船舶油污防治的國(guó)內(nèi)法思考——基于國(guó)際船舶油污防治的法律框架*

崔彩賢 邢帥超

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2.東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210018)

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船舶油污防治的國(guó)內(nèi)法思考
——基于國(guó)際船舶油污防治的法律框架*

崔彩賢1邢帥超2

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2.東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210018)

作為一種承載人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，海洋越來越受到人類的關(guān)注。中國(guó)是個(gè)海洋大國(guó)，中國(guó)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出要發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，更要注重“加強(qiáng)海洋資源環(huán)境保護(hù)”，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)制度創(chuàng)新和體系建設(shè)。船舶油污是海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要原因之一，國(guó)際社會(huì)簽訂了一系列條約對(duì)船舶油污進(jìn)行規(guī)制。但船舶油污案件的管轄和規(guī)制最終主要還是一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)法的主要內(nèi)容。文章通過對(duì)相關(guān)國(guó)際法基本原則和制度的梳理、分析、提煉和借鑒，揭示了中國(guó)船舶油污法制的不足，并對(duì)健全、完善中國(guó)船舶油污的法制建設(shè)提出相應(yīng)的建議。

船舶油污；國(guó)際條約；國(guó)內(nèi)法制；防治；損害賠償；海洋生態(tài)環(huán)境

環(huán)境污染尤其是海洋環(huán)境污染是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)最為突出、最為普遍和日益嚴(yán)重的社會(huì)問題，而船舶油污污染又是海洋環(huán)境污染的重中之重?？梢?，船舶油污對(duì)海洋環(huán)境的危害毋庸置疑。當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)簽訂了一系列全球性和區(qū)域性國(guó)際條約，構(gòu)建了國(guó)際船舶油污防控的法律框架，越來越嚴(yán)格的船舶油污防治標(biāo)準(zhǔn)和制度相繼建立。各個(gè)海洋國(guó)家也紛紛為本國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)增設(shè)法律制度，推動(dòng)本國(guó)船舶油污法律防治制度的完善。中國(guó)是海洋大國(guó)，雖然自20世紀(jì)70年代開始才關(guān)注并日益重視海洋環(huán)境污染問題，并對(duì)此做了一些防治工作，但是，同歐洲國(guó)家和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境污染的一系列法律相對(duì)滯后，特別是關(guān)于船舶油污的法律尚未與國(guó)際法同步，更不能與部分海洋強(qiáng)國(guó)健全的法制相提并論。雖然2010年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，但是該條理還不能很好地和我國(guó)防治船舶污染損害的具體國(guó)情相適應(yīng)，因此中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的污染和保護(hù)不容樂觀，健全并逐步完善中國(guó)船舶油污的防治立法體系迫在眉睫。

一、船舶油污現(xiàn)狀與危害

(一)世界船舶油污現(xiàn)狀

表1 全球石油污染具體情況

表2 海洋石油污染來源途徑及所占比例

據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年流入海洋的石油為200×104t～2000×104t，約占世界石油總產(chǎn)量的5%。受運(yùn)輸方式和運(yùn)輸量的限制，其中2/3的石油是采用油輪經(jīng)過海洋完成運(yùn)輸，僅油輪數(shù)量就超過7000艘，每年僅僅因油輪事故進(jìn)入海洋的石油約150×104t。全球海洋石油污染(表1)非常嚴(yán)重，海洋石油污染來源及比例也各不相同(表2)。*該數(shù)據(jù)來源于http://wenku.baidu.com/link?url=9IXLf1-vbzZhzVugVd6YQcMCWchVvW4vDeqi6nEQ-Ok8rtFUXjXdF9srP8jj4AKRjiZLZ8BBISwcwaKlkZr_OZXnh0HBxvVw5wEjAddHUvq.

由表1、表2分析可知，不管是從污染源方面，還是從船舶污所造成的海洋污染比重方面，船舶油污對(duì)海洋環(huán)境造成的影響都非常大，船舶油污的比例幾乎占了一半。

(二)中國(guó)船舶油污現(xiàn)狀

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，石油需求量快速增長(zhǎng)，而我國(guó)每年的石油進(jìn)口均達(dá)到億噸以上，這些石油大多數(shù)是依靠海洋運(yùn)輸來完成的。這樣，大量而頻繁的石油運(yùn)輸勢(shì)必會(huì)造成船舶溢油事故發(fā)生的高風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)海事部門的調(diào)查，長(zhǎng)江口、珠江口、渤海灣和臺(tái)灣海峽這四個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁的海域是我國(guó)目前沿海船舶重大溢油事故存在和發(fā)生的重災(zāi)區(qū)和危險(xiǎn)區(qū)。據(jù)海事部門統(tǒng)計(jì)，早在1973-2006年，我國(guó)沿海共發(fā)生大小船舶溢油事故2635起，其中溢油50噸以上的重大船舶溢油事故共69起，總溢油量37077噸，平均每年發(fā)生兩起，平均每起污染事故溢油量537噸，平均每年溢油約1685噸。雖然到目前為止，我國(guó)從未發(fā)生過萬噸以上的特大船舶溢油污染事故，但是依然存在著特大特大船舶溢油污染事故的風(fēng)險(xiǎn)，[1]必須引起我們足夠的警惕、重視和防范。

今年來，隨著我國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)海洋運(yùn)輸?shù)男枨罅坎粩嘣鲩L(zhǎng)，2014年中國(guó)海運(yùn)貿(mào)易占世界海運(yùn)量的比重達(dá)25%，是世界海運(yùn)需求最大的國(guó)家。[2]同時(shí)，“海上絲綢之路”的復(fù)興使中國(guó)海洋的國(guó)際戰(zhàn)略地位更加突出，伴隨而來的必將是航行于中國(guó)海域的船舶數(shù)量的急劇增加，這也意味著中國(guó)海域發(fā)生船舶油污的危險(xiǎn)指數(shù)大幅提高。目前中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)尚未從根本上遏制，而船舶油污更是海洋環(huán)境保護(hù)最難防控的工程，解決好這個(gè)已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的環(huán)境問題，更應(yīng)上升到影響國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

(三)船舶油污的危害

1、經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：(1)隨污染流失的數(shù)量龐大的石油資源；(2)為了恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境所耗費(fèi)的大量的人力、物力和財(cái)力；(3)對(duì)有關(guān)受害國(guó)和人員的經(jīng)濟(jì)賠償。

2、生態(tài)系統(tǒng)失衡。船舶油污首先直接損害的是水質(zhì)，其次是依水生存的海洋生物以及近海地區(qū)的動(dòng)植物，最終可能導(dǎo)致整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡。

3、旅游資源破壞。近海地區(qū)多為風(fēng)景勝地，依靠旖旎的自然風(fēng)光和湛藍(lán)的海水吸引游客，而船舶油污污染近海環(huán)境，水質(zhì)受損，沿岸景色和空氣等必然會(huì)受到不利影響，近海旅游資源受到破壞。

4、人類健康受損。無數(shù)事實(shí)證明并將繼續(xù)證明人類的健康與其所處的自然環(huán)境關(guān)系密切。環(huán)境污染造成人類健康損害已是不爭(zhēng)的事實(shí)。人類取自海洋的各種資源對(duì)人類自身的各種損害已經(jīng)通過各種方式表現(xiàn)出來，這種危害將是嚴(yán)重的和長(zhǎng)久的。

二、國(guó)際船舶油污的法律防治

國(guó)際社會(huì)在船舶油污方面開展了廣泛合作，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。分析國(guó)際防治船舶油污法制發(fā)展特征，幾乎每次法制建設(shè)與修訂都與船舶油污重大事故相聯(lián)系，并呈現(xiàn)法律規(guī)范日趨嚴(yán)格的趨勢(shì)。最早的《1954年國(guó)際防止海洋石油污染公約》僅僅涉及防油污標(biāo)準(zhǔn)，到《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》及其1992年議定書、《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》、《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》及1992年議定書、《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其1978年議定書、《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》及《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等諸多國(guó)際條約陸續(xù)簽訂、生效，內(nèi)容幾乎包括了船舶油污防治的各個(gè)方面，是國(guó)際法眾多領(lǐng)域中最為完善的領(lǐng)域之一。

(一)船舶油污管轄權(quán)

船舶油污管轄權(quán)一直是國(guó)際社會(huì)爭(zhēng)論熾熱化的焦點(diǎn)。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的船舶油污管轄權(quán)已形成基本的框架。

船旗國(guó)管轄權(quán)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，各船旗國(guó)應(yīng)針對(duì)預(yù)防、減少和控制船舶油污制定專門的法律規(guī)章，并且此法律規(guī)章應(yīng)與國(guó)際社會(huì)普遍接受的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)保持協(xié)調(diào)一致。船旗國(guó)享有對(duì)本國(guó)船舶油污行為的管轄權(quán)是以履行國(guó)際法賦予的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù)為前提的。公約還以船旗國(guó)義務(wù)的形式規(guī)定了船旗國(guó)的執(zhí)行權(quán)。[3](P385)船旗國(guó)管轄權(quán)制度對(duì)不符合有關(guān)規(guī)定的船舶不允許入海，可以在源頭上對(duì)船舶油污進(jìn)行防控。此外，船旗國(guó)管轄有利于保證法律關(guān)系的穩(wěn)定性、行為后果的可預(yù)見性及判決的一致性。[4]從目前國(guó)際法約束船舶行為的現(xiàn)狀來看，船旗國(guó)仍然對(duì)防止、減少和控制船舶油污具有無可替代的重要地位，且在實(shí)際管轄中也有得天獨(dú)厚的優(yōu)越性。

沿海國(guó)管轄權(quán)。為有效防止、減少和控制船舶油污，除船旗國(guó)充分行使管轄權(quán)并履行義務(wù)，沿海國(guó)也應(yīng)該積極參與，共同承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。內(nèi)水和領(lǐng)海是沿海國(guó)領(lǐng)土的組成部分，沿海國(guó)對(duì)該水域具備完全主權(quán)，當(dāng)然可以在該水域內(nèi)充分行使船舶油污管轄權(quán)。雖然國(guó)際法并沒有將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃歸到沿海國(guó)的領(lǐng)土范圍中，但國(guó)際立法從切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境出發(fā)，仍然賦予沿海國(guó)在該區(qū)域限制性的管轄權(quán)。沿海國(guó)的船舶油污管轄權(quán)無論是對(duì)于國(guó)家自身主權(quán)保護(hù)，還是對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)都具有重大的意義，這也是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)中沿海國(guó)管轄權(quán)有擴(kuò)大趨勢(shì)的重要原因之一。

港口國(guó)管轄權(quán)。港口國(guó)管轄權(quán)可以更好地彌補(bǔ)船旗國(guó)對(duì)船舶油污管轄的不足，其管轄權(quán)的主要表現(xiàn)形式是港口國(guó)監(jiān)督制度，即港口國(guó)根據(jù)相關(guān)國(guó)際法規(guī)定，對(duì)過往本港口船舶的環(huán)保裝置、防護(hù)設(shè)施以及國(guó)際社會(huì)普遍要求的有關(guān)證件進(jìn)行檢查核對(duì)，防止船舶在海上航行期間發(fā)生油污行為。港口國(guó)嚴(yán)格行使此管轄權(quán)不僅可以維護(hù)本國(guó)港口的環(huán)境安全，減少海洋環(huán)境污染，也能監(jiān)督船旗國(guó)積極行使管轄權(quán)，督促其履行防止油污職責(zé)。在對(duì)船舶油污管制過程中，港口國(guó)在對(duì)污染行為取證、提起司法程序等方面，相比于船旗國(guó)和沿海國(guó)可能更為便利。總之，港口國(guó)的監(jiān)督有“海上安全的最后防線”之稱，[5](P1)作為海洋環(huán)境的最后守護(hù)者，在國(guó)際海洋法中的地位將會(huì)越來越突出。

(二)船舶油污的防止、減少和控制

《1954年防止海洋石油污染國(guó)際公約》是第一部關(guān)于防治船舶油污的國(guó)際公約，也是第一部國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約，更標(biāo)志著海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際法開端。該公約禁止500噸以上的船舶在距離海岸50海里以內(nèi)的海域或者某些特殊地區(qū)排放石油或者是含油混合物，對(duì)排放的油類混合物的油分濃度也做了規(guī)定。隨后，該公約經(jīng)過多次修訂，逐漸擴(kuò)大禁排區(qū)，直至取消了禁排區(qū)。對(duì)船舶的要求和含油混合物的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量等諸多方面都有了更為嚴(yán)格的變化，凸顯了防治船舶油污的堅(jiān)定決心。

《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其1978年的議定書(即MARPOL73/78)是第一部全面性的防止船舶污的國(guó)際公約，其重要內(nèi)容之一就是嚴(yán)格限制油污的排放量，通過控制船舶及設(shè)備狀態(tài)和人員操作，以徹底消除有意排放油類，并將油類物質(zhì)的意外排放減到最低限度。MARPOL73/78是營(yíng)運(yùn)船舶在海洋防污方面應(yīng)滿足的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，無論對(duì)港口國(guó)、船旗國(guó)船舶防污的主管機(jī)關(guān)，還是對(duì)營(yíng)運(yùn)船舶以及船舶操作人員到整個(gè)航運(yùn)界就海洋環(huán)境保護(hù)而言，都是十分重要的。[6]該公約對(duì)油船規(guī)定了更為嚴(yán)格的檢查、檢驗(yàn)和發(fā)證要求，對(duì)專用載艙、原有洗艙、清潔壓艙的要求做了具體規(guī)定并適時(shí)做了調(diào)整。公約適用的所有船舶都必須配備排油監(jiān)控系統(tǒng)、油水分離設(shè)施或者濾清系統(tǒng)等清潔裝備。公約制訂的標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的可操作性。目前，該公約在防止船舶油污方面適用性最廣，其技術(shù)含量也最高，在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生普遍的影響，更直接影響各國(guó)在防治船舶油污方面的國(guó)內(nèi)法規(guī)定。

(三)船舶油污防治的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

所謂有備無患，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制在海洋船舶油污方面具有很大的必要性和實(shí)用性?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第199條對(duì)污染的應(yīng)急計(jì)劃有原則性規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)共同發(fā)展和促進(jìn)各種應(yīng)急計(jì)劃，以應(yīng)付海洋環(huán)境的污染事故”。該規(guī)定不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作共同完善船舶油污的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，也是對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的原則性要求。《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(簡(jiǎn)稱OPRC90)通過，該公約主要由油污防備規(guī)定、應(yīng)急反應(yīng)規(guī)定和國(guó)際合作規(guī)定構(gòu)成。對(duì)于船舶油污而言，油污防備中要求締約國(guó)制定油污應(yīng)急計(jì)劃，這些計(jì)劃均應(yīng)與國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。應(yīng)急反應(yīng)規(guī)定中主要是油污報(bào)告程序和收到報(bào)告后如何迅速有效地采取行動(dòng)。OPRC90最為重要的是，承諾在世界范圍內(nèi)進(jìn)行溢油事故應(yīng)急反應(yīng)，各締約國(guó)要向請(qǐng)求援助方提供設(shè)備和技術(shù)支援，此項(xiàng)要求是履行該公約的責(zé)任，使溢油防備反應(yīng)在全球范圍內(nèi)的合作成為現(xiàn)實(shí)，這也是OPRC90在抗御溢油方面的一個(gè)新發(fā)展。當(dāng)前已有許多國(guó)家建立了國(guó)家溢油應(yīng)急計(jì)劃，并有部分相鄰國(guó)家建立了雙邊協(xié)議，有關(guān)國(guó)際公約也作了適當(dāng)修正，以保持與該公約的一致性。

(四)船舶油污的損害賠償

損害賠償機(jī)制的建立并有效運(yùn)行是防止船舶油污的保障，《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《責(zé)任公約》)和《1971年國(guó)際油污損害賠償基金公約》(簡(jiǎn)稱《基金公約》)，確立了油污損害賠償?shù)幕局贫取?/p>

1、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)要求船舶尤其是油輪對(duì)可能發(fā)生的油污染事故不論其是否愿意都必須參加投保責(zé)任保險(xiǎn)。在《責(zé)任公約》中，任何不參加這個(gè)公約或不按照規(guī)定履行公約的國(guó)家，其船舶不允許航行在締約國(guó)的港口。船舶所有人對(duì)因船舶漏油或者排油造成其他締約國(guó)環(huán)境損害及損害產(chǎn)生的修復(fù)費(fèi)用等，按照嚴(yán)格責(zé)任原則進(jìn)行賠償，如果船舶所有人故意造成或明知可能造成油污染而毫不在意，那么船舶所有人要承擔(dān)無限制的賠償責(zé)任。強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)不僅明確船舶所有人的責(zé)任，更使船舶所有人的這種責(zé)任能夠得到有效轉(zhuǎn)移，并充分保障受害方得到有效賠償。強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)使船舶所有人的賠償責(zé)任合法轉(zhuǎn)移至保險(xiǎn)人承擔(dān)，使受害方的賠償?shù)玫交颈Ｕ?。?guó)際法賦予了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)第三人直接請(qǐng)求權(quán)，即在發(fā)生船舶油污事故后，受害人可以不通過肇事船舶的被保險(xiǎn)人，而直接向油污責(zé)任保險(xiǎn)人要求賠償，這樣既能最快使受害方的損失得到補(bǔ)償，又能減少因被保險(xiǎn)人參與而引起的程序和費(fèi)用的浪費(fèi)。

強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的作用主要有：1)通過投保強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)提高營(yíng)運(yùn)成本，提高從事高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)輸行業(yè)的準(zhǔn)入條件，迫使部分沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的公司或老齡船退出航運(yùn)市場(chǎng)，客觀上減少了事故發(fā)生的幾率；2)通過投保強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)以保證事故發(fā)生后受損方獲得較為充分的賠償，并通過引入直接訴訟原則而縮短獲得賠償?shù)沫h(huán)節(jié)或時(shí)間。[7]

2、賠償基金制度。《基金公約》規(guī)定如果船舶所有人因《責(zé)任公約》中的免責(zé)事項(xiàng)而不負(fù)責(zé)任或者債務(wù)人沒有能力履行其全部賠償義務(wù)，或者污染損害超過限額，國(guó)際油污賠償基金將向受害者支付賠償。[8]國(guó)際油污賠償基金打破了傳統(tǒng)的誰污染誰賠償原則，實(shí)行污染者負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的集體負(fù)擔(dān)原則，即在事故肇事者負(fù)責(zé)賠償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)其賠償不足部分由所有的污染者共同負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。此外，國(guó)際油污賠償基金實(shí)行賠償限額制和對(duì)屬于締約國(guó)的船東提供涉及船東責(zé)任部分的補(bǔ)償。

三、中國(guó)船舶油污法制現(xiàn)狀及主要不足

(一)中國(guó)船舶油污法制現(xiàn)狀

我國(guó)防治船舶油污的法律制度已初具規(guī)模，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》和《油船安全生產(chǎn)管理規(guī)則》等一系列的法律制度。同時(shí)為促進(jìn)我國(guó)法律與國(guó)際社會(huì)接軌，我國(guó)已加入1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》及其1992年議定書、《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其1978年議定書、《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等眾多的國(guó)際公約。另外，雖然《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》僅對(duì)中國(guó)香港地區(qū)有效，但2015年6月18日，中國(guó)油污基金使用管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)—中國(guó)船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)已在北京正式成立，這標(biāo)志著中國(guó)油污基金的賠償、補(bǔ)償工作進(jìn)入了運(yùn)行階段，國(guó)內(nèi)油污基金瓜熟蒂落。[9]“他山之石，可以攻玉”，與國(guó)際法及部分海洋強(qiáng)國(guó)的法制相比較，中國(guó)船舶油污法律制度還有很大的完善空間。

(二)中國(guó)船舶油污法制存在的不足

1、專門立法缺位。中國(guó)沒有防治船舶油污損害的專門立法，關(guān)于船舶油污的立法是依附于海洋環(huán)境保護(hù)的整體立法，零散不系統(tǒng)，針對(duì)性不強(qiáng)，并未充分認(rèn)識(shí)到防治船舶油污的緊迫性。對(duì)于船舶油污防治的規(guī)定，不能為我國(guó)行使船舶油污防治提供充分的依據(jù)，在實(shí)際運(yùn)用中難度大、可操作性不強(qiáng)。

2、損害賠償評(píng)估制度中生態(tài)價(jià)值被忽視。我國(guó)以經(jīng)濟(jì)損失為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海洋污染賠償進(jìn)行評(píng)估和衡量，并未將海洋的生態(tài)價(jià)值包括在內(nèi)。環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的今天，這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)只能治標(biāo)，不能從根本上整治海洋生態(tài)環(huán)境，而且還有可能造成更大的環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)問題。

3、油污基金沒有與《基金公約》相銜接。除中國(guó)香港外，我國(guó)并不是《基金公約》的參與者，可能造成締約國(guó)船舶在我國(guó)以及我國(guó)船舶在締約國(guó)的油污損害賠償不能協(xié)調(diào)一致，甚至可能造成巨大的賠償差異。其次，雖然我國(guó)船舶油污基金的賠償、補(bǔ)償工作進(jìn)入了運(yùn)行階段，但由于該項(xiàng)工作剛剛起步，其相應(yīng)的配套措施不完善，在實(shí)際賠償過程中無章可循、操作不一時(shí)有發(fā)生，我國(guó)油污基金在對(duì)油污受害人、清污人進(jìn)行賠償、補(bǔ)償?shù)睦碚摵蛯?shí)踐方面均存在諸多問題。[10]

4、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)。由《海洋環(huán)境保護(hù)法》可知，我國(guó)涉及船舶油污管轄的部門眾多，缺少負(fù)責(zé)指揮調(diào)度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際管轄過程中各自為政，部門間因利益沖突造成的相互爭(zhēng)奪和相互推諉難以全方位、高效率開展防止、減少和控制油污工作。

5、尚未形成油污處理的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。綜合我國(guó)有關(guān)船舶油污防治的法律法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)法律強(qiáng)調(diào)政府對(duì)船舶油污防治的職能，忽視調(diào)動(dòng)其他社會(huì)力量參與。突出表現(xiàn)在我國(guó)的油污處理工作主要是在政府參與下進(jìn)行的，沒有形成油污處理的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與油污治理的激勵(lì)性機(jī)制并未建立，市場(chǎng)主體主動(dòng)參與處理船舶油污的積極性不夠。

6、刑事責(zé)任缺失。我國(guó)《刑法》第338條對(duì)“污染環(huán)境罪”做了明確規(guī)定，但針對(duì)船舶油污行為，該罪名形同虛設(shè)。我國(guó)海洋執(zhí)法現(xiàn)狀與立法現(xiàn)狀及其相似，體現(xiàn)出過分的行政化傾向，對(duì)于船舶油污行為執(zhí)法部門首先進(jìn)行的是行政處罰，其次進(jìn)行民事賠償，然后船舶油污事件就不了了之，幾乎沒有油污的肇事者接受刑事審判。面對(duì)日益嚴(yán)峻的海洋生態(tài)環(huán)境和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治的安全，刑事責(zé)任的缺失嚴(yán)重影響相關(guān)法律的執(zhí)行，不能對(duì)相關(guān)人員起到警示和震懾作用，更不能提升公眾的責(zé)任意識(shí)。

四、完善中國(guó)船舶油污法律防治的思考

(一)整合現(xiàn)有法律資源，統(tǒng)一立法。整合我國(guó)現(xiàn)有的法律資源，吸納國(guó)際立法的先進(jìn)之處，將有關(guān)船舶油污防止、減少和控制制度、應(yīng)急反應(yīng)制度和損害賠償制度等相關(guān)制度統(tǒng)一規(guī)定，并配置相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，避免過度的原則性規(guī)定。

MARPOL73/78將是中國(guó)能更好地執(zhí)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、提高國(guó)際公約的履約水平，為中國(guó)船隊(duì)能更好地滿足國(guó)際公約的要求，最大限度地消除人為或是意外造成海洋污染的指導(dǎo)工具。[6]要使中國(guó)船舶油污防治法制建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性成果，并能向國(guó)際化靠攏，吸收MARPOL73/78中的有益成果是必不可少的。提高中國(guó)法律中關(guān)于船舶油污防治的標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)同步甚至高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槲覀兠媾R的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。美國(guó)未加入相關(guān)的國(guó)際公約，一個(gè)重要的原因就是美國(guó)的國(guó)內(nèi)法關(guān)于船舶油污的規(guī)定更為具體，法規(guī)中設(shè)定的各項(xiàng)防治污染標(biāo)準(zhǔn)也普遍高于國(guó)際水平，就國(guó)內(nèi)防治船舶油污而言，美國(guó)不依靠國(guó)際條約而僅靠國(guó)內(nèi)法就能取得卓越的成效。中國(guó)可借鑒美國(guó)此項(xiàng)法律立法思想，雖不必追求我國(guó)國(guó)內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)普遍要高于國(guó)際法，但至少可以在若干污染嚴(yán)重領(lǐng)域推行，以盡快取得實(shí)質(zhì)效果。

根據(jù)《海洋法公約》將我國(guó)具有船舶油污管轄權(quán)的區(qū)域全部納入法律的控制范圍，保證我國(guó)的管轄權(quán)行使，這是我國(guó)進(jìn)行船舶油污防治的最根本的前提。美國(guó)先后制定并修改包括《海岸帶管理法》、《海洋保護(hù)、研究和自然保護(hù)區(qū)法》及《清潔水法》等在內(nèi)的多部法律，明確了作為沿海國(guó)對(duì)其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的船舶油污行為所具有的預(yù)防、減少和控制的管轄權(quán)。我國(guó)雖也有相關(guān)立法，但針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，籠統(tǒng)立法幾乎是我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染立法的通病，必須改善，對(duì)我國(guó)不同區(qū)域所享有的管轄權(quán)內(nèi)容做具體詳細(xì)規(guī)定，將有關(guān)國(guó)際公約特別是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的有關(guān)規(guī)定國(guó)內(nèi)法化。

除此之外，針對(duì)船舶油污防治，美國(guó)有《1990年油污法》，加拿大有《航運(yùn)法》，歐盟有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和專門法令，英國(guó)將有關(guān)的國(guó)際法在本國(guó)內(nèi)全面推行，日本和韓國(guó)等亞洲國(guó)家也有較為完善的船舶油污立法，我國(guó)也有必要統(tǒng)一相關(guān)的法律資源，朝著“船舶油污防治基本法”的方向努力。

(二)完善污染評(píng)估制度，納入海洋生態(tài)價(jià)值。建立全面的賠償制度，將海洋生態(tài)價(jià)值納入船舶油污的損害評(píng)價(jià)機(jī)制中，避免只重視經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽略生態(tài)效益，不僅重視當(dāng)前直接的經(jīng)濟(jì)損失，更要立足于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。經(jīng)濟(jì)賠償只是防治油污的形式，保護(hù)海洋生態(tài)才是防治油污的根本，切忌避重就輕。為此，可以引入專家機(jī)制，在船舶油污賠償評(píng)估時(shí)聽取海洋生態(tài)專家的分析評(píng)價(jià)，為海洋生態(tài)后期修復(fù)留足必要的費(fèi)用，甚至對(duì)需較長(zhǎng)時(shí)間修復(fù)的海域，可責(zé)令有關(guān)船舶繞道而行，或者在該海域?qū)嵭袊?yán)格的監(jiān)督檢查制度，避免受到二次侵害。

美國(guó)《1990年油污法》中詳細(xì)規(guī)定了六個(gè)方面的賠償內(nèi)容，包括了幾乎所有的損害賠償，它明確地將“自然資源”列入“環(huán)境”的范疇,規(guī)定可以向責(zé)任人提起因油污導(dǎo)致自然資源(包括相關(guān)的魚類及其他生物、土地、空氣、水等)的損害賠償請(qǐng)求。[11]在船舶油污賠償機(jī)制中，盡量借鑒、吸收別國(guó)成熟的規(guī)定，同時(shí)根據(jù)我國(guó)的具體情況完善相關(guān)的立法。

(三)適時(shí)加入《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》，全面防治船舶油污，完善我國(guó)船舶污染損害賠償制度。雖然是否加入《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》一直都是學(xué)術(shù)界有爭(zhēng)議的一個(gè)問題，但是最終加入該公約是一種必然趨勢(shì)。筆者認(rèn)為加入《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》雖然意味著我國(guó)的國(guó)際義務(wù)增加，但同時(shí)享有的國(guó)際權(quán)利也在增加。既可以保證其他締約國(guó)船舶在我國(guó)海域發(fā)生油污事故時(shí)能獲得國(guó)際基金充分的賠償用于油污處理，又可以減輕我國(guó)船舶在其他締約國(guó)海域發(fā)生油污染事故時(shí)的賠償責(zé)任。鑒于我國(guó)國(guó)內(nèi)的船舶油污基金工作剛剛起步，必須加快完善配套措施，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尤其要注重實(shí)施細(xì)則的完善，同時(shí)提高有關(guān)法律法規(guī)的地位，增加其效力，加大其執(zhí)行力。

加拿大一方面加入《1971年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》，另一方面又加強(qiáng)國(guó)內(nèi)油污基金建設(shè)以彌補(bǔ)國(guó)際基金賠償?shù)牟蛔悖坏┏霈F(xiàn)油污事故，國(guó)內(nèi)油污基金首先代付清污費(fèi)和部分賠償，然后再根據(jù)國(guó)際公約向國(guó)際基金追償他們先行墊付的費(fèi)用。這種機(jī)制將船舶油污控制工作放在首位，有效避免了因國(guó)際賠償程序的復(fù)雜造成的污染擴(kuò)大，同時(shí)保障了清除油污資金的來源。我國(guó)的油污賠償基金制度可借鑒這種規(guī)定，為需要情況下的清污費(fèi)和賠償費(fèi)提供雙重保障。

總之，我們要學(xué)習(xí)美國(guó)和加拿大等國(guó)家立法者的立法思想，盡快地建立并逐漸完善自己的基金制度，這對(duì)船舶油污的防治具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和重大的意義。

(四)設(shè)立中央直轄的船舶油污應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，合理分配中央和地方資源。設(shè)立中央直轄的船舶油污應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，通過法律賦予其對(duì)船舶油污事故的統(tǒng)一管轄權(quán)，對(duì)各種突發(fā)或是長(zhǎng)期無人管轄的船舶油污事故進(jìn)行統(tǒng)一管理。合理分配中央和地方財(cái)力、人力、物力，集中解決嚴(yán)重問題。

美國(guó)的國(guó)家海洋與大氣局是國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境的主要行政機(jī)構(gòu)，是相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其下設(shè)若干部門接受調(diào)遣，共同保護(hù)海洋環(huán)境。同時(shí)，總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)監(jiān)督國(guó)家環(huán)境政策執(zhí)行。與中國(guó)的分區(qū)行政相比，美國(guó)更注重相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的良好協(xié)作，作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)功能十分強(qiáng)大。日本具備健全的海洋管理體系，為中央和地方劃分了明確的職責(zé)范圍，避免了互相推卸責(zé)任，強(qiáng)化政府對(duì)船舶油污的應(yīng)急處理職責(zé)。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)具備強(qiáng)大協(xié)調(diào)能力的中央管轄機(jī)構(gòu)，明確中央和地方對(duì)船舶油污防治職責(zé)的分工，加強(qiáng)中央和地方間的互動(dòng)，協(xié)調(diào)相互配合開展工作的協(xié)作能力，有利于充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的功能。

(五)船舶油污處理領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，動(dòng)員市場(chǎng)主體參與并保證其利益。我國(guó)實(shí)行的“誰污染，誰付費(fèi)”政策使市場(chǎng)機(jī)制的建立和運(yùn)行成為可能。通過法律規(guī)定，只要具備油污處理能力的市場(chǎng)主體均可參與到油污處理中來，推動(dòng)清污市場(chǎng)化運(yùn)作，國(guó)家可以設(shè)立專項(xiàng)資金進(jìn)行扶持，但要用法律保證市場(chǎng)主體的充分競(jìng)爭(zhēng)，并防止政府權(quán)力過多干預(yù)。當(dāng)出現(xiàn)船舶油污事故，油污處理企業(yè)可主動(dòng)與有關(guān)機(jī)構(gòu)和事故肇事者聯(lián)系，共同商定處理方案和有關(guān)費(fèi)用，然后開始清除油污，有關(guān)機(jī)構(gòu)可以監(jiān)督處理是否符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，事故肇事者可以查閱有關(guān)費(fèi)用單據(jù)、節(jié)省有關(guān)費(fèi)用。油污處理企業(yè)不僅可以得到有關(guān)處理費(fèi)用的補(bǔ)償，還可以從國(guó)家的扶持資金里得到一定補(bǔ)助，這就極大地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體參與油污處理的積極性，加上政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和肇事者的費(fèi)用檢查，既保證了處理效果，又減少費(fèi)用開銷。

(六)追究船舶油污事故肇事者的刑事責(zé)任，提高相關(guān)主體的責(zé)任意識(shí)。船舶油污事故多是由人為因素造成，刑法約束的缺失是造成肇事者海洋保護(hù)意識(shí)淡薄的重要原因。美國(guó)針對(duì)船舶油污事故的執(zhí)法模式是“民事賠償優(yōu)先，刑事制裁斷后”，[12]在保證受害者充分獲得賠償?shù)幕A(chǔ)上，發(fā)揮刑法應(yīng)有的震懾功能。

既然我國(guó)《刑法》明確規(guī)定有“污染環(huán)境罪”，那么在海洋執(zhí)法實(shí)踐過程中，要堅(jiān)決杜絕“行政處罰優(yōu)先、刑事制裁缺位”的現(xiàn)象，[11]對(duì)于符合污染環(huán)境罪構(gòu)成要件的行為，要依法追究刑事責(zé)任，使其接受法定的刑事處罰，發(fā)揮刑法對(duì)防治船舶油污行為和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境應(yīng)有的震懾力。建立健全社會(huì)全方位監(jiān)督舉報(bào)制度，防止因執(zhí)法單位的包庇縱容造成肇事者逃脫應(yīng)受的法律制裁。構(gòu)建民事賠償、行政處罰和刑事責(zé)任全面系統(tǒng)的追責(zé)機(jī)制，使?jié)撛诘恼厥抡叱浞终J(rèn)識(shí)責(zé)任之沉重，迫使其增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，完善環(huán)保設(shè)施，控制自己的行為是在法律框架內(nèi)的自由。

(七)建立我國(guó)防治船舶油污的執(zhí)法隊(duì)伍，完善執(zhí)法體制，提高執(zhí)法能力和水平。制定船舶油污防治的法律是基礎(chǔ)，而要想保證法律的有效實(shí)施，就必須以加強(qiáng)執(zhí)法為保證?？墒?，由于我國(guó)目前沒有專業(yè)的防治船舶污染的執(zhí)法隊(duì)伍，而是執(zhí)法部門眾多，根據(jù)我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門、國(guó)家海洋行政主管部門、國(guó)家海事行政主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主觀部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和沿海縣級(jí)以上人民政府等六個(gè)部門作為我國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境的執(zhí)法主體。[1]而且，我國(guó)專門負(fù)責(zé)防治船舶污染的隊(duì)伍有海警、海監(jiān)和海事三支。這樣，由于執(zhí)法部門和隊(duì)伍眾多而且分散，執(zhí)法業(yè)務(wù)和權(quán)利出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，如果彼此工作配合不好，關(guān)系協(xié)調(diào)不暢，就會(huì)出現(xiàn)誰都可以管，而誰都管不好的不利局面，很難達(dá)到良好的執(zhí)法效果。這樣，立法工作做得再好，也只是紙上談兵。為了保證船舶油污防治的法律得到有效的執(zhí)行，我們就必須像美國(guó)(設(shè)立海岸警備隊(duì))和加拿大(設(shè)立海岸護(hù)衛(wèi)隊(duì))那樣，專門建立一支專業(yè)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍來負(fù)責(zé)船舶污染的工作，不斷提高他們的執(zhí)法能力和水平，以有效地防治船舶油污，保護(hù)好海洋環(huán)境。

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責(zé)任編輯：周延云

On Domestic Law of Ship Oil Pollution Prevention Based on the Framework of International Law of Ship Oil Pollution Prevention

Cui Caixian1Xing shuaichao2

(1. College of Humanities and Social Development, Northwest A & F University, Yangling 712100, China;2. Law School, Southeast University, Nanjing 210018, China)

As an important resource that hosts the sustainable development of human society, the ocean attracts more and more human's attention. China is a major maritime country, and not only does the 13th Five-Year Plan clearly call for the development of marine economy, but also focus on "strengthening the environmental protection of marine resources" to achieve the construction of marine ecological civilization and promote institutional innovation and system construction. Ship oil pollution is one of the main reasons for the marine environmental pollution and ecological destruction, and therefore the international community has signed a series of treaties to regulating ship oil pollution. However, the jurisdiction and control of ship oil pollution cases is eventually the main content of a country's domestic law. Based on sorting out, analyzing, refining and referencing the basic principles and the system of international law, the article reveals that there are some insufficiencies in China's legal system of ship oil pollution and makes recommendations to strengthen and improve China's legal system construction of ship oil pollution.

ship oil pollution; international treaties; domestic legal system；preventive treatment；compensation for damages；Marine Ecological Environment

2016-06-21

崔彩賢(1971- )，女，陜西合陽人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，博士，主要從事法學(xué)和社會(huì)學(xué)研究。

D922.683

A

1672-335X(2016)06-0026-07