行政決策有良方

鄒愛華+余昊

行政決策法治化問題并不是一個新問題，早在2002年就有學(xué)者開始探討行政決策法治化問題[1]。此后，有許多學(xué)者探討了這個問題。遺憾的是，通過閱讀學(xué)者的研究成果，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對行政決策法治化的含義、面臨的障礙、形成的原因以及解決對策都存在著諸多分歧，繼續(xù)深入研究行政決策法治化問題很有必要。

一、行政決策法治化的含義

行政決策法治化概念的界定是探討行政決策法治化問題的前提，因此，我們必需首先搞清楚行政決策法治化的含義。

雖然已經(jīng)研究了十多年，但是，學(xué)者對行政決策法治化概念的含義依然尚未形成一致意見，基本上是各說各話，每個人都有自己的表述。例如有學(xué)者認(rèn)為，“行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、保障和實(shí)現(xiàn)多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過程，這個過程包括確定目標(biāo)、收集信息、擬定方案、作出決定、規(guī)范監(jiān)督、責(zé)任追究等” [2]。另有學(xué)者認(rèn)為，“決策法治化是指政府決策制定主體和其他各相關(guān)決策主體在法治觀念的指導(dǎo)下，依照法定權(quán)限、遵循法定程序進(jìn)行決策，使政府決策權(quán)的行使和政府決策的過程符合法律規(guī)定，并通過政府決策監(jiān)督、政府決策責(zé)任追究、政府決策救濟(jì)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)政府決策的程序正義和結(jié)果正義”[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，“行政決策法治化，最基本的含義就是要把行政決策納入法治軌道，使之有法可依、有法必依、違法必究，這是依法治國在行政決策領(lǐng)域的體現(xiàn)”[4]。最近，有學(xué)者認(rèn)為，“行政決策法治化是指經(jīng)過法律授權(quán)的行政決策主體在法律的監(jiān)督下，經(jīng)過科學(xué)、民主的程序作出決策，并為所作出的行政決策負(fù)責(zé)，如出現(xiàn)違法決策，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任”[5]。

根據(jù)學(xué)者對行政決策法治化概念的界定，本文認(rèn)為，有幾個問題需要探討。

1. 概念是否需要凸顯行政決策主體及其權(quán)限。有的學(xué)者在定義中沒有提到行政決策主體，有的學(xué)者提到了行政決策主體。本文認(rèn)為，行政決策法治化的首要前提是行政決策主體合格，并在自己權(quán)限范圍內(nèi)作出決策。因此，在行政決策法治化概念中應(yīng)當(dāng)凸顯行政決策主體及其權(quán)限。

2. 行政決策法治化是否意味著必須體現(xiàn)多數(shù)人的意志。有學(xué)者認(rèn)為行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志并使之規(guī)范化的過程 [6]。本文認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。原因在于，行政決策法治化只是要求行政決策合法，包括決策主體合法、決策程序合法和決策內(nèi)容合法，并不需要行政決策體現(xiàn)多數(shù)人的意志，要求行政決策體現(xiàn)多數(shù)人的意志是民主決策的要求，而不是決策法治化的要求。在實(shí)踐中，合法的行政決策在大多數(shù)情形下可能體現(xiàn)多數(shù)人的意志，但并不是所有的行政決策都會體現(xiàn)多數(shù)人的意志。例如，對外援助方面的行政決策就有可能合法，但并不能被大多數(shù)的老百姓接受。普通的老百姓會問：在國內(nèi)尚有7000多萬貧困人口需要幫扶的背景下，為什么要拿巨額的外匯援助非洲國家？因此，本文認(rèn)為，行政決策法治化不需要體現(xiàn)多數(shù)人的意志。

3. 行政決策法治化是否意味著需要經(jīng)過科學(xué)、民主的程序作出決策。有學(xué)者認(rèn)為行政決策法治化意味著行政決策必須經(jīng)過科學(xué)、民主的程序作出。這種觀點(diǎn)也值得商榷。原因在于，雖然科學(xué)決策和民主決策是提升行政決策質(zhì)量的重要措施，而且科學(xué)決策和民主決策的落實(shí)需要合法決策來落實(shí)，但并不意味著合法決策一定要經(jīng)過科學(xué)和民主的程序。例如，外交和軍事方面的行政決策，以及應(yīng)對突發(fā)事件的行政決策就不一定需要經(jīng)過科學(xué)、民主程序，而只需要符合法定的程序就可以了。

4. 違法決策責(zé)任追究是否屬于行政決策法治化概念范疇。當(dāng)前學(xué)者在行政決策法治化的界定方面比較一致的認(rèn)為，行政決策法治化意味著對決策主體的違法決策責(zé)任進(jìn)行追究。本文認(rèn)為，這種一致看法值得商榷。原因在于，行政決策法治化的本來含義應(yīng)當(dāng)是通過法治化讓行政決策都合法，也就是說，行政決策法治化的實(shí)現(xiàn)意味著行政決策都是合法的，沒有人會被追究責(zé)任。相反，行政決策責(zé)任的追究與違法決策相關(guān)聯(lián)，只有在行政決策主體違法決策，即行政決策主體濫用職權(quán)或者玩忽職守造成損失時，就會被追究責(zé)任。違法決策的出現(xiàn)是行政決策法治化沒有實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。也就是說，追究違法行政決策主體的責(zé)任，有助于行政決策法治化的實(shí)現(xiàn)，但不屬于行政決策法治化范疇本身，而是屬于保障行政決策法治化實(shí)現(xiàn)的措施。

綜上分析，本文認(rèn)為，行政決策法治化是指行政決策主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法定程序作出內(nèi)容合法的決策的狀態(tài)。也就是說，行政決策法治化意味著決策有法律①依據(jù)，決策主體合法，決策程序合法和決策結(jié)果合法。

二、行政決策法治化不足的表現(xiàn)

中共十八大以來，“打老虎”和“拍蒼蠅”的反腐敗運(yùn)動收獲頗豐，大快人心。但是，當(dāng)我們從行政決策法治化視角看過來時，就讓人揪心了。因?yàn)椤袄匣ⅰ焙汀吧n蠅”的眾多意味著行政決策的法治化程度不高。當(dāng)然，這個問題并不是現(xiàn)在才有的，而是一個老問題。行政決策法治化不足的表現(xiàn)是：行政決策主體超越權(quán)限、違反法定程序和行政決策結(jié)果不合法。

1. 行政決策主體超越權(quán)限

依法行政要求行政決策主體在法律授權(quán)的范圍內(nèi)決策，不能超出自己的權(quán)限范圍決策，否則，決策將構(gòu)成違法決策，如果造成損失將被追究責(zé)任，輕者追究行政責(zé)任，重者追究刑事責(zé)任，如果是中共黨員，還要追究黨紀(jì)責(zé)任。

實(shí)踐中，許多行政決策主體超越自己的權(quán)限范圍，擅自作出行政決定，結(jié)果給國家造成重大損失，給自己帶來牢獄之災(zāi)。原昆明市副市長平愚山擅自決定將昆明市財(cái)政局的資金轉(zhuǎn)存到云南省工商銀行信托投資公司案件就是一個例證。

1988年的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會計(jì)制度》第40條規(guī)定：“為了集中管理財(cái)政庫款，統(tǒng)一調(diào)度預(yù)算資金，各級財(cái)政機(jī)關(guān)均由財(cái)政總會計(jì)統(tǒng)一在同級國庫開立‘國庫存款和‘預(yù)算外存款兩個帳戶。分別用來核算財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金的收入、支出、結(jié)余以及往來款項(xiàng)等會計(jì)事務(wù)。財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)政專項(xiàng)周轉(zhuǎn)基金可以由總會計(jì)統(tǒng)一在有關(guān)專業(yè)銀行單獨(dú)開立存款帳戶。”實(shí)踐中，有些財(cái)政機(jī)關(guān)違反這個規(guī)定，在銀行開設(shè)有多個賬戶。為了進(jìn)行清理，中國人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)局在1990 年2月3日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理財(cái)政資金在銀行開設(shè)帳戶的通知》，該通知第一項(xiàng)要求按照《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會計(jì)制度》第40條進(jìn)行整改。根據(jù)1988年的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會計(jì)制度》第40條和中國人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理財(cái)政資金在銀行開設(shè)帳戶的通知》第一項(xiàng)規(guī)定，財(cái)政資金不能存入財(cái)政局在國庫和銀行統(tǒng)一開設(shè)的賬戶之外。但是，1995年4月，時任昆明市財(cái)政局局長的平愚山，在未對工行信托公司經(jīng)營狀況和資信情況進(jìn)行了解，未經(jīng)集體研究，未請示市政府的情形下，違反1988年的《財(cái)政機(jī)關(guān)總預(yù)算會計(jì)制度》第40條和中國人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于清理財(cái)政資金在銀行開設(shè)帳戶的通知》第一項(xiàng)規(guī)定，同意云南省工商銀行信托投資公司總經(jīng)理劉來寶的請求，安排財(cái)政局預(yù)算處的有關(guān)二人，將昆明市財(cái)政局在昆明市國庫的預(yù)算外資金帳戶上（該帳戶不產(chǎn)生利息）的“昆交會”場館建設(shè)費(fèi)5000 萬元人民幣撥付到云南省工商銀行信托投資公司的帳戶內(nèi)，以解決該公司的資金短缺問題，同時財(cái)政局與云南省工商銀行信托投資公司簽訂一份“存款合同”，約定存款月息為5.1‰，存期不定，在財(cái)政局需要資金時對方要保證將借款歸還。最后的結(jié)果是，云南省工商銀行信托投資公司（后改為云南省金旅信托投資公司）因破產(chǎn)被清算，財(cái)政局的5000萬元存款最后產(chǎn)生的損失金額為1544.87 萬元。云南省審計(jì)廳認(rèn)為平愚山對此損失應(yīng)負(fù)直接責(zé)任。法院認(rèn)定平愚山的行為構(gòu)成犯罪（依照實(shí)施行為時的法律，構(gòu)成玩忽職守罪，依照審判時的法律構(gòu)成濫用職權(quán)罪） [7] 。endprint

2. 行政決策主體違反法定程序

雖然行政決策主體有權(quán)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行決策，而且決策結(jié)果也不違法，但是如果違反了法定程序，這個行政決策依然是違法決策。

在實(shí)踐中，受傳統(tǒng)的“重實(shí)體輕程序”和“重效率輕公平”思想的影響，許多行政決策主體常常為了追求行政效率，而違反法定程序，引發(fā)群眾的不滿，從而引起群體事件。

2008年4月22日下午1時到7時，云南省昆明市發(fā)生了一場影響全城的堵車風(fēng)波。位于昆明北市區(qū)繁華地段的北辰小區(qū)的幾百名小區(qū)業(yè)主，將昆明城區(qū)通往北市區(qū)的主干道——北京路和北辰大道交匯口4個路口堵斷。引發(fā)這場堵車風(fēng)波的導(dǎo)火線是，2008年2月，為了緩解城市交通，昆明市城市建設(shè)局提出了《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》，建議將單位及小區(qū)的39條私有或者私用的道路轉(zhuǎn)為城市公用道路。這個方案如果實(shí)施，將影響一些小區(qū)的居住環(huán)境，同時也會降低一些小區(qū)房產(chǎn)的市場價值，因此，一些小區(qū)的群眾強(qiáng)烈反對實(shí)施這個方案。在一般反對無效的情形下，一些小區(qū)的群眾采取了阻礙交通的辦法來制造群體性事件，以此對市政府施加壓力，希望市政府放棄或者調(diào)整方案。從法理和法律的規(guī)定上來講，為了緩解城市交通，市政府可以通過征收程序征收屬于小區(qū)私有或者單位私用的道路，將其轉(zhuǎn)化為城市公共道路。遺憾的是，昆明市市政府和相關(guān)區(qū)政府在出臺和實(shí)施這個方案的時候，都沒有事先征求道路可能被征收的小區(qū)或者單位的群眾意見，也沒有依據(jù)征收程序來實(shí)施這個方案。昆明市政府和相關(guān)區(qū)政府之所以忽略程序，是為了提高行政效率，達(dá)到2007年12月28日新上任的市委書記仇和的高速度要求。為了追求高速度，2008年2月14日，仇和在一次大會上表明態(tài)度：“先干不爭論、先試不議論、先做不評論，允許在探索中有失誤，不允許無所作為?！卑凑粘鸷偷倪@種觀點(diǎn)，程序可以暫時放在一邊，只要快速得到好的結(jié)果就可以了 [8]。

3. 行政主體的決策結(jié)果不合法

決策結(jié)果不合法意味著決策主體做出決定時在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，做出決策的程序沒有問題，但是決策的內(nèi)容在實(shí)際上是違法的。

在實(shí)踐中，決策結(jié)果違法的案例非常普遍，安徽省黃山市政協(xié)原副主席吳洪明在蚌埠市任職期間，作為分管土地、規(guī)劃、城建、企業(yè)等工作的副市長在土地審批過程中，濫用職權(quán)，違規(guī)審批，給國家造成了巨額經(jīng)濟(jì)損失，就是值得警醒的案例。

根據(jù)規(guī)定，只有棚戶區(qū)改造才能享受政策優(yōu)惠，而房地產(chǎn)開發(fā)公司實(shí)施的商品房開發(fā)項(xiàng)目不能享受政策優(yōu)惠，如果將后者認(rèn)定為前者，并以此給予房地產(chǎn)開發(fā)公司政策優(yōu)惠屬于違法行為。時任蚌埠市分管土地、規(guī)劃、城建、企業(yè)等工作的副市長吳洪明就做了這樣的事。2002年6 月20 日，江蘇省無錫市永德房地產(chǎn)公司以2310 萬元價格競拍取得破產(chǎn)的蚌埠市空壓機(jī)一分廠的國有土地使用權(quán)，準(zhǔn)備在該土地上開發(fā)建設(shè)住宅小區(qū)，為此成立了負(fù)責(zé)開發(fā)的蚌埠市長隆房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司?？墒窃陂_發(fā)過程中，該公司遇到了資金上的問題，想在拆遷中享受能夠減免有關(guān)費(fèi)用的棚戶區(qū)政策，以節(jié)約資金。為此，該公司向當(dāng)?shù)氐膮^(qū)政府遞交了請示報告，區(qū)政府將報告按程序上報給分管副市長吳洪明。接到此報告的吳洪明在上面批示“請國土局會同規(guī)劃局閱處”。同年9月20日，蚌埠市國土資源局局長劉國華（另案處理）簽批了“蚌國土資（2002）160 號”文件，提出了“請政府批準(zhǔn)享受‘蚌政辦（1999）38 號文件規(guī)定的棚戶區(qū)改造二檔費(fèi)用優(yōu)惠政策”的建議。對于市國土局的這一意見，吳洪明明知該住宅小區(qū)不應(yīng)該享受棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策，卻揮筆簽批“同意”。有關(guān)部門根據(jù)吳洪明的批示，陸續(xù)為該項(xiàng)目減免了本應(yīng)征收的相關(guān)規(guī)費(fèi)計(jì)人民幣399.8 萬余元 [9] 。

三、行政決策法治化不足的原因

1. 行政決策主體法治意識不強(qiáng)

根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國所有的權(quán)力都屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會及其常務(wù)委員會，政府的行政官員只是人民的公仆，作為行政決策主體的行政官員應(yīng)當(dāng)以人民利益為重，依法行政?？墒?，由于我國的民主法治制度尚在建設(shè)過程中，行政官員的職位主要不是由人民群眾決定的，而是由上級黨委和政府的官員決定的。這種職位的決定源泉導(dǎo)致許多行政官員在運(yùn)用權(quán)力的過程中，不是以人民利益為標(biāo)尺，而是以上級黨委和政府的好惡為導(dǎo)向。上級黨委和政府在考核下級行政官員時，主要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，看社會是否和諧穩(wěn)定，往往對下級政府是否依法行政關(guān)注度不夠。只要某種措施能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又不引起社會的動蕩，行政官員就會采用，而不管這個措施是否合法。行政官員的這種功利主義的心態(tài)可以用四句話來概括：“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，沒事就是本事，妥協(xié)就是和諧?！?/p>

實(shí)踐中，行政官員法律知識的缺乏將導(dǎo)致行政決策主體的法治意識缺乏。在我國當(dāng)下，要成為行政官員，必須參加公務(wù)員考試，公務(wù)員考試的試題由行政職業(yè)能力測驗(yàn)和申論兩部分組成，只有行政職業(yè)能力測驗(yàn)的常識部分才有法律類的題目，20個左右，分值只有10分，占行政職業(yè)能力測驗(yàn)部分的10%，占公務(wù)員考試總成績的5%。法律類題目的數(shù)量和分值占比過低，導(dǎo)致報考公務(wù)員的參加者無需花費(fèi)大量的時間認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，通過公務(wù)員考試成為公務(wù)員的行政官員的法律知識儲備不足是一個常態(tài)。雖然國務(wù)院為了提高行政官員的行政執(zhí)法水平，要求執(zhí)法官員必須參加法律知識考試，合格才能獲得行政執(zhí)法資格，有助于提高行政執(zhí)法官員的法律知識水平，但并沒有要求行政決策主體也參加法律知識考試，合格才能進(jìn)行行政決策。這種制度安排嚴(yán)重影響了行政決策主體的法律知識儲備。

西方學(xué)者通過實(shí)證分析認(rèn)為，雖然擁有法律知識，但并不意味著該主體就不實(shí)施違法行為，也就說，知法犯法的人也存在，但是法律知識水平與行為人的守法程度是成正相關(guān)關(guān)系的 [10] 。也就是說，一個人的法律知識豐富，實(shí)施非法行為的可能性降低，一個國家擁有豐富法律知識的人越多，守法的人就越多，實(shí)施非法行為的人就會減少。行政決策主體法律知識的缺乏正是我國行政決策主體法治意識不強(qiáng)的原因。endprint

2. 行政決策輔助主體作用發(fā)揮不夠

在我國當(dāng)前，輔助行政決策主體進(jìn)行依法決策的主體主要有兩大類：一是各級政府及其部門的法制部門，二是政府及其部門聘請社會律師充任的政府法律顧問。這兩類主體在輔助行政決策主體進(jìn)行依法決策方面作用發(fā)揮得都不夠。

各級政府及其部門的法制部門的作用發(fā)揮存在著法律知識和獨(dú)立性不夠的缺陷，導(dǎo)致其作用發(fā)揮不夠。當(dāng)前各級政府及其部門的法制部門的工作人員的法律知識水平有缺陷。有些是法律專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生，有些則不是，缺乏法律知識。即使是法律專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生，大部分沒有通過律師資格考試或者司法資格考試。這種法律知識背景決定了各級政府及其部門的法制部門的工作人員，要想在行政決策過程中充分發(fā)揮作用，顯得力不從心。在實(shí)踐中，人們往往將法制部門視為次要部門，具體的業(yè)務(wù)部門才是重要部門，法制部門的這種輔助的配角地位導(dǎo)致其難以在行政決策中充分發(fā)揮作用。

各級政府及其部門聘請法律顧問也難以在行政決策中充分發(fā)揮作用。在實(shí)踐中，各級政府及其部門聘請法律顧問的主要目的是讓他們代理訴訟案件，往往將法律顧問作為救火隊(duì)員使用，而不是在行政決策過程中讓法律顧問參與決策，避免決策違法，引發(fā)訴法。因此，在實(shí)踐中，許多政府及其部門聘請的法律顧問經(jīng)常自嘲地說：“顧問，顧問，雇而不問?！奔词褂行┱蛘哒块T讓法律顧問參與行政決策，范圍也是非常有限的。同時，法律顧問作為兼職人員，也沒有時間和精力全程參與各種行政決策。即使參與了行政決策，法律顧問的意見能否被采納，取決于行政決策主體，法律顧問缺乏獨(dú)立性，也不能強(qiáng)制行政決策接受法律顧問的意見。

3. 行政決策程序不完善

我國當(dāng)前還沒有出臺行政程序法，行政決策程序還缺乏法律依據(jù)。雖然如此，國務(wù)院的一些規(guī)范性文件和地方政府的一些規(guī)章或者規(guī)范性文件還是出臺了一些規(guī)范行政決策程序的規(guī)定，特別是出臺了規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)定。但這些程序規(guī)定依然不完善：

一是專家咨詢程序存在缺陷。當(dāng)前的一些重大事項(xiàng)行政決策程序規(guī)定，作出行政決策前，要聘請專家進(jìn)行咨詢。可是，至于應(yīng)當(dāng)由誰來聘請專家，聘請什么專家，對專家提出的意見如何進(jìn)行處理，則缺乏明確規(guī)定或者規(guī)定不合理，結(jié)果導(dǎo)致一個很不好的現(xiàn)象：專家咨詢變成了論證政策合理性的平臺。聘請專家的當(dāng)事人是行政決策主體自己，聘請的專家都是贊同自己觀點(diǎn)的熟人，而持反對意見的人很難被聘請為專家，即使出現(xiàn)了持反對意見的專家，卻也是對這些專家的意見不予理睬和回應(yīng) [11]。

二是行政聽證程序存在缺陷。同樣，當(dāng)前的一些重大事項(xiàng)行政決策程序規(guī)定，當(dāng)行政決策涉及公眾切身利益時，在作出行政決策前，要舉行聽證會?？墒?，至于應(yīng)當(dāng)由誰來主持聽證會，允許什么人參加聽證會，對參加聽證的人提出的意見如何進(jìn)行處理，則規(guī)定不合理或者缺乏明確規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致一個很不好的現(xiàn)象：聽證會變成了走過場。主持聽證會的主體往往是有直接利害關(guān)系的行政決策的承辦單位，而不是與行政決策沒有利害關(guān)系的其他主體。挑選參加聽證會的規(guī)則不透明，實(shí)踐中出現(xiàn)了聽證專業(yè)戶，而且從不反對政府草案提出的決策 [12]。對于參加聽證會的人提出的意見，不需要在公共媒體上公開，最多只是向參加聽證會的人反饋一下意見。

三是集體討論的會議程序有缺陷。雖然我國當(dāng)前的重大行政決策從形式上由行政決策主體的領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體討論決定，但是，由于會議程序有缺陷，集體討論有可能流于形式。原因在于，我國當(dāng)前的行政決策主體中的書記相對于其他班子成員擁有優(yōu)勢地位，如果在開會時，書記搶先發(fā)言，針對會議要討論的事項(xiàng)定下一個基調(diào)，其他成員就很難反對，而且，很難在原單位立足和開展工作。其他班子成員從個人利益角度出發(fā)，往往不會反對書記的決策意見，結(jié)果就是集體決策變成了一言堂。

4. 違法行政決策責(zé)任追究力度不夠

從法律的規(guī)定上來看，我國一直強(qiáng)調(diào)追究違法行政決策者的責(zé)任。1979年的刑法和1997年修訂后的刑法都明確規(guī)定，違法行政決策造成重大損失的，需要追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。不夠成刑事責(zé)任的，可以根據(jù)公務(wù)員管理規(guī)定，追究行政責(zé)任。雖然有規(guī)定，但實(shí)踐中，追究責(zé)任的力度不夠。正因?yàn)槿绱?，在社會上便流傳著“三拍”決策的不滿之言：“一拍腦袋做決定、二拍胸脯沒問題、三拍屁股溜大吉?！?/p>

另外，在追究責(zé)任的過程中，集體決策可以成為擋箭牌。2013年1月9日開始實(shí)行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》規(guī)定：“以‘集體研究形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任。對于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對意見、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰?！彪m然這個司法解釋的規(guī)定為追究以集體研究形式作出違法決策的當(dāng)事人的刑事責(zé)任提供了依據(jù)，但是在實(shí)踐中，這方面的案例還是很少見到。

四、加強(qiáng)行政決策法治化的對策

1. 大力增強(qiáng)行政決策主體法治意識

為了增強(qiáng)行政決策主體的法治意識，中央政府采取了一些措施。早在2004年，國務(wù)院就頒布了《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》，該通知號召：“各級人民政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不斷增強(qiáng)法律意識，提高法律素養(yǎng)，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，列入各級人民政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的考核內(nèi)容。要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法制度，定期或者不定期對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行依法行政知識培訓(xùn)。積極探索對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前實(shí)行法律知識考試的制度?！钡?008年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，該決定提出：“市縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，增強(qiáng)依法行政、依法辦事意識，自覺運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問題。市縣政府要建立健全政府常務(wù)會議學(xué)法制度；建立健全專題法制講座制度，制訂年度法制講座計(jì)劃并組織實(shí)施；建立健全集中培訓(xùn)制度，做到學(xué)法的計(jì)劃、內(nèi)容、時間、人員、效果‘五落實(shí)?！薄皩M任市縣政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，在任職前考察時要考查其是否掌握相關(guān)法律知識以及依法行政情況，必要時還要對其進(jìn)行相關(guān)法律知識測試，考查和測試結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為任職的依據(jù)?！眅ndprint

為了增強(qiáng)行政決策主體的法治意識，2014年10月，中共中央通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，該決定建立了憲法宣誓制度：凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。告誡各級領(lǐng)導(dǎo)干部：“要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！泵鞔_提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?！?/p>

本文認(rèn)為，中央政府和中共中央在提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識水平方面，要求越來越具體、嚴(yán)格，有助于提高行政決策主體的法治意識。雖然如此，本文認(rèn)為，除非將法律知識考試成績與職務(wù)晉升掛鉤，采用第三方主持的領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考試制度，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的制度才有可能真正落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識水平才有可能大幅度地提升。

2. 充分發(fā)揮行政決策輔助主體的作用

在法治非常發(fā)達(dá)的美國，政府法律顧問人數(shù)非常多，以專職人員為主，聯(lián)邦政府的首席法律顧問是美國總檢察長，每個州的首席法律顧問是每個州的總檢察長，也可以聘請社會律師充任政府兼職法律顧問。美國政府法律顧問的地位具有一定的獨(dú)立性，認(rèn)為政府法律顧問是公共利益的代表，而不僅僅只維護(hù)政府的利益 [13]。

為了充分發(fā)揮行政決策輔助主體的作用，本文認(rèn)為有必要借鑒美國政府的以專職人員為主的政府法律顧問隊(duì)伍的模式，建立以專職人員為主，輔之以社會律師的政府法律顧問隊(duì)伍。當(dāng)然，考慮到我國的總檢察長不屬于政府序列，而是與政府并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不可能充當(dāng)政府的法律顧問，當(dāng)前充當(dāng)政府法律顧問的是各級政府及其部門的法治部門。遺憾的是，我國當(dāng)前政府及其部門的法制部門組成人員的法律知識水平不足以擔(dān)任政府法律顧問。而且，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年12月發(fā)布的《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》規(guī)定，只要求政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員，應(yīng)當(dāng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，沒有要求從事法律法規(guī)起草的立法工作者必需取得國家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格。本文認(rèn)為，為了將政府及其部門的法制部門打造為政府法律顧問，有必要規(guī)定，政府及其部門的法制部門的工作人員都應(yīng)當(dāng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，少數(shù)內(nèi)勤人員可以不要求取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，但應(yīng)當(dāng)是法律專業(yè)本科或者研究生畢業(yè)的學(xué)生。本文的這個建議與中共中央2014年10月通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求基本一致，決定提出要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！北疚闹皇窃跊Q定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出要提升政府法制部門工作人員的法律知識水平，讓他們能夠切實(shí)擔(dān)負(fù)起政府法律顧問工作。值得注意的是，當(dāng)前各地在建立《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的政府法律顧問制度時有各種各樣的做法。有的是通過聘請社會律師建立政府法律顧問團(tuán)；也有的是聘請政府法制部門的主要負(fù)責(zé)人或檢察院、法院、公證人員和社會律師建立政府法律顧問團(tuán)；還有的是聘請社會律師和大學(xué)、社科院或者黨校的法學(xué)教授建立政府法律顧問團(tuán)。

為了充分發(fā)揮行政決策輔助主體的作用，本文認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)保證政府法律顧問的相對獨(dú)立地位，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，政府法律顧問不是僅僅只維護(hù)政府的利益，而是維護(hù)社會公共利益的代表。同時，政府法律顧問提出的法律意見應(yīng)當(dāng)存檔備查，行政決策主體不同意政府法律顧問的意見時，應(yīng)當(dāng)說明理由。

3. 有效地完善行政決策程序

中共中央2014年10月通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》原則上規(guī)定了重大行政決策法定程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。從原則上來講這5個程序組成重大行政決策程序沒有問題，問題是要有細(xì)則規(guī)定，確保群眾、專家和領(lǐng)導(dǎo)集體的意見能夠體現(xiàn)在決策過程中，確保決策合法、合理。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善專家咨詢程序、行政聽證程序和集體討論的會議程序。

一是完善專家咨詢程序。為了保持專家的中立地位，應(yīng)當(dāng)由行政決策輔助主體，而不能由行政決策承辦單位或者行政決策主體自己來聘請專家；為了讓各種不同的意見都得到反映，聘請的專家應(yīng)當(dāng)能夠反映不同意見，而且不同意見的人數(shù)應(yīng)當(dāng)大致相當(dāng)；為了讓專家的意見得到重視，發(fā)揮作用，每個專家的意見都應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記載，由專家簽字確認(rèn)，并以書面形式向?qū)＜曳答佉庖娛欠癖徊杉{及其詳細(xì)理由。

二是完善行政聽證程序。為了防止聽證主持人的偏見影響聽證的中立性，聽證會應(yīng)當(dāng)由行政監(jiān)督部門或者紀(jì)委來主持；為了讓群眾的意見得到充分反映，與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的、素質(zhì)高、能力強(qiáng)，能夠有效表達(dá)意見的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先參加聽證會，參加聽證會的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)能夠代表不同的利益群體；為了讓群眾的意見得到重視，發(fā)揮作用，每個群眾的意見都應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記載，并由群眾簽字確認(rèn)，而且要通過公共媒體公布群眾在聽證會上的意見，并以書面形式向聽證群眾反饋意見是否被采納及其詳細(xì)理由。

三是完善集體討論的會議程序。為了防止書記或者政府首長開會時一言堂，可以考慮采用安徽省的規(guī)定。安徽省人民政府2014年10月17日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府系統(tǒng)重大事項(xiàng)決策行為的意見》規(guī)定：“討論重大決策事項(xiàng)，會議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，對決策方案明確表態(tài)，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)末位發(fā)表意見，不得在其他與會人員表態(tài)前發(fā)表傾向性意見。主要領(lǐng)導(dǎo)擬作出的決定與多數(shù)人意見不一致的，應(yīng)當(dāng)說明理由，意見分歧仍較大的，除緊急事項(xiàng)外，暫緩作出決定。”除此之外，參加會議的每個人都需要對決策事項(xiàng)明確表明自己的態(tài)度和說明理由，由會議記錄人進(jìn)行詳細(xì)記載，參加會議的每個人簽字確認(rèn)。endprint

4.加大違法行政決策責(zé)任的追究力度

中共中央2014年10月通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對違法行政決策責(zé)任追究作出了原則性規(guī)定：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策，但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！?/p>

本文認(rèn)為，要落實(shí)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定的重大決策終身責(zé)任追究制度，加大違法行政決策責(zé)任的追究力度，需要修改我國刑法關(guān)于追訴期限的起算規(guī)定。我國《刑法》第89條第1款規(guī)定：“追訴期限從犯罪之日起計(jì)算；犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從犯罪行為終了之日起計(jì)算。”據(jù)此規(guī)定，當(dāng)一個行政首長非法決策后，如果調(diào)離了原崗位若干年以后，案發(fā)時違法作出決策的行政首長的追訴期就有可能超過了，則無法追究其刑事責(zé)任。例如，1989年8月，時任重慶市副市長的秦昌典和市經(jīng)委主任王式惠既不采納權(quán)威咨詢公司的意見，也不向市委市政府匯報，擅自決定引進(jìn)美國某公司的液晶顯示器生產(chǎn)線。1990年12月到1993年4月，他們?nèi)蔚矫绹疾?，在發(fā)現(xiàn)美國公司沒有按邀請時的承諾提供考察對象的情況下，卻沒有提出異議，致使考察團(tuán)沒有看到關(guān)鍵設(shè)備，而是看了一條沒有運(yùn)作的不完整的試運(yùn)線就草率拍板，造成重慶華蜀集團(tuán)支付626萬美元購買該設(shè)備的事實(shí)。1995年9月重慶市終止引進(jìn)此項(xiàng)目。法院認(rèn)為，對王式惠玩忽職守犯罪行為的追訴，應(yīng)以王式惠對液晶顯示器項(xiàng)目負(fù)有職責(zé)和義務(wù)結(jié)束的日期即1993年6月為準(zhǔn)算起，對其立案偵查的時間為2000年5月，已超過五年的追訴時效期，故依法不追究其刑事責(zé)任[14]。如果按照決策當(dāng)事人不承擔(dān)職責(zé)之日起開始計(jì)算追訴期限，一些人將會因?yàn)樽吩V期限超過而不用承擔(dān)責(zé)任，重大決策終身責(zé)任追究制度將無法落實(shí)。為了落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度，需要規(guī)定違法重大決策刑事責(zé)任不受追訴期限的限制。

在完善集體討論的會議程序的背景下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)會議記錄追究以集體形式作出違法決策的當(dāng)事人的刑事責(zé)任。不能因?yàn)槿藬?shù)眾多，怕領(lǐng)導(dǎo)班子一鍋端影響工作，而放過一些負(fù)有次要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部。

[參考文獻(xiàn)]

[1]吳世彬.論行政決策程序和責(zé)任的法治化[J].呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報，2002，（2）.

[2]張華民.行政決策法治化的內(nèi)涵、意義及實(shí)現(xiàn)路徑分析[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2008，（3）.

[3]王金炳.論政府決策法治化[J].法制與社會，2013，（4）.

[4]吳映熹.我國行政決策法治化研究[J].南方論刊，2014，（1）.

[5]鄒遠(yuǎn).行政決策法治化存在的問題與對策研究[D].中共吉林省委黨校碩士學(xué)位論文，2015.

[6]張華民.行政決策法治化的內(nèi)涵、意義及實(shí)現(xiàn)路徑分析[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2008，（6）.

[7]肖鳳珍.不為私利的瀆職犯罪——原昆明市副市長平愚山瀆職侵權(quán)案實(shí)錄[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2006，（3）.

[8]李 蔚.昆明花園小區(qū)私改公風(fēng)波調(diào)查[J].瞭望東方周刊，2008.

[9] 吳貽伙.不能容忍的瀆職犯罪——安徽省黃山市政協(xié)原副主席吳洪明瀆職犯罪案剖析[J].黨建，2008，（4）.

[10] Marc Hertogh，A 'European' Conception of Legal

Consciousness：Rediscovering Eugen Ehrlich，Journal of Law and Society，Vol.31， Issue 4 （December 2004）， pp.

[11]王錫鋅﹒我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》為借鑒[J].法商研究，2007，（2）.

[12]喬志峰.“聽證專業(yè)戶”原來是“逢漲必聽”下的蛋[J]﹒炎黃世界，2011，（6）.

[13]William Josephson，Russell Pearce，To Whom Does

the Government Lawyer Owe the Duty of Loyalty When Clients Are in Conflict，Howard Law Journal， Vol. 29， Issue 4 （1986）， pp.

[14]佚 名.造成國家重大經(jīng)濟(jì)損失 重慶原副市長

秦昌典被判刑[C].http：//news.sohu.com/72/21/

news200632172.shtml.

[責(zé)任編輯：彭 亮，任 環(huán)]endprint