diǎn)內(nèi)企業(yè)先憑進(jìn)口艙單信息將貨物提運(yùn)入?yún)^(qū)，再在14天內(nèi)向主管海關(guān)辦理申報(bào)手續(xù)，而且必須辦理。此外，將適用范圍鎖定在“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)企業(yè)”大大縮減了便利對(duì)象。同時(shí)，由于我國(guó)大部分海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都與口岸分離，特別是本文著重探討的位于內(nèi)陸的綜合保稅區(qū)，更是幾乎完全區(qū)港分離(有個(gè)別空港在綜合保稅區(qū)境內(nèi)的情況，如北京天竺綜合保稅區(qū))。即使特殊監(jiān)管區(qū)設(shè)立在口岸或?yàn)l臨口岸，區(qū)港一體化程度也較低。“一線”貨物進(jìn)出境還要經(jīng)過(guò)“轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸”的模式，監(jiān)管程序和手續(xù)也更加繁瑣?？梢?，“一線放開”在我國(guó)海關(guān)監(jiān)管中落實(shí)的實(shí)效性并不強(qiáng)。

從上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，在“一線逐步徹底放開”的指導(dǎo)思想下由報(bào)關(guān)制到備案制的過(guò)度可能還需要一段時(shí)間。如果說(shuō)這只是政策改動(dòng)的問(wèn)題，那么探索“區(qū)港一體”的改革進(jìn)程則是當(dāng)務(wù)之急?！皡^(qū)港一體”一般對(duì)于保稅港區(qū)來(lái)說(shuō)在地理上不是問(wèn)題；但對(duì)于內(nèi)陸的綜合保稅區(qū)而言，只有像北京天竺綜合保稅區(qū)這樣包括機(jī)場(chǎng)口岸，才具有地理上的可行性。除了地理上的可行性之外，管理上的可行性是事關(guān)實(shí)現(xiàn)一體化的更重要的因素。只有實(shí)現(xiàn)綜合保稅區(qū)和口岸事權(quán)統(tǒng)一，才能形成真正的區(qū)港一體的格局。

(二)“二線管住”之局限及反思

我國(guó)在“二線”的做法符合傳統(tǒng)上對(duì)“二線管住”的認(rèn)識(shí)，即突出卡口管住，要求進(jìn)出綜合保稅區(qū)的貨物都要向海關(guān)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)。上海自貿(mào)區(qū)強(qiáng)調(diào)“二線安全高效管住”，通過(guò)推進(jìn)智能化卡口建設(shè)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，這與目前國(guó)內(nèi)其他綜合保稅區(qū)的做法也沒有本質(zhì)區(qū)別，只是通過(guò)信息化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)高效。

為了簡(jiǎn)化“二線”報(bào)關(guān)的手續(xù)，降低企業(yè)成本、提高效率，有的海關(guān)建立了“分批送貨、集中報(bào)關(guān)”的制度，對(duì)于區(qū)內(nèi)企業(yè)與境內(nèi)區(qū)外企業(yè)之間多批次進(jìn)出區(qū)的貨物，采用在規(guī)定期限內(nèi)以報(bào)關(guān)單集中辦理海關(guān)手續(xù)的特殊通關(guān)方式。比如南京海關(guān)就針對(duì)綜合保稅區(qū)特別制定了《分批送貨集中報(bào)關(guān)貨物監(jiān)管辦理指南》。另外，隨著國(guó)內(nèi)貨物進(jìn)出特殊監(jiān)管區(qū)的情況增多，有些貨物無(wú)法報(bào)關(guān)或不適宜報(bào)關(guān)，海關(guān)采取了變通的方式，即采用卡口貨物登記制度和臨時(shí)進(jìn)出區(qū)制度。但遺憾的是，這些制度適用的貨物類型非常有限，僅限于少量基建材料、辦公用品和生活消費(fèi)品，滿足不了企業(yè)需求。

我國(guó)的實(shí)踐包括上海自貿(mào)區(qū)都基于“特殊監(jiān)管區(qū)視同關(guān)境之外”的理念，特別強(qiáng)調(diào)“管住”，但往往犧牲了高效便利。在這個(gè)問(wèn)題上有學(xué)者的觀點(diǎn)直中要害，“我國(guó)的特殊監(jiān)管區(qū)域僅僅在一些政策范圍內(nèi)才是‘境內(nèi)關(guān)外’性質(zhì)……正是對(duì)特殊監(jiān)管區(qū)域‘關(guān)外’特性做了機(jī)械的理解，從而對(duì)‘二線管住’的政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管模式做了不合理的選擇。”[5](P126)我國(guó)目前只有保稅區(qū)允許區(qū)外貨物以國(guó)內(nèi)交易的方式入?yún)^(qū)，其他特殊監(jiān)管區(qū)均不行；這當(dāng)然是與保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)具有增值稅一般納稅人資格、保稅區(qū)貨物離境退稅而非入?yún)^(qū)退稅的特殊政策緊密相連的。這一點(diǎn)對(duì)包括綜合保稅區(qū)在內(nèi)的其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)行“二線”監(jiān)管具有啟發(fā)性。

(三)“區(qū)內(nèi)自由”之限制及反思

從保稅區(qū)到綜合保稅區(qū)，我國(guó)海關(guān)等管理部門對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的企業(yè)干預(yù)也比較大。根據(jù)海關(guān)總署的規(guī)范性文件《海關(guān)總署公告2010年第22號(hào)(關(guān)于公布海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理事宜)》(以下簡(jiǎn)稱《海關(guān)總署公告》))中的規(guī)定，同一綜合保稅區(qū)內(nèi)的企業(yè)之間進(jìn)行貨物流轉(zhuǎn)也需要填寫備案單。[6](P101)而《辦法》第3條規(guī)定：“海關(guān)依照本辦法對(duì)進(jìn)出保稅港區(qū)的運(yùn)輸工具、貨物、物品以及保稅港區(qū)內(nèi)企業(yè)、場(chǎng)所進(jìn)行監(jiān)管。”可見，海關(guān)不僅對(duì)貨物流出綜合保稅區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，而且也監(jiān)管貨物流入綜合保稅區(qū)及在區(qū)內(nèi)的存儲(chǔ)。目前對(duì)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的保稅貨物一般按照區(qū)外加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的方式進(jìn)行監(jiān)管，而且通常強(qiáng)調(diào)海關(guān)對(duì)相關(guān)保稅貨物的實(shí)地核對(duì)查驗(yàn)。如此一來(lái)，賬冊(cè)核查核銷、監(jiān)管人員親臨現(xiàn)場(chǎng)等后續(xù)管理方式和手段導(dǎo)致海關(guān)管理成本增加。此其一。其二，監(jiān)管業(yè)務(wù)增加要求人力資源增多，這無(wú)形中又加大了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

三、監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新

在分析明確了問(wèn)題后，筆者將基于我國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)合境外實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，從分線管理模式完善和海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新兩大方面對(duì)我國(guó)綜合保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管提出如下建議：

(一)分線管理模式的完善

以深化“區(qū)港一體”為主要抓手實(shí)現(xiàn)真正的“一線放開”。除了實(shí)現(xiàn)綜合保稅區(qū)與口岸之間的地域?qū)?，更重要的是?shí)現(xiàn)它們?cè)谛姓系膶?duì)接，即解決口岸與海關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題。對(duì)于在地理上不具備區(qū)港一體條件的內(nèi)陸綜合保稅區(qū)，實(shí)施“屬地報(bào)關(guān)，口岸驗(yàn)放”、“屬地報(bào)關(guān)，屬地驗(yàn)放”等區(qū)域通關(guān)模式，將區(qū)內(nèi)企業(yè)均納入?yún)^(qū)域通關(guān)改革的范圍。

以貨物分類監(jiān)管制度完善為核心靈活控制“二線管住”。將進(jìn)出區(qū)的貨物分為保稅貨物和非保稅(退稅)貨物，對(duì)于保稅貨物仍采取目前的監(jiān)管模式；對(duì)于非保稅(退稅)貨物根據(jù)其用途進(jìn)一步細(xì)分，在此基礎(chǔ)上實(shí)施不同的申報(bào)方式，適用不同的管理模塊。[5](P178)而對(duì)于非保稅(退稅)貨物進(jìn)出綜合保稅區(qū)，除了之前談到的卡口貨物登記、臨時(shí)進(jìn)出區(qū)等制度的適用之外，更直接有效的方式恐怕是賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格。

以“報(bào)核制”取代“實(shí)地監(jiān)管”進(jìn)一步擴(kuò)大“區(qū)內(nèi)自由”。具體又包括兩方面：從企業(yè)的角度，其應(yīng)當(dāng)定期將保稅和非保稅貨物進(jìn)出區(qū)及使用情況如實(shí)向海關(guān)報(bào)告。從海關(guān)的角度，其工作人員無(wú)須定期到區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行倉(cāng)庫(kù)檢查，只要根據(jù)企業(yè)的申報(bào)予以核銷即可，但海關(guān)保留不予通知隨時(shí)實(shí)地抽驗(yàn)核查的權(quán)力；一旦發(fā)現(xiàn)事實(shí)與申報(bào)情況不符，有權(quán)依法對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行處罰。同時(shí)，通過(guò)完善備案制度簡(jiǎn)化海關(guān)手續(xù)。在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域制度中，由于存在具有法律效力的報(bào)關(guān)單，所以備案清單的填制更應(yīng)盡量簡(jiǎn)化，以便利為主要原則。而且前述《海關(guān)總署公告》也僅僅是“原則上”要求“備案清單”按“報(bào)關(guān)單”填制，亦即備案清單的填制有很大簡(jiǎn)化空間。[7]

(二)海關(guān)監(jiān)管制度的完善與創(chuàng)新

上述“境內(nèi)關(guān)外”分線管理模式的完善有賴于切實(shí)有效的具體海關(guān)監(jiān)管制度的制定與實(shí)施。以下是對(duì)于完善分線管理模式的幾個(gè)制度完善與創(chuàng)新建議。

完善貨物分類監(jiān)管制度。即綜合保稅區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)貨物進(jìn)區(qū)采取開放的策略；像美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)那樣由海關(guān)對(duì)入?yún)^(qū)貨物按不同性質(zhì)設(shè)定不同類別的“區(qū)域貨物狀態(tài)”，按貨物類別分別采取不同的監(jiān)管方式和管理程序。這樣既能確保對(duì)區(qū)內(nèi)保稅貨物的有效監(jiān)管，又能通過(guò)放開對(duì)國(guó)內(nèi)貨物入?yún)^(qū)的限制，達(dá)到促進(jìn)加工制造、便利物流運(yùn)作的目的。[8]比如對(duì)于保稅展示、保稅租賃貨物，實(shí)行“一次檢驗(yàn)，多次進(jìn)出”，即對(duì)保稅展示貨物采取登記監(jiān)管方式，允許多次出區(qū)展示；對(duì)保稅租賃貨物在首次出租完畢返回區(qū)內(nèi)后，再次租賃出區(qū)的，憑承租人責(zé)任承諾放行出區(qū)，有利于保稅區(qū)出口導(dǎo)向和進(jìn)口服務(wù)功能的發(fā)揮。[9]

建立健全基于誠(chéng)信的管理模式。如前所述，備案制實(shí)質(zhì)性地取代報(bào)關(guān)制是“一線”真正放開的標(biāo)志；而報(bào)核制的落實(shí)是擴(kuò)大“區(qū)內(nèi)自由”的重要手段。無(wú)論是備案制還是報(bào)核制，都對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的誠(chéng)信和自律提出了一定要求，即企業(yè)在進(jìn)出口業(yè)務(wù)中應(yīng)成為合理審慎合法經(jīng)營(yíng)的主體?；谶@樣的信任，“企業(yè)申報(bào)，海關(guān)抽查”的報(bào)核制才可能落實(shí)。各綜合保稅區(qū)海關(guān)部門可以借鑒2014年《中華人民共和國(guó)海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》對(duì)企業(yè)根據(jù)信用狀況分類管理的規(guī)則，實(shí)施“守法便利、違法懲處、差別管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的監(jiān)管措施，建立健全對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)基于誠(chéng)信的管理模式。

借鑒美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的主分區(qū)制度。該項(xiàng)制度是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理中最具特色的一項(xiàng)制度。在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，允許企業(yè)為了特別用途(尤其是加工制造)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分區(qū)。分區(qū)通常位于企業(yè)的工廠或行業(yè)集中地，主要是為原材料或生產(chǎn)設(shè)備不易運(yùn)輸?shù)纳a(chǎn)企業(yè)服務(wù)的。同為幅員遼闊的大國(guó)，我國(guó)也可以借鑒美國(guó)的這一制度，對(duì)研發(fā)和維修這類業(yè)務(wù)選擇中小科技企業(yè)試點(diǎn)設(shè)立綜合保稅區(qū)的分區(qū)。

此外，為了簡(jiǎn)化報(bào)關(guān)手續(xù)，為商品和貨物的進(jìn)出創(chuàng)造便利條件，綜合保稅區(qū)海關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提高信息化監(jiān)管水平，對(duì)貨物進(jìn)出區(qū)的全過(guò)程進(jìn)行計(jì)算機(jī)控制，不斷完善EDI電子數(shù)據(jù)交換報(bào)關(guān)系統(tǒng)，探索試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)一電子圍網(wǎng)管理。[10]

[1] 李墨絲等.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)：實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的可復(fù)制和可推廣[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào),2013,(12)：8.

[2] 陳暉.我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)建立綜合保稅區(qū)若干問(wèn)題的探討[J].海關(guān)法評(píng)論,2013，(3)：179.

[3] 海關(guān)總署國(guó)際司.京都公約總附約和專項(xiàng)附約指南[M].北京：中國(guó)海關(guān)出版社,2003.

[4] 李巖.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域推動(dòng)外貿(mào)發(fā)展的建議[J].天津市財(cái)貿(mào)干部管理學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(4)：16.

[5] 孫遠(yuǎn)東.從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域到自由貿(mào)易園區(qū)——中國(guó)的實(shí)踐與思考[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2014.

[6] 鄭俊田.中國(guó)保稅監(jiān)管區(qū)域的制度創(chuàng)新與政策選擇[M].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2010.

[7] 劉海燕.上海國(guó)際航運(yùn)中心發(fā)展突破自由區(qū)制度性障礙探究[J].海關(guān)法評(píng)論,2013，(3)：200.

[8] 周陽(yáng).美國(guó)海關(guān)法律制度研究[M].北京：法律出版社,2010.

[9] 劉水林.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì) [J].法學(xué),2013,(11)：121.

[10] 徐文進(jìn).中國(guó)(上海)自貿(mào)區(qū)法律監(jiān)管模式探討[J].財(cái)貿(mào)研究,2014,(4)：101.

責(zé)任編輯：周延云

Improvement and Innovation of Customs Supervision Institutions in China's Comprehensive Bonded Zone

Li Luling

(Law School, Capital University of Economics and Business, Beijing 100070, China)

The principle "outside the customs and within the boundary" is the basic one which is worldwide applied to supervising free trade zones. It means that goods should be respectively supervised according to their status and flow. To be specific, the boundary should be completely free while the customs must be given tight supervision which is not needed at all in the zone. The practice in our country has weaknesses in the following three aspects. So measures should be taken as follows. First, the boundary should be really open for import and export by deeply integrating port and zone. Second, the customs should be controlled by some institutions represented by separate goods supervision. Third, the freedom of zone should be expanded by substituting cancel-after-verification for actual supervision. At the same time, specific measures including grading enterprises by credit should be improved or built to implement the supervision which is applied in most successful free trade zones.

comprehensive bonded zone; outside the customs and within the boundary; customs supervision

2016-03-29

北京市社科聯(lián)青年人才項(xiàng)目“北京空港綜合保稅區(qū)監(jiān)管制度創(chuàng)新探索——以自由貿(mào)易園區(qū)為目標(biāo)”(2013SKL038)； 2014年度北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助青年骨干個(gè)人項(xiàng)目“京津冀一體化背景下北京空港綜合保稅區(qū)監(jiān)管機(jī)制的完善與創(chuàng)新”(2014000020124G125)

李璐玲(1981- )，女，遼寧大連人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際私法研究。

DF961

A

1672-335X(2016)06-0097-05