反腐困境及其法治化路徑的思考

王琴琴

摘要：十八大以來，黨和國家高度重視反腐，并取得明顯成效，但同時(shí)也遭遇黨紀(jì)反腐與依法治國間的沖突等方面困境，而要破解這一困境，使腐敗從根本上得到有效治理，就須從依法治國角度出發(fā)，將法治反腐作為防治腐敗的重要方式，理順黨紀(jì)與國法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從重治理到重預(yù)防的轉(zhuǎn)變，建立防治腐敗的長效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的有效治理。

關(guān)鍵詞：反腐困境；依法治國；長效機(jī)制

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-0475（2015）11-0066-02

長期以來黨和國家高度重視反腐，尤其十八大以來，對(duì)腐敗更是保持持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)，一批大小官員相繼落馬，反腐敗斗爭取得明顯成效。但若從實(shí)質(zhì)來說，當(dāng)前的反腐仍然有著運(yùn)動(dòng)反腐和權(quán)力反腐的特點(diǎn)，由此，反腐敗行動(dòng)在取得突出成績同時(shí)也遭遇到不少困境。因此，如何走出困境，使反腐敗斗爭在依法治國方略下，能持續(xù)深入且常態(tài)化和制度化，便是本文接下來所要探討的內(nèi)容。

一、我國當(dāng)前遭遇的反腐困境

（一）黨紀(jì)反腐與依法治國的矛盾

在當(dāng)前聲勢(shì)浩大的反腐行動(dòng)中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)扮演了非常重要的角色，尤其在涉及到“大老虎”的重大腐敗案件查處中，更是起到關(guān)鍵作用。當(dāng)前腐敗案件一般查處流程大致為：發(fā)現(xiàn)線索、紀(jì)檢機(jī)關(guān)介入、查閱材料并調(diào)查取證、案件定性并移交司法機(jī)關(guān)處理。但整個(gè)流程中，司法程序處理被排到最末端，其本應(yīng)發(fā)揮的主導(dǎo)作用也被邊緣化，這就與依法治國基本方略有所相悖，具體而言，這種矛盾體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.紀(jì)檢反腐的法律困境

腐敗嚴(yán)格意義上來說，是一個(gè)道德倫理相關(guān)的詞匯，而非一個(gè)專業(yè)的法律術(shù)語。在我們當(dāng)前的話語環(huán)境中，腐敗其實(shí)是分為兩個(gè)層面的，一個(gè)是公職人員以權(quán)謀私的職務(wù)犯罪行為，屬于法律范疇；另一個(gè)則是政府及官員的職業(yè)倫理行為，屬于道德范疇；兩者是不能}昆淆的。但在目前反腐實(shí)踐來說，如果涉及到是黨員，首先要通過紀(jì)檢部門的先行處理，然后再視情況移交司法。這種做法在多數(shù)法治國家的反腐治理中是沒有，雖然這種情況在當(dāng)前符合我國國情，但從長遠(yuǎn)角度來說對(duì)法治方略落實(shí)是不利的，而且也易造成選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，如2014年5月?lián)嶂菔屑o(jì)委對(duì)南城縣常務(wù)副縣長曹志剛等人參與賭博的處理事件，從而引發(fā)社會(huì)對(duì)于執(zhí)法公正的質(zhì)疑。

2.紀(jì)檢反腐的職權(quán)困境

紀(jì)檢機(jī)關(guān)是黨內(nèi)的專門執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門，其職權(quán)主要來源于《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。雖然十八屆四中全會(huì)中提出，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系中，但從當(dāng)前看，這種對(duì)接尚未完成，由此所導(dǎo)致職權(quán)困境便成為很多紀(jì)檢人員在辦案過程中的困惑。在我國法律制度體系中，擁有調(diào)查取證權(quán)的主體，主要是公安、檢察、法院等司法專業(yè)群體，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)則缺乏法律明確授權(quán)，因此，嚴(yán)格意義來說，是不具備刑訴意義上的調(diào)查取證權(quán)。此外，紀(jì)檢機(jī)關(guān)常用的“雙規(guī)”，作為反腐重要手段，其對(duì)于腐敗人員的震懾力甚至超過檢察部門，而這種震懾力恰恰來自于它的非常規(guī)性。雙規(guī)不同于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查詢問，檢察機(jī)關(guān)的詢問調(diào)查必須遵守刑事訴訟法規(guī)定，允許當(dāng)事人聘請(qǐng)律師、查卷閱卷，并有時(shí)限規(guī)定。但在“雙規(guī)”中，被調(diào)查人是與外界完全隔絕，處于嚴(yán)重的信息不對(duì)稱狀態(tài)，從而很容易找到案件突破口。雖然，對(duì)腐敗個(gè)案查處有利，但對(duì)法治來說無益。從法治角度來說，這也是紀(jì)檢反腐機(jī)構(gòu)面臨的職權(quán)困境。

（二）強(qiáng)力反腐的困惑

十八大以來，我國反腐成績令人矚目，截止2015年8月初，落馬省部級(jí)以上高官達(dá)到了123名，其中包括4名副國級(jí)官員，同時(shí)基層的反腐力度也在不斷加大?？傮w來說，十八大以來的反腐，涉及人員之多、級(jí)別之高、范圍之廣和金額之大都是前所未有的。但是，在這樣強(qiáng)力反腐之下，同時(shí)也讓很多人感受到一種“越反越腐”的困惑。比如，“透明國際”在2015年發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，我國2014年清廉指數(shù)排名為100位，比2012年和2013年的80位，大幅下滑20位。雖筆者也同意官方所說“2014年中國清廉指數(shù)評(píng)分和排名與中國反腐敗取得舉世矚目的現(xiàn)實(shí)情況完全相悖、嚴(yán)重不符”這一表態(tài)，但客觀來說，透明國際近些年來所發(fā)布的一系列數(shù)據(jù)也側(cè)面反映我國反腐態(tài)勢(shì)的嚴(yán)峻性。比如山西等地出現(xiàn)的系統(tǒng)性塌方式腐敗反映出腐敗的普遍性、復(fù)雜性及官商利益勾結(jié)的盤根錯(cuò)節(jié)、家族式腐敗等一系列問題，都讓人深感反腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻性，如果這個(gè)問題解決不好，就會(huì)嚴(yán)重污染政治生態(tài)、動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。

二、反腐困局破解的法治化路徑思考

對(duì)于當(dāng)前反腐敗過程中出現(xiàn)的問題，要想根本上解決，必須從法治角度人手，將反腐與法治相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)中紀(jì)委十八屆二次全會(huì)上習(xí)總書記所提出的“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度附性運(yùn)行”這一目標(biāo)。具體來說，可以從以下幾點(diǎn)著手：

（一）理順黨紀(jì)與國法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和懲腐的有效銜接

黨紀(jì)是對(duì)各級(jí)黨組織及所有黨員立的行為準(zhǔn)則和規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)黨的綱領(lǐng)和決策的重要保障，而國法則是治國理政的基本方略和依據(jù)，是所有公民行為底線。上述所提出的黨紀(jì)反腐和依法治國的沖突，從根本上來說，就是黨紀(jì)和國法關(guān)系尚未理順?biāo)鶎?dǎo)致。

黨紀(jì)和國法都是國家治理體系的重要組成，同時(shí)也是中國特色社會(huì)主義政治制度和中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。作為執(zhí)政黨，黨的政策在黨內(nèi)通過黨紀(jì)來體現(xiàn)和落實(shí)，在對(duì)國家的治理過程中，則是需要國法要來加以引導(dǎo)和執(zhí)行。從根本上來說，黨紀(jì)和國法相一致的，都是廣大人民群眾意志的高度集中和體現(xiàn)。但另一方面，黨紀(jì)與國法又是分屬不同層面的規(guī)范，其制定主體、適用對(duì)象及具體內(nèi)容都有所不同，在實(shí)踐中必須有所區(qū)分，如若混淆，勢(shì)必會(huì)造成國家制度體系和治理體系的混亂。

黨的十八屆四中全會(huì)中提出，“全面推進(jìn)依法治國，必須形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！边@就是說，黨紀(jì)和國法在各自所屬層面，既要異同并存，也要銜接互補(bǔ)。簡而言之，國法高于黨紀(jì)，黨紀(jì)嚴(yán)于國法。如在八項(xiàng)規(guī)定中，嚴(yán)禁黨員領(lǐng)導(dǎo)干部大操大辦婚喪嫁娶事宜，但從法律角度來說，大操大辦并不違法，對(duì)普通公民而言，法無禁止即可為，但作為黨員干部不僅要遵守國法，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守黨紀(jì)。這樣，一方面可以保障黨員干部在全社會(huì)范圍內(nèi)模范遵守法律法規(guī)，另一方面更可以保證共產(chǎn)黨員先鋒隊(duì)的本質(zhì)不褪色。

因此，紀(jì)檢部門的本職要求就是加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)問責(zé)，嚴(yán)查黨內(nèi)的違紀(jì)行為和現(xiàn)象，重點(diǎn)查處行政職業(yè)倫理層面意義的腐敗，如果每個(gè)大吃大喝問題、違規(guī)收受禮金問題、大操大辦問題都能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和處分，那么就不會(huì)發(fā)展到違法犯罪，從而可以將腐敗預(yù)防在萌芽之中。相反，若一味追求辦理腐敗大案要案，不僅是紀(jì)檢機(jī)關(guān)職能及角色錯(cuò)位，將本應(yīng)屬于公安、檢察的司法職能攬權(quán)在身，更會(huì)對(duì)反腐敗治理造成消極影響，所以，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守其執(zhí)紀(jì)本職，對(duì)于執(zhí)紀(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的違法線索交由司法機(jī)關(guān)處理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和懲腐的有效銜接，如此，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的根本性、法治化治理。

（二）健全反腐立法，建立預(yù)防為主的腐敗防范體系

從傳統(tǒng)來說，“防患于未然”這是我們應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害、事故最有效的措施，但在反腐敗的治理中，我們卻重在反腐，而弱于防腐。從世界范圍來看，凡是廉潔指數(shù)很高的國家，都非常重視法律在防腐中的重要作用。腐敗的核心就是權(quán)力濫用及異化，而預(yù)防和控制腐敗的重點(diǎn)就在于實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約，真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。簡單來說，可從以下幾方面做起：

第一，從權(quán)力取得角度來說，通過法律對(duì)權(quán)力邊界科學(xué)界定，是確保權(quán)力不被濫用的前提。在我們法治理念中，對(duì)公權(quán)力的一個(gè)基本原則就是“法無授權(quán)不可為”，也就是說權(quán)力必須通過法律為其劃定邊界，邊界之內(nèi)可以行使，超出邊界的權(quán)力行使便不再具有合法性。黨的十八屆三中全會(huì)中，關(guān)于政府改革一個(gè)重要內(nèi)容就是制定權(quán)力清單制度，簡政放權(quán)。這其實(shí)法無授權(quán)不可為原則的重要體現(xiàn)。明確權(quán)力清單，簡政放權(quán)恰恰就是治理腐敗最好的措施，用李克強(qiáng)總理的話來說，“簡政放權(quán)是減少權(quán)力尋租、鏟除腐敗的釜底抽薪之策”。而權(quán)力清單的制定必定是需要從法律上加以確定，因此，須完善相關(guān)方面法律修訂，對(duì)于各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力職責(zé)進(jìn)行科學(xué)界定。

第二，從權(quán)力運(yùn)行角度來說，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的約束和控制，是確保權(quán)力不被濫用的關(guān)鍵。很多腐敗案例都顯示，權(quán)力的不規(guī)范行使以致于權(quán)力濫用是造成腐敗最主要原因。對(duì)此，可以從權(quán)力的行使主體、行使內(nèi)容及行使程序三方面人手。從權(quán)力的行使主體來說，權(quán)力行使主體的法治素養(yǎng)和意識(shí)是決定權(quán)力行使規(guī)范與否中人的因素，而這需要對(duì)其進(jìn)行法治思維和法治能力的培養(yǎng)來解決；從權(quán)力的行使內(nèi)容來說，最重要就是堅(jiān)守“職權(quán)法定”的基本原則，職權(quán)行使的具體內(nèi)容和要求必須嚴(yán)格遵循法律要求；從權(quán)力的行使程序來說，遵守權(quán)力行使的方式、步驟、順序和時(shí)限，如果不依法定程序，權(quán)力則極有可能被濫用。

第三，從權(quán)力監(jiān)督角度來看，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的陽光化及公眾的參與性，是確保權(quán)力不被濫用的保障。陽光是最好的防腐劑，這是全世界反腐的共識(shí)。從我們當(dāng)前來說，就是要加強(qiáng)政府公開，切實(shí)落實(shí)《政府信息公開條例》等一系列相關(guān)的法律法規(guī)。同時(shí)，推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公示申報(bào)制度的法治化，一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的監(jiān)控，預(yù)防腐敗發(fā)生，另一方面還可以增加政府透明度，提高政府公信力。此外，充分發(fā)揮公眾在反腐方面的積極參與性，規(guī)范和健全網(wǎng)絡(luò)反腐立法，健全舉報(bào)人保護(hù)制度，也是對(duì)腐敗行為形成震懾效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗有效監(jiān)督的重要途徑。

總之，要使腐敗從根本上得到有效控制和減少，必須從依法治國角度出發(fā)，將法治反腐作為預(yù)防和治理腐敗重要方式，理順黨紀(jì)與國法關(guān)系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和懲腐有效銜接，完善相關(guān)反腐立法，實(shí)現(xiàn)從重治理到重預(yù)防的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的有效治理。