鄰避設(shè)施選址的公眾態(tài)度及其影響因素研究*

劉　冰

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鄰避設(shè)施選址的公眾態(tài)度及其影響因素研究*

劉冰

*本文是國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)管理中公眾信任的影響因素及動(dòng)態(tài)演化規(guī)律研究”(71203116)、國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)研究項(xiàng)目“新時(shí)期中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計(jì)和模式重構(gòu)”(91224009)、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)特別委托項(xiàng)目“中國(guó)特色世界城市建設(shè)與應(yīng)急管理模式創(chuàng)新研究”(13JDJGD010)的階段性成果。

摘要鄰避設(shè)施選址沖突在不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、不同社會(huì)背景和不同政治體制的國(guó)家中普遍存在，公眾的深度憂慮和強(qiáng)烈抵制造成了公共決策的困局。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上重點(diǎn)研究了三類影響公眾對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施態(tài)度的因素：風(fēng)險(xiǎn)感知、政府信任和經(jīng)濟(jì)訴求,并通過在發(fā)生過PX事件的S市獲得的345份普通市民調(diào)查問卷進(jìn)行了探索性研究。結(jié)果表明：S市公眾對(duì)PX項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度的人數(shù)占到73%，風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)塑造公眾態(tài)度起反向作用，而政府信任對(duì)公眾態(tài)度起正向作用。相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)感知而言，政府信任與公眾態(tài)度之間的相關(guān)性更強(qiáng)。公眾對(duì)假設(shè)的不同形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案均表現(xiàn)出明顯的抵觸情緒。本文認(rèn)為預(yù)防鄰避沖突亟需重建公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任，并通過普通百姓更加易懂的方式開展大范圍的風(fēng)險(xiǎn)溝通。

關(guān)鍵詞危險(xiǎn)設(shè)施選址；鄰避沖突；公眾態(tài)度；影響因素

一、引言

在科技飛速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)的工業(yè)社會(huì)中，鄰避設(shè)施選址沖突在不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、不同社會(huì)背景和不同政治體制的國(guó)家中普遍存在，公眾的深度憂慮和強(qiáng)烈抵制造成了公共決策的困局，且隱藏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，我國(guó)環(huán)境群體性事件此起彼伏，涉及的危險(xiǎn)設(shè)施項(xiàng)目包括石化項(xiàng)目、垃圾焚燒爐、有色金屬冶煉、核燃料項(xiàng)目等。在強(qiáng)大的社會(huì)壓力下，大部分鄰避事件以項(xiàng)目停建或緩建落下帷幕。但危險(xiǎn)設(shè)施選址問題的政策困境遠(yuǎn)未破解，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境安全的權(quán)衡將成為今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不可回避的重要政策問題。政策制定者首先需要打開危險(xiǎn)設(shè)施選址問題演化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“黑箱”，只有回答了“公眾到底擔(dān)心什么”、“公眾的真實(shí)訴求到底是什么”的問題，才有可能從源頭化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)危險(xiǎn)設(shè)施選址決策走向成熟理性。本文運(yùn)用現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論，以公眾為主要研究對(duì)象，系統(tǒng)性地考量公眾看待選址風(fēng)險(xiǎn)、收益、公平性等問題的態(tài)度，試圖為改進(jìn)選址決策模式提供參考建議。

二、文獻(xiàn)綜述和理論框架

危險(xiǎn)設(shè)施選址問題在西方國(guó)家存在已久，20世紀(jì)60-70年代西方工業(yè)化國(guó)家中爆發(fā)了此起彼伏的“鄰避運(yùn)動(dòng)”(NIMBY, Not-In-My-Backyard)，抗議將危險(xiǎn)設(shè)施建在“我家后院”，將危險(xiǎn)設(shè)施選址問題推上政策議程。西方國(guó)家在應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施選址問題上已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)有文獻(xiàn)集中研究了放射性物質(zhì)存儲(chǔ)庫、有毒有害工業(yè)項(xiàng)目、固廢處理設(shè)施等危險(xiǎn)設(shè)施選址難題。早期的研究關(guān)注了美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐，最新研究推廣到泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等新興工業(yè)國(guó)家和地區(qū)，為理解危險(xiǎn)設(shè)施選址的決策模式、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)感知等研究提供了堅(jiān)實(shí)的知識(shí)儲(chǔ)備。

在化解危險(xiǎn)設(shè)施選址沖突的努力中，研究者和決策者關(guān)注的首要問題是“公眾為什么對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施持反對(duì)態(tài)度”以及“公眾態(tài)度的形成受到哪些因素的影響”?，F(xiàn)有研究中所揭示的影響因素基本可以歸為五個(gè)維度(見圖1)：人口學(xué)特征、風(fēng)險(xiǎn)感知、政府信任、經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和其他訴求。其中，風(fēng)險(xiǎn)感知、政府信任和經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的維度受到?jīng)Q策模式的影響較為直接，將成為本研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

圖1　影響公眾對(duì)待危險(xiǎn)設(shè)施選址態(tài)度的主要因素

本文重點(diǎn)考察了風(fēng)險(xiǎn)感知、政府信任和經(jīng)濟(jì)訴求三個(gè)維度對(duì)公眾態(tài)度的影響。公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知(risk perception)是形成公眾態(tài)度的基礎(chǔ)性因素。危險(xiǎn)設(shè)施帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)具有極大的不確定性，科學(xué)家可以運(yùn)用一定的技術(shù)手段對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量的描述，但是公眾對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)的感知常常與專家評(píng)估存在差距，公眾的主觀感知往往因風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的不同而改變，如危害的可控性、致命性、自愿性、對(duì)危害的熟悉程度以及風(fēng)險(xiǎn)分布的均衡程度等。危險(xiǎn)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)還有一個(gè)重要的特點(diǎn)是其造成的風(fēng)險(xiǎn)具有區(qū)域局限性，這就意味著公眾感知到的風(fēng)險(xiǎn)與空間距離之間有很強(qiáng)的聯(lián)系?？梢灶A(yù)見，公眾感知到的風(fēng)險(xiǎn)越大，越傾向于對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施的建設(shè)持反對(duì)態(tài)度。

以心理量表的方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知進(jìn)行測(cè)量成為早期研究危險(xiǎn)設(shè)施選址問題的主要路徑，對(duì)揭示公眾態(tài)度的形成的確產(chǎn)生了深刻洞見。但是，選址實(shí)踐漸漸發(fā)現(xiàn)，僅從風(fēng)險(xiǎn)感知的角度解釋公眾態(tài)度對(duì)改進(jìn)公共決策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的本能評(píng)估包括更廣泛的維度，如社會(huì)上管理風(fēng)險(xiǎn)的政治和制度安排的可信賴性。換句話說，一些鄰避沖突更多的源于“不公正”，而不是“不安全”。因此，近20年來，學(xué)術(shù)界和政策界不約而同地對(duì)信任如何影響人們應(yīng)對(duì)環(huán)境和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生濃厚興趣。早期的幾項(xiàng)定量研究表明，對(duì)制度的信任程度與對(duì)各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感知和承受力有高度負(fù)相關(guān)關(guān)系。研究者識(shí)別的影響信任的主要因素的如表1所示。本文根據(jù)這些信任的維度設(shè)計(jì)了測(cè)量公眾對(duì)政府信任程度的量表(見圖1)，并將其作為塑造公眾對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施態(tài)度的因素之一納入分析。

表1　公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任的主要因素

大部分的危險(xiǎn)設(shè)施在帶來風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也必定是具有某種收益的。研究者認(rèn)為，公眾感知到的設(shè)施對(duì)個(gè)體、社區(qū)和全社會(huì)的收益會(huì)提供公眾接受危險(xiǎn)設(shè)施的動(dòng)力。在一些選址實(shí)踐中，為了抵消危險(xiǎn)設(shè)施帶來的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)方或者地方風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)還對(duì)受影響的居民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這會(huì)在很大程度上改變公眾既有的對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施的態(tài)度。

最后，我國(guó)學(xué)者分析近期發(fā)生的選址引發(fā)的群體性事件時(shí)還指出公眾反對(duì)選址的態(tài)度包含一定的“泛政治化”和“非理性化”的成分，并容易產(chǎn)生從眾心理和情緒化的抵抗，這些因素也應(yīng)該引起足夠的關(guān)注。

三、研究方法和數(shù)據(jù)

本研究選取曾經(jīng)發(fā)生過PX抗議事件①的S市②展開調(diào)查研究。S市目前已經(jīng)建成PX項(xiàng)目，年生產(chǎn)能力70萬噸，并且在近期內(nèi)有繼續(xù)擴(kuò)大產(chǎn)能的規(guī)劃。由于對(duì)PX項(xiàng)目發(fā)生泄漏、造成環(huán)境污染的擔(dān)心，S市市民曾自發(fā)走上街頭“集體散步”，聚集人數(shù)達(dá)一萬兩千多人。當(dāng)?shù)卣c市民進(jìn)行了良好的溝通，承諾盡快制定和實(shí)施項(xiàng)目搬遷計(jì)劃，妥善處置了PX項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件。但是PX項(xiàng)目的后續(xù)影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然存在。本研究在PX事件發(fā)生兩年后赴S市展開調(diào)查，獲取了當(dāng)前S市市民對(duì)PX項(xiàng)目的基本態(tài)度，并試圖借助本文所構(gòu)建的理論框架分析影響公眾態(tài)度的諸多因素。

本研究的調(diào)查樣本采取分層抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，覆蓋了S市所屬的5個(gè)行政區(qū)，在每個(gè)行政區(qū)中，根據(jù)第六次人口普查各區(qū)常住人口數(shù)來分配調(diào)查社區(qū)數(shù)和問卷數(shù)。在選取社區(qū)和受訪對(duì)象的過程中，調(diào)查組嚴(yán)格遵循隨機(jī)抽樣的原則。調(diào)查組招募大學(xué)生訪員14人，分為7組，于2013年9月20-25日走訪了按照區(qū)劃配額隨機(jī)選取的17個(gè)社區(qū)，回收有效問卷345份，絕大部分問卷采取入戶調(diào)查的方法③。調(diào)查前對(duì)訪員就社區(qū)內(nèi)的隨機(jī)抽樣方法和調(diào)查要求進(jìn)行了統(tǒng)一講解，有效保證了了調(diào)查質(zhì)量。

受訪對(duì)象中男性比例占65.8%，女性比例占34.2%，平均年齡40.68歲，六成左右的受訪對(duì)象集中在21-45歲年齡段中(見圖2)。未婚比例25.5%，已婚比例70.1%，其他(包括離異、喪偶等)4.4%。受教育程度分布如圖3所示，近半數(shù)的人接受過大?；虼髮W(xué)本科教育。

圖2　受訪對(duì)象年齡分布圖

圖3　受教育程度分布圖

在S市的調(diào)查中，對(duì)PX項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度的人數(shù)比例達(dá)到73%，堅(jiān)決反對(duì)PX項(xiàng)目達(dá)到40%(見表2)，均值為1.99④，標(biāo)準(zhǔn)差為1.027，這說明公眾態(tài)度高度偏向于反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)，而且這種反對(duì)的態(tài)度會(huì)轉(zhuǎn)化為一定形式的抗議行動(dòng)。在所有持反對(duì)態(tài)度的人群中，會(huì)采取“到政府部門靜坐請(qǐng)?jiān)浮薄ⅰ暗焦妶?chǎng)合散發(fā)傳單”、“組織示威游行”等較為激進(jìn)的抗議行動(dòng)的人數(shù)比例分別是95.7%、98.4%、93.3%，而訴諸于“到居委會(huì)、街道辦事處反映情況(86.6%)”、“到政府信訪部門反映情況(83.0%)”、“向新聞媒體曝光(77.9%)”、“在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表反對(duì)選址的觀點(diǎn)(68.8%)”等較為溫和的利益表達(dá)方式的比例明顯較低。這表明危險(xiǎn)的工業(yè)設(shè)施帶來的潛在環(huán)境沖突仍然比較突出。當(dāng)然，這些政治參與的意愿帶有很強(qiáng)的主觀情緒，真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際抗議行動(dòng)還會(huì)受到參與時(shí)間、參與成本等客觀因素的制約，正如“態(tài)度—意愿—行為”模型(attitude-intention-behaviour model)所指出的：盡管多數(shù)人對(duì)可能帶來負(fù)面影響的危險(xiǎn)設(shè)施持反對(duì)態(tài)度，但是真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際的具有廣泛社會(huì)意義的政治參與行動(dòng)的概率仍然很小，大部分人采取網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、與親朋好友討論等

分散的、間接的行動(dòng)，其政策影響力十分微弱。在大部分的實(shí)證研究中，積極的政治參與與那些反映心理卷入的變量相比，與其他所有研究變量的相關(guān)性總是要小得多。因此，調(diào)查中雖然詢問了受訪者的政治參與行為，但在本文的分析中核心的被解釋變量是公眾對(duì)PX項(xiàng)目所持的態(tài)度。

表2　S市市民對(duì)本市建設(shè)PX項(xiàng)目的態(tài)度

四、實(shí)證結(jié)果及討論

1.風(fēng)險(xiǎn)感知對(duì)公眾態(tài)度的影響

風(fēng)險(xiǎn)感知是公眾主觀感受到的危險(xiǎn)設(shè)施可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從我國(guó)典型的環(huán)境群體事件案例來看，風(fēng)險(xiǎn)感知在促使公眾走上街頭表達(dá)反對(duì)意見方面起到了主導(dǎo)作用。在PX事件過程中，PX對(duì)健康、環(huán)境的危害性信息廣泛流傳，成為塑造公眾態(tài)度的主要因素。本研究采用心理量表范式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知水平進(jìn)行測(cè)量，考察了公眾對(duì)歷次PX事件中廣為流傳的負(fù)面信息的認(rèn)同程度，如“PX有劇毒”、“PX極易燃燒爆炸”、“PX致癌的可能性很大”、“PX的生產(chǎn)可能散發(fā)出毒氣，嚴(yán)重污染空氣”等，其中也包括少量反向題，如“PX項(xiàng)目生產(chǎn)一般安全性很高”。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知的量表共14題，具有較高信度。

表3　S市市民公眾對(duì)PX項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)感知情況(N=345)

注：a)問卷中對(duì)從完全不同意到完全同意的賦值是1至5，針對(duì)正向刻畫風(fēng)險(xiǎn)的題項(xiàng)，得分越高，說明公眾感知到的風(fēng)險(xiǎn)水平越高。b)本表中標(biāo)注“反向題”的題項(xiàng)描述的是安全性，在計(jì)算均值時(shí)已將該題進(jìn)行反向計(jì)分，同樣的，該題的均值越高，代表所感知到的風(fēng)險(xiǎn)水平越高。

表3對(duì)S市公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知情況進(jìn)行了描述性統(tǒng)計(jì)。從表3中可以看出公眾認(rèn)為PX項(xiàng)目造成風(fēng)險(xiǎn)最高的是引發(fā)的廢氣、廢水等環(huán)境污染，其次是對(duì)PX毒性帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)致癌性的恐懼尤為突出，再次是對(duì)生產(chǎn)過程安全性的擔(dān)憂，如發(fā)生爆炸等事件。而在許多主流媒體中宣傳的“PX的毒性和汽油煤油差不多”、“PX的可燃性和煤油差不多”以及“PX的致癌性與咖啡、咸菜等物質(zhì)相同”⑤等類比式的風(fēng)險(xiǎn)溝通信息在塑造老百姓的感知水平方面作用十分含糊。風(fēng)險(xiǎn)感知水平與公眾態(tài)度之間的相關(guān)性符合經(jīng)驗(yàn)的預(yù)期，即感知到的風(fēng)險(xiǎn)越大，公眾對(duì)PX項(xiàng)目的支持程度越低(見表4)。

表4　風(fēng)險(xiǎn)感知與公眾態(tài)度之間的相關(guān)性

注：**在.01水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)。*在0.05水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)。

2.政府信任對(duì)公眾態(tài)度的影響

在本研究中，信任的具體對(duì)象聚焦在對(duì)本市政府(local government)的信任。信任分為一般信任(general trust)和具體信任(specific trust)。一般信任是指對(duì)當(dāng)?shù)卣目傮w信任水平，具體信任是特指公眾在危險(xiǎn)設(shè)施選址這一具體問題上對(duì)政府控制風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力的信任程度。調(diào)查問卷中既考察了公眾對(duì)本市政府的一般信任，同時(shí)也將信任進(jìn)一步分解為公眾對(duì)政府的決策水平、信息真實(shí)、監(jiān)管水平等具體的方面，均采用5點(diǎn)量表，得分越高說明信任程度越高。問卷中描述公眾對(duì)政府信任程度的題項(xiàng)有7題，，表明各題項(xiàng)對(duì)信任的測(cè)量具有較高信度。從表5可以看出，S市公眾對(duì)政府信任程度的各項(xiàng)評(píng)分均稍低于中間值3分，略偏向于不信任狀態(tài)。在不涉及具體問題的一般信任上，公眾對(duì)政府的信任程度最高，一旦具體到引發(fā)沖突的PX項(xiàng)目上，公眾對(duì)政府的信任程度有所下降，43.2%的市民表達(dá)了對(duì)政府不信任的態(tài)度，34.2%的市民持中立態(tài)度，而信任進(jìn)一步細(xì)化為對(duì)具體決策能力、監(jiān)管水平、信息發(fā)布等問題上，市民表達(dá)出的信任程度進(jìn)一步下降，不信任的比例分別上升為52.8%，55.4%和55.4%(見表5)。

表5　S市公眾對(duì)政府的信任程度

現(xiàn)有研究表明，當(dāng)總體信任程度較低時(shí)，危險(xiǎn)設(shè)施選址常常遭遇更為激烈的地方抗議，本文的調(diào)查結(jié)果支持這一結(jié)論。公眾對(duì)政府信任程度與對(duì)PX項(xiàng)目的支持程度呈顯著正相關(guān)關(guān)系(見表6)，公眾對(duì)政府的信任程度越高，對(duì)PX項(xiàng)目的建設(shè)越表現(xiàn)為支持。相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)感知與公眾態(tài)度之間的相關(guān)性而言，對(duì)政府的信任程度對(duì)公眾態(tài)度的影響更為明顯，大部分相關(guān)系數(shù)均高于風(fēng)險(xiǎn)感知與公眾態(tài)度之間的相關(guān)系數(shù)。這在一定程度上揭示出，公眾對(duì)選址決策模式的理解和信任程度在塑造公眾態(tài)度方面起到了很大作用。當(dāng)前，在發(fā)生過PX事件的城市中，公眾對(duì)政府的信任程度較低，信任的建立和鞏固具有“易毀難立”的特征，因此，政府應(yīng)盡快加強(qiáng)信息公開和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以重建信任，在信任的環(huán)境下開展風(fēng)險(xiǎn)管理更容易得到公眾支持，從而也降低了引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

表6　政府信任與公眾態(tài)度之間的相關(guān)性

注：**在.01水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)。

3.經(jīng)濟(jì)訴求對(duì)公眾態(tài)度的影響

危險(xiǎn)設(shè)施選址的一個(gè)困難在于新建設(shè)施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了不均勻的分布，一部分人從設(shè)施建設(shè)中獲得收益，另一部分人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)這種利益分布不均的問題提出了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕鉀Q方案，在實(shí)踐中也得到了廣泛運(yùn)用。本研究初步測(cè)試了通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式化解選址沖突的可行性。在本研究中，根據(jù)不同的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)量共設(shè)計(jì)了5種補(bǔ)償方案，分為一次性補(bǔ)償1萬、3萬或10萬以及連續(xù)性補(bǔ)償每月100元或每月500元，補(bǔ)償對(duì)象為設(shè)施半徑3公里以內(nèi)的周邊居民，均以家庭為補(bǔ)償單位。

表7　S市公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案的接受程度

表7的結(jié)果顯示S市公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案持抵觸態(tài)度，甚至惡化了公眾對(duì)待PX項(xiàng)目的態(tài)度。在沒有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，公眾對(duì)PX項(xiàng)目的態(tài)度均值為1.99，偏向于反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)，而令人驚訝的是，無論采取哪種類型的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，公眾對(duì)PX項(xiàng)目的支持程度均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而且堅(jiān)決反對(duì)的人數(shù)比例明顯上升，即使一次性補(bǔ)償數(shù)量達(dá)到10萬元也不能化解選址問題中的激烈矛盾。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案的有效性取決于特定的選址背景(context)，大致可以分為三種情況：(1)如果受到質(zhì)疑的設(shè)施沒有對(duì)選址社區(qū)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，那么補(bǔ)償一般會(huì)有助于選址的成功。這種低風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施的例子包括監(jiān)獄和機(jī)場(chǎng)等；(2)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的設(shè)施而言，即使是十分慷慨的補(bǔ)償包也根本沒有任何效果；(3)在一些案例中，如果設(shè)施看起來風(fēng)險(xiǎn)很大，那么補(bǔ)償?shù)脑黾訒?huì)降低對(duì)設(shè)施的支持度。本文的研究為最后一種情形提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。當(dāng)然值得注意的是問卷中提及的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案都是基于假設(shè)的前提，在受訪者看來方案實(shí)施的可能性十分質(zhì)疑，而面對(duì)有兌現(xiàn)可能的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案則需要進(jìn)行專門研究。

五、政策含義

近年來，與危險(xiǎn)設(shè)施選址相關(guān)的鄰避事件此起彼伏，有的借助于新媒體作用還在全國(guó)范圍內(nèi)造成廣泛影響，使得在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中比較重要且相對(duì)安全的工業(yè)項(xiàng)目、公共項(xiàng)目無法“落地”，并引發(fā)一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政策制定和公共治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。然而，“鄰避主義”是一種十分通俗但過于籠統(tǒng)的說法，難以揭示鄰避事件主體的態(tài)度和行為的形成機(jī)制。本文以PX項(xiàng)目為例，初步探索了風(fēng)險(xiǎn)感知、政府信任和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償三大因素對(duì)形成公眾危險(xiǎn)設(shè)施選址態(tài)度的影響，試圖通過對(duì)事件主體的分析破解鄰避困局。

研究結(jié)果表明，隨著城鎮(zhèn)居民生活水平的日益提升，公眾對(duì)環(huán)境、健康領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)注，這是危險(xiǎn)設(shè)施選址問題具有較低“燃點(diǎn)”的一個(gè)重要的社會(huì)心態(tài)基礎(chǔ)。以發(fā)生過PX事件的S市為例，對(duì)PX項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度的人數(shù)比例達(dá)到73%，并有較大可能轉(zhuǎn)化為上街游行、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⑸l(fā)傳單等非正常的利益表達(dá)行為。這意味著，在未來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，與環(huán)境和健康安全相關(guān)的危險(xiǎn)設(shè)施選址仍然具有較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必須通過有效的措施加以防范。

本文的研究表明，風(fēng)險(xiǎn)感知和政府信任在形塑公眾態(tài)度方面產(chǎn)生了重要作用，具體來說，公眾感知到的風(fēng)險(xiǎn)水平越高，對(duì)政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力的信任程度越低，公眾就越傾向于反對(duì)危險(xiǎn)設(shè)施的選址。針對(duì)S市的調(diào)查表明，公眾對(duì)PX項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)感知主要體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境污染、健康損害方面的擔(dān)心，其次是易燃爆炸、安全事故方面的擔(dān)心。特別值得注意的是，大眾媒體廣泛宣傳的“PX的毒性和汽油、柴油差不多”、“PX的致癌性與咖啡、咸菜等物質(zhì)相同”等內(nèi)容并沒有受到公眾的普遍理解和接受，這提示來自科學(xué)界與公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通(risk communication)需要借助于更加通俗易懂的形式以消除公眾對(duì)安全的擔(dān)憂。西方工業(yè)化國(guó)家在長(zhǎng)期的危險(xiǎn)設(shè)施選址實(shí)踐中提供了一些相對(duì)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通策略，如生產(chǎn)廠區(qū)的開放參觀、安全防護(hù)和安全管理措施的宣傳、生產(chǎn)安全性的科學(xué)評(píng)價(jià)等，提供直觀、可信的信息資料和科學(xué)依據(jù)，從而引導(dǎo)公眾理性看待風(fēng)險(xiǎn)。

從風(fēng)險(xiǎn)感知與政府信任的相對(duì)重要性上來看，政府信任與公眾態(tài)度的相關(guān)性更強(qiáng)。這意味著，公眾對(duì)鄰避設(shè)施的反對(duì)態(tài)度不僅僅是由于“不安全”，還來自于“不信任”。在S市中，公眾對(duì)本地政府的信任程度不容樂觀，具體到PX事件上，在五分制量表中，公眾的信任程度僅為2.66，偏向于對(duì)政府的不信任。這種不信任具體體現(xiàn)在對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管績(jī)效、信息發(fā)布和決策能力上。這說明，重建政府信任是當(dāng)前緩解選址沖突重要努力方向之一。政府信任的提升依賴于長(zhǎng)期良好的安全記錄、企業(yè)和有關(guān)政府部門對(duì)重特大事故的有效應(yīng)對(duì)等，特別重要的是要通過多元治理的模式，開放公眾參與的選址決策的渠道，通過溝通理性解決“信任差距”以促成矛盾的化解。

通過假想的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案化解選址沖突的作用很不理想。無論是采取一次性補(bǔ)償，還是連續(xù)性補(bǔ)償，一次性補(bǔ)償金額提高的10萬元時(shí)，公眾的接受程度都很低，甚至產(chǎn)生明顯的抵觸情緒，公眾對(duì)PX項(xiàng)目的反對(duì)率不僅沒有降低反而出現(xiàn)明顯上升。這反映了隨著收入水平的提高，公眾將環(huán)境和健康安全方面的需求至于經(jīng)濟(jì)需求之上，同時(shí)也說明經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案在選址問題中的作用機(jī)制尚不明朗。從理論上看，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案在解決選址問題中的作用存在很大爭(zhēng)議，一方面經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞椒椒ㄈ菀滓馉?zhēng)議，讓公眾產(chǎn)生“收買”、“賄賂”等不良感受，容易產(chǎn)生抵觸情緒，另一方面，研究者指出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在一定程度上“擠出”了公眾出于社會(huì)公德心愿意承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。從本研究的初步分析來看，在PX項(xiàng)目被明顯“污名化”(stigma)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段已難以奏效。因此，試圖通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償解決選址問題的方案應(yīng)該慎之又慎。

作為一項(xiàng)探索性的研究，本文還具有以下方面的不足，亦可作為下一步研究努力的方向：第一，人口學(xué)特征分析仍需細(xì)化。本文針對(duì)所有樣本分析了公眾態(tài)度的形成，但是年齡、性別、受教育程度的差異可能會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施選址態(tài)度產(chǎn)生影響。下一步的研究中如果能對(duì)不同人口學(xué)特征的人群態(tài)度展開研究，將能為基于人群分類的風(fēng)險(xiǎn)溝通策略提供極大的參考價(jià)值；第二，城市樣本的代表性。本項(xiàng)研究?jī)H選取了已經(jīng)發(fā)生過PX事件的一個(gè)城市展開調(diào)查，由于已經(jīng)發(fā)生過PX事件，PX項(xiàng)目在該市被高度“污名化”，這使得公眾總體上持有反對(duì)態(tài)度。這種情況在其他有類似項(xiàng)目布局的城市中是否一致，有待通過更加廣泛的調(diào)查樣本加以分析。最后，從理論上看，風(fēng)險(xiǎn)感知與政府信任之間存在比較復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系，在一些研究中政府信任被視為是風(fēng)險(xiǎn)感知的一個(gè)解釋變量，而本文并未對(duì)這兩者之間的相互作用展開分析，在后續(xù)的研究中可以通過結(jié)構(gòu)方程等方法，對(duì)政府信任與風(fēng)險(xiǎn)感知之間的相關(guān)性及影響路徑展開更為深入的研究。

①PX項(xiàng)目即對(duì)二甲苯石油化工項(xiàng)目。對(duì)二甲苯以液態(tài)存在、無色透明、氣味芬芳，屬于芳烴的一種，是化工生產(chǎn)中非常重要的原料之一，可用于生產(chǎn)滌綸纖維，也用作涂料、染料和農(nóng)藥等的原料。2007年以來，我國(guó)廈門、大連、寧波、茂名等多個(gè)城市發(fā)生了公眾反對(duì)PX項(xiàng)目選址的抗議事件，導(dǎo)致相關(guān)的PX項(xiàng)目停建或緩建。

②由于PX事件的敏感性，本研究?jī)H對(duì)PX項(xiàng)目選址中公眾態(tài)度和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等情況展開學(xué)術(shù)討論，不涉及對(duì)事件本身的評(píng)判，故隱去具體城市名，以S市代替。

③在選取的17個(gè)社區(qū)中有3個(gè)社區(qū)補(bǔ)充了一定數(shù)量的在社區(qū)公共空間的隨機(jī)攔訪，主要是由于這些社區(qū)中外來住戶較多，住戶之間的信任度較低，入戶調(diào)查的拒訪率很高。

④公眾對(duì)PX項(xiàng)目態(tài)度的量表計(jì)分方法為：堅(jiān)決反對(duì)=1，反對(duì)=2，中立=3，支持=4，堅(jiān)決支持=5，數(shù)值越小表明反對(duì)程度越高。

⑤根據(jù)國(guó)際癌癥研究機(jī)構(gòu)(IARC)的認(rèn)定，PX與咖啡和咸菜同屬第三類致癌物，即“對(duì)人類致癌性的證據(jù)有限，對(duì)實(shí)現(xiàn)動(dòng)物致癌性證據(jù)并不充分”。

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〔責(zé)任編輯：寧巖〕

注：

Study on the Determinants of Public Attitude to Hazardous Facility Siting

LiuBing

Abstract:NYMBY conflicts caused by hazardous facility siting are pervasive across different countries with different economic structure, social context and political regime. Deep concern and intensive protest lead to policy dilemma for siting. Based on literature review, this article focuses on three types of factors impacting on public attitude: risk perception, trust in local government and economic claim. An exploratory study is carried out drawing on survey data with 345 samples from populace in City S where protest against on PX project had ever taken place. In this survey, 73% of respondents oppose to PX project siting in their city. Risk perception is negatively related to public attitude while trust in local government has positive impact on public attitude. Compared to risk perception, the association between trust in government and public attitude is more strongly related. Public resist supposed several compensation packages. This article suggests rebuilding trust in institutes responsible for risk regulation and extensive and effective risk communication with public in order to prevent NYMBY conflict.

Key words:hazardous facility siting; NYMBY conflict; public attitude; the determinants of public attitude

作者簡(jiǎn)介劉冰，北京師范大學(xué)中國(guó)社會(huì)管理研究院/社會(huì)學(xué)院副教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院中國(guó)應(yīng)急管理研究基地兼職研究人員北京 100875

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.12.009

中圖分類號(hào)D63；C914

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1001-8263(2015)12-0062-08