我國衛(wèi)生應急工作特點及其體系建設研究進展

李望晨 王園園 張利平

當前災難事故頻發(fā)，重大傳染病疫情以及群體不明原因疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴重危害著公眾健康。因其發(fā)生突然、時間緊迫、傳播快速、信息匱乏、資源有限、事態(tài)嚴峻，事件情況錯綜復雜且瞬息萬變，成為導致社會秩序混亂與失衡的關鍵風險因素之一，其易介導或誘發(fā)“多米諾骨牌連鎖效應”，干擾社會發(fā)展與經(jīng)濟建設，損害政治穩(wěn)定及國際形象[1-3]。本文是對以往衛(wèi)生應急機制內涵體系建設內容進行總結，并在此基礎上探索理論對策。

一、我國衛(wèi)生應急工作特點

1.衛(wèi)生應急工作現(xiàn)狀:21世紀初以前，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出經(jīng)費和公共衛(wèi)生投入不足?；鶎有l(wèi)生防疫機構存在以下特征：(1)工作環(huán)境差、福利待遇較低、實驗設備陳舊、人員素質落后[4]、軟硬件資源更新不及時等問題，部分地方基層機構衛(wèi)生應急工作結構調整與內涵體系建設受到忽視。(2)從當前來看，預防醫(yī)學、衛(wèi)生檢驗等專業(yè)背景人才比例低，高層次專家型人才匱乏，人才流失嚴重[5]。(3)制度化、規(guī)范化評聘和考核程序匱乏，行政后勤人員占用機構編制，而高學歷、技術性、業(yè)務型人才入職空間有限，引人、用人、育人、留人等職業(yè)發(fā)展或激勵機制改革難以突破落實及執(zhí)行上存在重重困境[6]。(4)衛(wèi)生應急工作模式受計劃經(jīng)濟時代觀念的影響，非政府社會力量參與渠道有限，不利于機構間交叉聯(lián)合及協(xié)作[7]。(5)許多地方機構理念落后、功能萎縮，疫情資料信息可及面窄、時滯長，發(fā)送、公布、共享內容和范圍有限。(6)衛(wèi)生應急部門職能分割和權責不清、各自為政，缺乏交互銜接與聯(lián)系，國際間合作機制不夠完善[8-9]。(7)完善衛(wèi)生應急預案、法制、體制、機制建設落后，經(jīng)費、技術、設施、人員保障難與時代同步。疾控機構、檢驗機構、醫(yī)療機構、高校實驗中心、科研院所未形成聯(lián)絡機制、缺乏歸口管理和集中部署，信息系統(tǒng)不靈敏、接警響應不及時、處置過程孤立被動、解決問題效率低下、資源儲備不合理。

2.衛(wèi)生應急工作性質:衛(wèi)生應急工作性質要求其分工組織多樣化，由政府一體化管制模式向多元化社會協(xié)同治理模式轉變，形成應急工作網(wǎng)絡化協(xié)作體系。目前，我國衛(wèi)生應急的主體力量是衛(wèi)生行政機構，如衛(wèi)生計劃生育委員會、政府行政機關、公立綜合醫(yī)院，以及衛(wèi)生監(jiān)督、疾病防控和檢驗檢疫機構，而社會服務組織、新聞媒體機構、高?？蒲袡C構是從屬力量。除此之外，還應開展國際交流合作、全員聯(lián)防聯(lián)控，廣泛發(fā)動社會力量，形成衛(wèi)生應急處置的合力。責權機構要樹立公信形象，安撫民心、制止謠傳，確保信息發(fā)布真實、公開和透明，在民眾防病避險與自救互救方面擴大引導教育，對應急處置參與組織、團體進行約束或激勵；加強預案、機制、法制和體制建設，促進衛(wèi)生應急預防、處置和救援體系的整體性[3]。

衛(wèi)生應急工作建設是在行政立法、危機管理、組織行為、公共衛(wèi)生、疾病控制等多學科理論知識支持下，在各類突發(fā)衛(wèi)生事件處置實踐和探索改革中不斷前行。各類組織機構或單元之間應明確職能、權限和義務，分工銜接并落實責任，協(xié)調人員、技術、撥款、物資、裝備和信息等要素，在區(qū)域協(xié)同與點線聯(lián)動下使處置效率最大化。在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，理論認識與實踐經(jīng)驗之間的矛盾得以化解，歷史教訓或經(jīng)驗不斷總結、積淀下來，為衛(wèi)生應急管理學科豐富理論體系，持續(xù)促進衛(wèi)生應急機制建設。

二、我國衛(wèi)生應急體系建設

1.預防準備建設：突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、復雜性、擴散性、遷延性，波及范圍廣、危害大。衛(wèi)生應急機構應堅持長期籌備，弱化誘因及衍生危害，“有備尚且有患、無備將有大患”，落實應急值守、動態(tài)監(jiān)測、信息收集、調查核驗、會商研判和風險預警等工作，“未雨綢繆、防患未然”，注重日常監(jiān)測防控能力建設，及時規(guī)避或轉移隱性風險，潛態(tài)應對和實態(tài)處置并重，防止在累積量變中轉化為現(xiàn)實危機。參考國外應急工作經(jīng)驗并汲取歷史教訓，衛(wèi)生應急行政部門應積極推動相應立法程序，明確政府部門、衛(wèi)生機構、新聞媒體和社會公眾義務，重點加強預案修訂、技術改進、經(jīng)費支持、物資儲備、人員培訓等一些常態(tài)性建設。

以“預防為主、常備不懈、全程關注”作為導向，對衛(wèi)生危機事件征兆、誘因、隱患、演變規(guī)律和危害程度進行監(jiān)測預警和風險評估，當危機潛態(tài)出現(xiàn)或疫情出現(xiàn)擴散暴發(fā)趨勢時正確采取預防控制措施，消除危機誘發(fā)因素并弱化衍生危害影響。積極架構信息化監(jiān)控平臺，在社會公眾和民間力量動員下，堅持以人為本、分級負責、條塊結合、屬地為主，統(tǒng)一部署、分類管理、理順關系、優(yōu)化結構、綜合保障，提高預案操作的科學性、實效性，將預防與處置聯(lián)系起來，動態(tài)修訂并適時增補內容，在實踐、信息和資源約束情況下減少時間壓力，應急決策有規(guī)范可循、有程序可依。各責任機構要明確落實階段性義務，確?！叭娓采w、有機鏈接、橫向到邊、縱向到底、外延到點”，條理、集約、有序地全方位布局準備工作。

2.技術隊伍建設：衛(wèi)生應急行政部門應組織專家修訂、更新和維護預案，內容涵蓋指導原則、適應范圍、處置流程、報告總結等，對突發(fā)傳染病、食品安全、職業(yè)中毒、放射事故、群體不明疾病制定指導規(guī)范。組建應急處置咨詢專家智庫，力求涵蓋管理學、衛(wèi)生學、社會學、心理學、災害學領域，專業(yè)交叉、行業(yè)寬泛，理論知識和實踐經(jīng)驗豐富，為行政機構和指揮中心提供決策咨詢、技術指導，在衛(wèi)生應急培訓、桌面推演與實踐工作中擔任教練。專家群體與應急指揮樞紐之間建立溝通聯(lián)系，衛(wèi)生危機事件發(fā)生時迅速召集并組建咨詢委員會，共享信息、交流討論后制定應急處置程序，利用其專業(yè)知識和職業(yè)技能，集成權威認識諫言獻策，在人員、經(jīng)費、物資等資源調配中充分發(fā)揮決策參謀的作用。

國家出臺制度或條例統(tǒng)籌優(yōu)化衛(wèi)生應急隊伍，明確宏遠或近期的發(fā)展目標，如危機事件確認、現(xiàn)場調查處置、檢測化驗分析、人群健康評價、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法和醫(yī)療隔離救護等方面。打造有職業(yè)敏感、牢記責任、全局思維、觀念前瞻、團結協(xié)作、訓練有素的衛(wèi)生應急專業(yè)技術隊伍。根據(jù)醫(yī)學救援、疫情控制、中毒處置、核與輻射事故防護等方面，合理布局人員數(shù)量和技術工種。注重機構專職“現(xiàn)役”和社會兼職“備役”兩個工作重心，精心培育高水平專業(yè)隊伍，整合交叉型兼職力量，爭取專業(yè)隊伍與社會力量協(xié)同、專兼互補，共同防范衛(wèi)生危機事件擴散與蔓延。衛(wèi)生應急機構很有必要開展一些公益性危機預防及避險咨詢指導教育工作，讓衛(wèi)生應急防護意識扎根于社區(qū)、企業(yè)和學校等基層公眾心中。

3.培訓協(xié)防建設：以衛(wèi)生機構和醫(yī)學院校為依托，科學籌劃衛(wèi)生應急在職培訓中心；從疾控機構、行政機關、高等院校、科研院所選聘師資；培訓手段有手冊材料、遠程視頻、情景模擬；培訓形式有考察互訪、案例推理、角色扮演、專題研討、學術講座；培訓內容有衛(wèi)生應急管理、現(xiàn)場指揮決策、專項處置技術。經(jīng)過分批次組織學員集訓、短訓或演練指導[7]，同時將員工在崗培訓列入業(yè)績考核，從理念、決策、指揮、技術等方面提高應急機構的理論涵養(yǎng)與實踐能力，輻射帶動機構或地區(qū)間交流合作。決策指揮和專業(yè)技術人員分類培訓內容和方向有差異，應在教育培訓和實踐演練中發(fā)掘管理或業(yè)務骨干，比較預案理論與實務差距，在計劃、設計、操作、執(zhí)行和評價等環(huán)節(jié)中進行實時改進。

在危機誘因潛在或顯露情況下，衛(wèi)生應急機構應迅速利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報紙和手冊推行科普宣教，傳授自救互救和防護避險知識，引導公眾在危機出現(xiàn)時能由感性回歸理性，從而有效處置、自救互救。鑒于衛(wèi)生危機事件的復雜性與突發(fā)性，物資儲備是衛(wèi)生應急工作的保障，須引入系統(tǒng)科學理論、屬性決策方法和大數(shù)據(jù)挖掘技術，優(yōu)化運行方式、組織結構和辦事流程，精確分工、科學策劃、周密部署和完善處置流程。從生產(chǎn)、監(jiān)管、調撥、儲運平臺和系統(tǒng)規(guī)劃進行強化建設，集中供應、準備充足、按時更新，?？?、專人和專物分類管理，避免布局混亂、損耗浪費或種類不均。近年來衛(wèi)生危機得到及時有效處置，離不開機構內在崗教育培訓、衛(wèi)生應急知識普及與社會力量協(xié)同參與的綜合保障作用。

4.監(jiān)測評估建設：在衛(wèi)生危機事件預防控制工作中，應及時發(fā)現(xiàn)事件誘因或征兆，收集分析資料訊息引導檢測、評估和預警決策，科學評估危機演變態(tài)勢及危害，對衛(wèi)生危機事件進行風險監(jiān)測或預警響應，超前預見、扼殺萌芽、消除影響和減少危害，促進應急預警與評估工作系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化建設。今后應進一步完善風險監(jiān)測評估和信息共享系統(tǒng)建設，對傳染病疫情從人群、時間和地域等多方位動態(tài)監(jiān)控。由于基礎建設脆弱、指揮不靈、消息不暢、工作被動，造成社會秩序失衡、混亂或群體性恐慌，衛(wèi)生應急監(jiān)測與防御體系受到有意詆毀與過度非議。

近年來，各級衛(wèi)生應急機構加強監(jiān)測、預測、預警和評估制度化、常規(guī)化建設，動態(tài)研判和快速識別潛在風險，對危機起因、性質、影響、經(jīng)驗、教訓等問題落實調查評估，以地區(qū)、人群、時間分布為切入點，在資金技術支持下優(yōu)化網(wǎng)絡直報及信息收集系統(tǒng)。加強實驗室監(jiān)測網(wǎng)絡運行管理和實驗人員業(yè)務素質在崗拓展，提高現(xiàn)場快速反應、即時確認和協(xié)同處置能力。監(jiān)測信息系統(tǒng)在制度規(guī)范下?lián)撔畔⒕S護、數(shù)據(jù)報送等決策任務，接收疾控、醫(yī)療和衛(wèi)監(jiān)機構大數(shù)據(jù)，篩選核驗、分析研判、信息共享，給予風險評估及專項審核，確認并發(fā)布預警響應級別。網(wǎng)絡直報和監(jiān)測預警工作數(shù)據(jù)利用及時、準確和完整，在抗震、救災和搶險等危機處置中發(fā)揮有效作用。

5.指揮響應建設：以往衛(wèi)生工作長期留存計劃經(jīng)濟時代的影子，行政指令和權力集中模式明顯，按行政級別向下強制用權，強調任務攤派卻弱化責任約束、技術指導、協(xié)調溝通和多方協(xié)作。隨著法制的完善和危機應對能力的提高，以行政為主導的指揮響應系統(tǒng)將被職能型、專業(yè)性管理或參謀機構所取代。屆時應急指揮響應系統(tǒng)內權力問責制度得到有效落實，各類分支機構職責、義務得以明確細化，組織不力、多頭領導、條塊分割、各自為戰(zhàn)、責任不清等現(xiàn)象得以整頓規(guī)范。到時衛(wèi)生應急處置工作應“統(tǒng)一指揮、協(xié)同推進、反應靈敏、平戰(zhàn)結合、運轉高效”，各類機構和社會力量在合作、協(xié)同和聯(lián)動工作模式下，化解危機影響、平復公眾情緒、穩(wěn)定社會秩序。

在衛(wèi)生應急指揮響應系統(tǒng)中，相關責任部門應加強日常監(jiān)測管理。衛(wèi)生應急決策指揮響應系統(tǒng)是處置活動的神經(jīng)中樞，危機發(fā)生時，由國家及軍隊成立高度集中性、權威性和強制性的衛(wèi)生應急臨時最高決策機構，積極展開會商決策，并且輔之以制度化、專業(yè)化的參謀協(xié)調機構，明確結構性分工如信息情報分析、專業(yè)性處置技術支持、國內外協(xié)作組織幫助。

各類行政機構遵循監(jiān)測預警、信息收集、方案擬定、指揮調度和調整評估等步驟，及時發(fā)布監(jiān)測預警信息，向社會更新事件進展狀況。執(zhí)行機構應繼續(xù)打造決策咨詢專家智庫，依托預案程序快速、準確、科學指導決策，減少認識性偏差，降低行動盲目性，根據(jù)事件的特征、性質和危害程度及時劃分和調整響應處置級別，組織協(xié)調各方資源開展事前預防、事中處置、事后評估，加強協(xié)調合作、控制危機事態(tài)擴散及發(fā)展，以“周密部署、有序組織、多元聯(lián)動、有效迅速”為原則，逐步提高衛(wèi)生應急指揮響應能力，力爭信息集成化、決策程序化、信息網(wǎng)絡化，臨危不懼、處變不驚、巧謀善斷、理性應對，衛(wèi)生危機事件得到較為有效處置。

6.綜合保障建設：建國初期至20世紀80年代，由于制度、人員、技術、資金和物資等各方面保障條件不到位，部分單位出現(xiàn)指揮不靈、信息不暢、權責不明、反應不快、處置不當、體系不全、隊伍不強、基礎不牢、協(xié)調困難、管理混亂等被動局面。后來在法律規(guī)范下行使相對強制措施，對疑似對象實施隔離、禁止群體聚會，關停集市、學校、工廠等場所，封閉水源、食源，對疫源禽畜動物消殺填埋。經(jīng)過多年綜合保障工作建設，機構、法律、技術、物資、經(jīng)費等要素逐漸系統(tǒng)化完善，許多經(jīng)驗對策逐漸形成并在實踐中發(fā)揮有效指導作用。

各級衛(wèi)生行政機構應從疾病控制、醫(yī)療救治、衛(wèi)生監(jiān)督、危機管理等領域組建衛(wèi)生應急專家隊伍，加強疫情信息發(fā)布、輿情疏導和專業(yè)培訓。將預防、準備、監(jiān)測、預警等常規(guī)處置經(jīng)費納入財政預算，專項撥款和常規(guī)籌資結合，嚴格培訓經(jīng)費和應急處置經(jīng)費審計。將藥品、疫苗、儀器、防護品等納入儲備計劃，科學審批、布局合理、日常監(jiān)管和定期更新，重視時效性、多樣性、共享性，加強物資調撥、儲運責任，重視要素、過程和關鍵環(huán)節(jié)管理，科學規(guī)劃、多元籌集、種類齊全、分級儲備、重點部署、動態(tài)更新。通過交通管制、輿論監(jiān)控等保障辦法，借助互聯(lián)網(wǎng)、人聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)，基本實現(xiàn)“隊伍機動、裝備攜行、醫(yī)院車載”。

7.聯(lián)防溝通建設：衛(wèi)生危機事件具有復雜性、多樣性、突發(fā)性等特點，處置工作要依靠社會力量、資源、部門協(xié)作參與。各方力量應樹立聯(lián)防互動意識并建立互通協(xié)調機制，及時掌握危機訊息，優(yōu)化、調撥各類資源，減少中間成本損耗，成立專責部門組織管理及協(xié)調聯(lián)絡，銜接配合并保障聯(lián)防溝通效果。經(jīng)“中央統(tǒng)一領導、地方分級負責、屬地決策管理”，充分整合醫(yī)療、疾控、質檢、交通、民政、宣傳和軍隊等各方力量，發(fā)揮民智、民力潛能，群策、協(xié)防和聯(lián)控，專兼互補、平戰(zhàn)結合，真正實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、群體研判、信息對稱、科學決策、分級部署、步調一致和密切協(xié)作。

衛(wèi)生應急行政部門負責現(xiàn)場調查、人群隔離、樣品檢測，醫(yī)療機構負責患者接診、收治和轉運，媒體、機構和公眾之間營造透明溝通環(huán)境，引導輿論理性走向，幫助民眾知曉事實、規(guī)避風險、平息恐慌和協(xié)同處置[8]。各權責機構也須打造權威公信形象，拓寬社情民意表達渠道，變被動防堵為主動引導，設置舉報熱線、咨詢電話、主題網(wǎng)站、公益廣告，多視角、全時段搜集、篩選、集成以及量化分析疫情信息并及時回應公眾知情訴求。在衛(wèi)生應急決策中突破媒體單向報道對公眾輿論的壟斷，以全局、開放為原則注重輿情在內海量大數(shù)據(jù)收集分析，力求還原衛(wèi)生危機事件真實情況和演變趨向[9]。衛(wèi)生應急行政部門、媒體和公眾之間搭設溝通鏈節(jié)，與網(wǎng)絡意見領袖建設性合作，多主體、多層次宣傳防護知識和管控危機輿情發(fā)展，適時采用分級垂直縱向或平級橫向公告，引導媒體澄清真相、實時更新消息，研判輿情真?zhèn)?、解答公眾疑問、禁止肆意炒作、防范謠言散布和穩(wěn)定社會秩序。

8.動員合作建設：行政機構和技術人員對衛(wèi)生危機事件防控效力有限，須借助指揮中心落實法律規(guī)范、健全動員體系，政府主導、社會參與、部門協(xié)調、全民動員、國際合作，將各類力量納入?yún)f(xié)同動員機制，保障應急工作有序穩(wěn)步開展。通過政策引導、制度激勵、部門合作指引社會利益共同體形成大局觀念，積極參與并營造公共精神，厘清職責、主動配合、信息共享，優(yōu)化使用資源，多層次或渠道共建溝通氛圍。工會婦聯(lián)、慈善協(xié)會、宗教人士、商界名流、影視明星等非政府組織或社會精英人士須利用其社會公益職能或精神領袖形象，在團體宣傳、先鋒示范或粉絲崇拜意識下帶動群體效仿或參與，彌補行政動員效力片面性或局限性。

在全球一體化、多元化開放背景下，國家間經(jīng)濟、貿易、文化、旅游交流頻繁，疫情可在數(shù)天內散布于“地球村”每個角落，亟需建立衛(wèi)生應急工作協(xié)調、交流與合作的機制，通過締結合約協(xié)議共同防范和抵御衛(wèi)生危機事件，依靠國際組織約定彼此之間義務。我國已與WHO、東盟建立雙邊合作關系，履行疫情聲明聯(lián)合發(fā)布和信息報告義務，通過舉辦經(jīng)驗培訓講座或學術研討會形式，加強信息共享、聯(lián)合應對、技術援助和經(jīng)驗交流，多方吸取國內外歷史性教訓，吸收國際之間合作與人道主義援助。在預防控制、科普宣教和健康干預等層面推進社會動員和交流合作，應急人員知識、技能、素質較快提高，處置能力在技術、理念方面縮小了與發(fā)達國家的差距，在國際公共衛(wèi)生援助事務中提升自身形象。

9.激勵善后建設：衛(wèi)生危機事件消除以后，還要補償征用勞務、房地、物資，對玩忽職守、失職瀆職或貪污侵占救援物資經(jīng)費者進行懲戒，對疫情信息瞞報、誤報、漏報以及庸散不為而決策延誤者嚴究責任。對因公傷殘或犧牲者給予救濟、補償，人性安置、撫恤，對各類抽調人員不應改變崗位及薪酬待遇，但在評職、晉級和選調上放寬標準或適當傾斜。

各權責機構應組織相關專業(yè)的專家及時對衛(wèi)生應急工作狀況進行事后評估，依托善后評估機制進行組織考核、問責、獎懲、評估和反饋，總結成功經(jīng)驗、汲取失敗教訓，將激勵、獎懲和善后措施擬定為書面條例并列入法律條文，為今后應急處置提供指導依據(jù)。此外，衛(wèi)生行政部門應經(jīng)集中匯報、資料審核和現(xiàn)場考察等方式組織評估論證，修訂或完善衛(wèi)生危機風險應對策略、應急物資保障、應急處置措施和危害控制辦法。各級專業(yè)防控機構對衛(wèi)生應急預案中人員梯隊、工種配置和專業(yè)技術中薄弱環(huán)節(jié)及時完善，以國內外衛(wèi)生危機事件之歷史教訓為契機，從優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生、公共衛(wèi)生和社會力量引導等方面建立長效建設機制。

三、展望

隨著衛(wèi)生應急任務及時代使命逐漸清晰明確，法制、體制、機制、隊伍、保障和預案建設也將在危機事件應對中漸趨成熟，外延體系將在實踐或演練基礎上不斷完善。由于各類疫情處置及時、科學和高效，須總結有益對策并以法制規(guī)范，為應急處置機構及多方利益主體遵守，將經(jīng)驗教訓經(jīng)評估總結后納入案例討論或素材學習。衛(wèi)生應急預案和機制分支體系內容應擴大實用性、有效性，關注應急管理或業(yè)務高素質人才培養(yǎng)，以統(tǒng)籌技術、裝備、物資、政策等基礎資源為保障，給予信息、決策、操作、執(zhí)行和監(jiān)督等多工種或類型人才引進及在崗訓練，指引衛(wèi)生應急工作進入常態(tài)化革新建設的新時期。

衛(wèi)生應急工作面臨的形勢很嚴峻，與時俱進是應急管理永恒的主題。責權機構須以思想先導、理論牽引，加強監(jiān)測預警、風險評估，提高決策指揮和響應處置效率，動員社會力量開展危機防范、預防和控制。機構、民眾和媒體之間應增進溝通，行政機關、醫(yī)療單位、疾控中心、高等院校、科研院所之間應加強合作，多元主體參與決策、資源共享、權力互補、責任共擔并協(xié)同應對。還須重視應急管理專業(yè)設置和特需人才培養(yǎng)，審議政策激勵和人事考評制度，優(yōu)化專業(yè)技術編制結構。擴大科研立項和經(jīng)費匹配，在科研與實踐結合視角下促進衛(wèi)生應急學科理論內涵發(fā)展，全方位深化提升預防、響應和處置層次水平，監(jiān)測社會風險因素和抵御突發(fā)公共衛(wèi)生危機，保障及維護社會和諧、秩序、安全與穩(wěn)定。

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