京津冀協(xié)同發(fā)展：困境與出路

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京津冀協(xié)同發(fā)展：困境與出路

柳天恩

（邢臺(tái)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北邢臺(tái)054035）

摘要：京津冀協(xié)同發(fā)展有利于增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力、縮小地區(qū)差距、落實(shí)國家區(qū)域戰(zhàn)略和培育具有國際競爭力的城市群。但回顧京津冀近四十年的合作歷程，可以發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展并未取得預(yù)期效果，區(qū)域一體化還處于從市場一體化向產(chǎn)業(yè)一體化邁進(jìn)的階段，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”特征。區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境問題突出、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和缺乏區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵原因，應(yīng)從明確區(qū)域功能定位、優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、推進(jìn)功能區(qū)聯(lián)動(dòng)、構(gòu)建區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制四個(gè)方面推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：京津冀；協(xié)同發(fā)展；困境與出路；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；一體化

京津冀協(xié)同發(fā)展并不是一個(gè)全新的概念，早在1976年，原國家計(jì)劃委員會(huì)就組織了京津唐國土規(guī)劃課題研究。隨后，國家有關(guān)部門又提出過“大北京”“首都經(jīng)濟(jì)圈”“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”“京津冀都市圈”“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”等概念。[1]但迄今為止，京津冀協(xié)同發(fā)展始終未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，更談不上實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。[2]目前京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探討京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問題與障礙，為京津冀一體化順利推進(jìn)提供切實(shí)可行的政策建議和制度保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義

1.有利于加快京津冀各自發(fā)展

目前，京津冀三地在發(fā)展過程中都遇到了在自身空間范圍難以解決的問題。北京作為國家首都，承擔(dān)了過多的經(jīng)濟(jì)職能，有限的土地資源難以承擔(dān)無限的產(chǎn)業(yè)和人口擴(kuò)張，交通擁堵、人口膨脹、環(huán)境惡化等“大城市病”嚴(yán)重制約著北京的進(jìn)一步發(fā)展。北京需要與天津、河北合作，轉(zhuǎn)移和疏解部分非首都核心功能，為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。天津作為我國的北方經(jīng)濟(jì)中心，在經(jīng)過近幾年強(qiáng)勁發(fā)展后，也出現(xiàn)了資源不足、后勁乏力的問題，需要借助北京的金融和科技等高端資源以及河北的能源、原材料和勞動(dòng)力等低端要素資源，為自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)力。河北受京津兩大核心城市的“虹吸效應(yīng)”影響，要素不斷涌向京津兩地，自身發(fā)展受到限制，迫切需要京津兩地輻射帶動(dòng)。[3]京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于整合區(qū)域要素資源，使三地能夠在更大范圍內(nèi)配置生產(chǎn)要素，增強(qiáng)各自發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

2.有利于促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)

區(qū)域協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是區(qū)域之間發(fā)展水平相對(duì)均衡，二是地區(qū)之間形成分工合作、相互促進(jìn)、利益共享的一體化機(jī)制。[4]但在京津冀地區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，呈現(xiàn)出以京津?yàn)橹行?、以河北為外圍的二元結(jié)構(gòu)特征。三地之間尚未形成合理的分工格局和一體化的協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域間競爭大于合作。盡管近年來京津冀先后簽訂了《廊坊共識(shí)》《北京倡議》等協(xié)議，多方面的交流合作日益密切，但與長三角、珠三角地區(qū)相比，京津冀一體化的步子還不夠快，區(qū)域發(fā)展的整體優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來。[5]因此，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于建立區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，縮小區(qū)際發(fā)展差距，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的分工網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)競合發(fā)展。

3.有利于打造區(qū)域發(fā)展新引擎

改革開放后，我國先后實(shí)施了東部率先發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略。黨的十八大以來，中央又提出了“一帶一路”戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。京津冀是我國與長三角、珠三角并列的三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)域之一，是帶動(dòng)我國北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于探索區(qū)域發(fā)展新模式，培育中國未來最具活力的核心增長極和產(chǎn)業(yè)帶，帶動(dòng)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，促進(jìn)東中西互動(dòng)和南北協(xié)調(diào)，帶動(dòng)中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放。[6]

4.有利于提升我國國際競爭力

當(dāng)前，城市群已經(jīng)成為國際經(jīng)濟(jì)競爭與合作的重要載體和單元，成為引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎和配置全球要素資源的場所，[7]特大城市單打獨(dú)斗已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的國際競爭。[8]城市群是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種集約、高效的空間組織形態(tài)，也是國家競爭優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。我國在“十二五”時(shí)期規(guī)劃了21個(gè)不同規(guī)模和等級(jí)的城市群，但目前在國際上有影響力的城市群主要有以上海為中心的長三角城市群和以廣州為中心的珠三角城市群。京津冀城市群由于城市規(guī)模等級(jí)差距懸殊，未能形成大中小城市合理分布的多中心城市網(wǎng)絡(luò)，制約了這一區(qū)域的影響力和競爭力。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，有利于探索完善城市群布局和形態(tài)，增強(qiáng)區(qū)域空間承載能力，搶占全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈高端，打造我國具有國際競爭力的城市群。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的演進(jìn)路徑和階段研判

1.京津冀協(xié)同發(fā)展歷程回顧

在改革開放前夕，京津冀協(xié)同發(fā)展問題就已經(jīng)引起了學(xué)者和決策層的關(guān)注。1976年，原國家計(jì)劃委員會(huì)就組織了京津唐國土規(guī)劃課題研究。1981年，華北地區(qū)成立了全國最早的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，即華北經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)。1986年，李瑞環(huán)提出環(huán)渤海區(qū)域合作問題，并設(shè)立了環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會(huì)。1988年，北京與周邊的保定、廊坊等6個(gè)地市組建環(huán)京經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)，并設(shè)立了市長專員聯(lián)席會(huì)制度。1992年，河北省委提出兩環(huán)（環(huán)京津、環(huán)渤海）開放帶動(dòng)戰(zhàn)略。2001年，吳良鏞教授提出“大北京”概念（包括京津唐、京津保兩個(gè)三角形地區(qū)）。2004年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡稱“國家發(fā)改委”）地區(qū)經(jīng)濟(jì)司召集北京、天津及河北11個(gè)市發(fā)展改革部門的負(fù)責(zé)同志在廊坊召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，并達(dá)成了10點(diǎn)“廊坊共識(shí)”。2006年，國家發(fā)改委提出“京津冀都市圈”規(guī)劃。2010年，河北省提出“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”。2011年，首都經(jīng)濟(jì)圈寫入國家“十二五”規(guī)劃。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。回顧京津冀近四十年的協(xié)同發(fā)展歷程，可謂受關(guān)注程度較高，但效果并不顯著。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展所處階段

美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼[9]將區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化分為4個(gè)階段和4種空間結(jié)構(gòu)：前工業(yè)階段的均質(zhì)無序的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、過渡階段的中心—外圍結(jié)構(gòu)、工業(yè)化階段多個(gè)規(guī)模不等的中心—外圍結(jié)構(gòu)以及后工業(yè)化階段一體化的空間結(jié)構(gòu)。根據(jù)錢納里[10]依據(jù)人均收入和庫茲涅茨[11]依據(jù)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重判斷區(qū)域發(fā)展階段的理論，目前北京已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化后期階段，河北則處于工業(yè)化中期階段（見表1和表2）。由于京津冀三地處于不同發(fā)展階段，顯然難以簡單套用弗里德曼的理論對(duì)京津冀一體化階段進(jìn)行劃分。

本文依據(jù)新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，結(jié)合京津冀所處工業(yè)化階段，將京津冀協(xié)同發(fā)展按時(shí)間順序劃分為市場一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和全面一體化三個(gè)階段（見表3）。在市場一體化階段，中心城市的極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，要素和產(chǎn)業(yè)在“循環(huán)累積因果鏈”的作用下向特定的中心城市流動(dòng)和集聚，區(qū)域空間形態(tài)從均質(zhì)無序向“中心—外圍”轉(zhuǎn)化，該階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容為消除區(qū)際貿(mào)易壁壘和要素流動(dòng)障礙。在產(chǎn)業(yè)一體化階段，原有中心城市因產(chǎn)業(yè)過度集聚導(dǎo)致擴(kuò)散效應(yīng)大于極化效應(yīng)，而另外一些中小城市則借機(jī)發(fā)展成為新的產(chǎn)業(yè)集聚中心，區(qū)域?qū)⒊霈F(xiàn)多個(gè)規(guī)模不等的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)，該階段區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容為大城市功能疏解、中小城市培育以及產(chǎn)業(yè)區(qū)際分工、梯度轉(zhuǎn)移和空間布局。全面一體化階段的空間形態(tài)為多中心的城市群，主要協(xié)同內(nèi)容為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、交通、公共服務(wù)等的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。本文認(rèn)為，目前京津冀協(xié)同發(fā)展處于從市場一體化向產(chǎn)業(yè)一體化邁進(jìn)的階段。目前，京津冀區(qū)際貿(mào)易壁壘和要素流動(dòng)障礙已經(jīng)基本不存在，但要素呈現(xiàn)單向流動(dòng)特征，京津兩地對(duì)河北要素單向吸附，區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)。隨著土地等非流動(dòng)要素價(jià)格上漲、交通擁堵和市場擁擠效應(yīng)顯現(xiàn)以及資源環(huán)境約束強(qiáng)化，京津兩個(gè)中心城市的擴(kuò)散效應(yīng)將不斷增強(qiáng)并最終超過極化效應(yīng)，區(qū)域內(nèi)有望形成新的產(chǎn)業(yè)集聚中心。在邁向產(chǎn)業(yè)一體化的過程中，推進(jìn)北京、天津等中心城市功能疏解，在河北省內(nèi)培育新產(chǎn)業(yè)集聚中心，促進(jìn)京津冀形成優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局，將是今后一段時(shí)期京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)。

表1　工業(yè)化階段劃分標(biāo)準(zhǔn)

表2　2013年京津冀人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)比重和工業(yè)化階段

三、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題與障礙

1.區(qū)域發(fā)展不平衡

京津冀地區(qū)以占全國1.9%的國土面積、8%的人口，在2013年創(chuàng)造了全國10.9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，是我國最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)增長極。但在區(qū)域內(nèi)部，地區(qū)間的發(fā)展差距巨大，存在著明顯的“中心—外圍”二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。其中，北京和天津占據(jù)“中心”地位，而河北省則處于“外圍”。2013年，天津和北京的人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為99607元和93213元，位居全國第一和第二，而河北省只有38716元，位居全國第16位，僅相當(dāng)于天津的38.9%和北京的41.5%。從工業(yè)化階段來看，北京已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化后期階段，河北則仍處于工業(yè)化中期階段。北京和天津?qū)颖钡囊貑蜗蛭剑瑢?dǎo)致對(duì)河北的輻射帶動(dòng)效應(yīng)有限。最明顯的例子就是在北京和天津周邊仍存在由24個(gè)貧困縣組成的“環(huán)京津貧困帶”，這種尷尬局面迫切需要得到改變。[12]

2.生態(tài)環(huán)境問題突出

根據(jù)環(huán)保部對(duì)全國空氣質(zhì)量的監(jiān)測，京津冀是全國空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，全國空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市中有7個(gè)位于這一地區(qū)。除大氣污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草場退化、水源短缺等問題也日益突出。出現(xiàn)這些問題的根源在于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于重工業(yè)。以河北省為例，高耗能、高污染的鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃等行業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，2013年生鐵產(chǎn)量達(dá)到17027.6萬噸，粗鋼產(chǎn)量達(dá)到18849.6萬噸，鋼材產(chǎn)量達(dá)到22861.6萬噸，焦炭產(chǎn)量6395.82萬噸，水泥產(chǎn)量達(dá)到12747.38萬噸，平板玻璃產(chǎn)量達(dá)到11836.4萬重量箱，上述指標(biāo)均位居全國前列。生態(tài)環(huán)境的惡化對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)，但同時(shí)也為區(qū)域協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境提供了倒逼機(jī)制。

3.“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象明顯

表3　京津冀協(xié)同發(fā)展階段劃分

京津冀區(qū)域發(fā)展的典型特征是區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速、區(qū)域間矛盾突出，其背后推手是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，是指由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。[13]行政層級(jí)之間是自上而下的垂直運(yùn)行系統(tǒng)，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是以區(qū)域主體之間的橫向聯(lián)系為動(dòng)力發(fā)生的，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”猶如一堵看不見的“玻璃幕墻”，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束。[14]在行政區(qū)分割背景下，在“財(cái)政分權(quán)”和“官員晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，又致力于轄區(qū)間的“標(biāo)尺競爭”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶有濃厚的行政干預(yù)色彩。[15-16]“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象在中國普遍存在，但在京津冀地區(qū)尤為突出。這一地區(qū)既有北京這樣的首都城市，又有京津兩大直轄市，各種行政部門匯聚于此，國有企業(yè)比重較高，導(dǎo)致政府的行政干預(yù)力量過強(qiáng)。而且京津冀三地的行政級(jí)別明顯不對(duì)等，單靠地方政府合作來解決區(qū)域間的矛盾不太現(xiàn)實(shí)。因此，行政區(qū)分割和行政地位的不對(duì)等，是造成長期以來京津冀區(qū)際要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和商品貿(mào)易不暢的重要原因。[17]

4.缺乏區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，從來都是一個(gè)不可分割的整體。但由于行政區(qū)劃的束縛，三地之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并不緊密，區(qū)域間競爭大于合作。目前，長三角地區(qū)已經(jīng)形成了層次分明的四級(jí)區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制：第一級(jí)是長三角主要領(lǐng)導(dǎo)出席的定期會(huì)商機(jī)制，決定區(qū)域合作方向、原則、目標(biāo)和重點(diǎn)；第二級(jí)是常務(wù)副?。ㄊ校╅L主持的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”，落實(shí)和推進(jìn)區(qū)域重大合作事項(xiàng)；第三級(jí)是22個(gè)城市市長參與的“長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，推進(jìn)城市之間專項(xiàng)合作；第四級(jí)是部門間及行業(yè)間的合作機(jī)制，側(cè)重于微觀領(lǐng)域的合作與討論。[18]而反觀京津冀地區(qū)，盡管在1981年就在全國最早成立了河北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，但至今尚未建立區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。1986年成立的以天津?yàn)橹行牡沫h(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會(huì)議，由于區(qū)域范圍太廣（地跨五省二市），且缺少北京的參與，推動(dòng)區(qū)域合作的動(dòng)力明顯不足。2004年京津冀達(dá)成的《廊坊共識(shí)》提出要“盡快建立京津冀省市長高層定期聯(lián)席會(huì)議制度”，但并未有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。2004年國家發(fā)改委啟動(dòng)京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但由于三地對(duì)都市圈的地域范圍爭論不下，至今該項(xiàng)規(guī)劃仍束之高閣。行政級(jí)別和經(jīng)濟(jì)地位不對(duì)等更是加大了京津冀地區(qū)自發(fā)協(xié)調(diào)的難度。由于京津冀缺乏一種有效的區(qū)際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，三方合作陷入了“共識(shí)多、行動(dòng)少”的怪圈，對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的障礙。

四、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)與路徑選擇

1.明確區(qū)域總體功能定位

區(qū)域功能定位不清是導(dǎo)致京津冀三方競爭大于合作的重要原因，不利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展之所以成為重大的國家戰(zhàn)略，就是要發(fā)揮“一加一大于二”“一加二大于三”的效果，提升區(qū)域整體競爭力，把京津冀打造成中國的政治、文化、科教、國際交往中心，中國北方最具發(fā)展活力的經(jīng)濟(jì)增長極，中國高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的集聚區(qū)，引領(lǐng)中國科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的示范區(qū)，輻射帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)乃至整個(gè)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)，帶動(dòng)中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶區(qū)，具有國際競爭力的世界級(jí)城市群。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要對(duì)京津冀三地進(jìn)行明確的功能定位。一是北京的功能定位。北京作為首都，應(yīng)該圍繞“政治中心、文化中心、科技中心、國際交往中心”4個(gè)中心進(jìn)行發(fā)展，把北京打造成國際文化名城和宜居城市。北京應(yīng)淡化經(jīng)濟(jì)中心功能，疏解首都非核心功能，緩解日益嚴(yán)重的“大城市病”。從產(chǎn)業(yè)層面來看，北京在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面具有比較優(yōu)勢，因此其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上的定位應(yīng)該是總部、研發(fā)和銷售功能，而生產(chǎn)制造業(yè)以及批發(fā)業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)應(yīng)該逐漸向天津和河北轉(zhuǎn)移。二是天津的功能定位。天津在城市規(guī)模上能夠與北京相提并論，擁有北方最大的綜合性港口和先進(jìn)的制造業(yè)基礎(chǔ)，其定位應(yīng)該是北方經(jīng)濟(jì)和金融中心、國際貿(mào)易中心和國際航運(yùn)與物流中心。從產(chǎn)業(yè)層面來看，天津處于工業(yè)化后期階段，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上應(yīng)突出高端制造、研發(fā)轉(zhuǎn)化和生產(chǎn)服務(wù)功能。三是河北的功能定位。河北作為京津的腹地，其功能定位一直都很明確，即依托京津的輻射帶動(dòng)自身發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)層面來看，河北應(yīng)依托自身的比較優(yōu)勢，做好與京津的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，積極承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和北京疏解的首都非核心功能，大力發(fā)展綠色、低碳的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)以及與京津配套的中低端服務(wù)業(yè)。

2.調(diào)整優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)是地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的空間映射，同時(shí)也直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和效率。[19]遵循城市發(fā)展的一般規(guī)律，京津冀應(yīng)采取三步走的策略推進(jìn)區(qū)域形成合理高效的空間格局。第一步是推進(jìn)京津冀空間結(jié)構(gòu)由“中心—外圍”向“雙輪驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變。北京應(yīng)通過首都非核心功能疏解來為自身“消腫”，在緩解“大城市病”的同時(shí)輻射帶動(dòng)河北的發(fā)展。天津應(yīng)通過“有進(jìn)有出”的策略，一方面承接北京的高端產(chǎn)業(yè)；另一方面推動(dòng)自身低端產(chǎn)業(yè)向鄰近的河北省轉(zhuǎn)移，在實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)躍升的同時(shí)帶動(dòng)河北發(fā)展。河北則應(yīng)依托京津，盡快消除“環(huán)京津貧困帶”，建立具有“二傳手”功能的副中心城市，縮小與京津兩地的差距。第二步是推進(jìn)京津冀空間結(jié)構(gòu)由“雙輪驅(qū)動(dòng)”向“一軸兩帶”轉(zhuǎn)變?！耙惠S”是指由北京—廊坊—天津組成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主軸，“兩帶”是指由北京—保定—石家莊—邢臺(tái)—邯鄲組成的京廣北段經(jīng)濟(jì)帶和由秦皇島—唐山—天津—滄州組成的濱海經(jīng)濟(jì)帶?！耙惠S兩帶”可以把區(qū)域內(nèi)的重要節(jié)點(diǎn)城市通過交通干線連接起來，有效促進(jìn)要素對(duì)接對(duì)流和產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互促，提高區(qū)域資源的優(yōu)化配置能力，通過軸帶輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。第三步是推進(jìn)京津冀空間結(jié)構(gòu)由“一軸兩帶”向“多中心網(wǎng)絡(luò)”轉(zhuǎn)變?！岸嘀行木W(wǎng)絡(luò)”是區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的高級(jí)形態(tài)，通過大中小城市的合理布局與分工產(chǎn)生很強(qiáng)的擴(kuò)散和溢出效應(yīng)，有利于打造具有國際競爭力的城市群和都市帶。

3.推動(dòng)主體功能區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

所謂主體功能區(qū)聯(lián)動(dòng)，就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?，確定不同的主體功能定位和發(fā)展方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、資源等的相互協(xié)調(diào)和優(yōu)化布局。主體功能區(qū)按資源環(huán)境承載能力和開發(fā)潛力可以分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。[20]主體功能區(qū)是建立在區(qū)域整體利益最大化基礎(chǔ)上，但這種整體利益是以犧牲部分地區(qū)的局部利益為代價(jià)，要想取得良好效果，需要解決外部性和生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)問題。一是建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。由于地理運(yùn)動(dòng)，環(huán)境污染往往具有外部性。比如，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域工業(yè)廢氣排放會(huì)降低相鄰區(qū)域的空氣質(zhì)量，河流上游的區(qū)域工業(yè)污水排放會(huì)降低河流下游的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)境污染具有公共物品屬性，單靠市場機(jī)制很難取得良好的治理效果，必須建立區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由造成污染環(huán)境的地區(qū)給其他地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是建立生態(tài)產(chǎn)品虛擬交易市場。生態(tài)產(chǎn)品并不像工業(yè)品、服務(wù)品和農(nóng)產(chǎn)品那樣有實(shí)實(shí)在在的交易市場，提供生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)功能區(qū)很難因?yàn)樘峁┝松鷳B(tài)產(chǎn)品而獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。恰恰相反，提供生態(tài)產(chǎn)品較多的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件通常較差。因此，政府必須為生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)。由于生態(tài)產(chǎn)品直接定價(jià)還面臨一系列難題，政府可以進(jìn)行間接定價(jià)。對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，建立排污權(quán)交易制度；對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，由于其承擔(dān)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，而這些生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量龐大，很難采用市場交易的方法，因此可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償?？紤]到財(cái)政資金來源的有限性，政府在做好縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，也應(yīng)該探索建立優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)ο拗坪徒归_發(fā)區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，從而使優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域在享受大量生態(tài)產(chǎn)品的同時(shí)承擔(dān)一定的責(zé)任。

4.構(gòu)建區(qū)際合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

體制機(jī)制障礙是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的重要原因，要在體制機(jī)制上保障京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略順利推進(jìn)，需要在以下幾個(gè)方面努力：一是建立國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。京津冀地區(qū)涉及兩個(gè)直轄市和一個(gè)省，三者的行政地位與經(jīng)濟(jì)地位并不對(duì)等，如果缺乏中央層面的頂層設(shè)計(jì)，單靠地方政府的自發(fā)性合作很難取得預(yù)期效果。因此，建議依托由中央牽頭成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略決策，明確區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、交通對(duì)接、要素對(duì)流、環(huán)境保護(hù)等重大問題，并從財(cái)政政策、投融資政策、政績考核等方面形成具體措施。二是建立地方政府層面的協(xié)商平臺(tái)，確定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)、原則和重點(diǎn)，并設(shè)立專門的職能部門來落實(shí)和推進(jìn)區(qū)域重大合作事項(xiàng)。三是建立包括政府、學(xué)者、企業(yè)、行業(yè)組織等在內(nèi)的多層次網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，確保區(qū)域內(nèi)各相關(guān)利益方都能夠合理表達(dá)自己的利益訴求。

＊本文受邢臺(tái)市科技局軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“邢臺(tái)市與京津冀產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014ZC192）的資助。

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責(zé)任編輯：方程

The Dilemma and Solution of the Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region

LIU Tianen

（Xingtai Vocational and Technical College，Xingtai，Hebei054035，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is conductive to enhancing regional development，narrowing regional gap，implementing regional strategies and nurturing internationally competitive urban agglomeration. But the results suggest that the coordinated development has not been achieved the expected results yet by reviewing nearly forty-year cooperation process among Beijing，Tianjin and Hebei. The regional integration is still in the stage between market integration and industrial integration. And regional spatial structure shows typical center-periphery features. The key reasons for restricting the coordinated development of Beijing- Tianjin- Hebei region are imbalanced regional development，environmental issues，administrative region economy and the lack of inter- regional coordination mechanism. Therefore，the author suggests that clarifying the region- functional positioning，optimizing regional spatial structure，advancing harmonious development of function areas and constructing inter-regional coordination mechanism can promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei；the coordinated development；the dilemma and solution；regional coordinated develop?ment；integration

[作者簡介]柳天恩（1981—），男，河南省南陽市人，邢臺(tái)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，博士，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易。

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8266（2015）04-0083-06