中國南海區(qū)海洋傾廢管理問題研究

簡花平 黃春和

摘 要：隨著南海區(qū)域海洋經(jīng)濟的發(fā)展，對海洋的開發(fā)利用進一步加深，向海洋傾倒的廢棄物數(shù)量和規(guī)模不斷加大，與此同時，海洋傾倒區(qū)分布不合理、無證傾倒等違規(guī)傾倒現(xiàn)象嚴重以及海洋傾倒排污收費標準偏低等問題導致海洋傾倒造成的海洋環(huán)境污染問題嚴重，加強南海區(qū)海洋傾廢管理很有必要。本文介紹了南海區(qū)的海洋傾廢的概念，指出了南海區(qū)海洋傾廢管理在實踐中面臨的困境，并為實現(xiàn)有效管理提出對策。

關鍵詞：南海區(qū)；海洋傾廢；海洋傾廢管理

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0016-02

我國是海洋大國，大陸海岸線總長1.8萬千米，管轄海域總面積約300萬平方千米。南?？偯娣e達356萬平方千米，其中屬于我國所主張管轄范圍的就約有210萬平方千米，海域遼闊。南海擁有豐富的漁業(yè)資源、石油、天然氣資源和航道資源，我國通往國外的近40條航線中，有一半以上的航線經(jīng)過南海。但是，隨著海洋經(jīng)濟的不斷發(fā)展，港口、海上石油鉆井平臺等海洋工程建設項目不斷增多、規(guī)模不斷擴大，與此同時，航道開挖、維護也會產(chǎn)生大量的疏浚泥，向海洋排放的廢棄物總量不斷上升，造成海水質(zhì)量惡化，海洋環(huán)境污染加重。如何更加科學合理地利用海域，實現(xiàn)海洋傾廢的有效管理，成為緩解經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護之間矛盾的重要問題。

一、海洋傾廢的概念

《倫敦傾廢公約》第3條對“海洋傾廢”的概念做出了界定?！?倫敦傾廢公約>1996年議定書》對此進行了補充，規(guī)定“海上焚燒”也屬于海洋傾廢，但非故意或正常作業(yè)時進行的焚燒不屬于“海上焚燒”。《聯(lián)合國海洋法公約》對“傾廢”做出了與上述幾乎相同的規(guī)定。我國對“海洋傾廢”的界定繼承了上述公約的規(guī)定。因此，不管是國際上還是國內(nèi)，對“海洋傾廢”的界定幾乎都秉承可“工具性”標準，其界定對海洋環(huán)境保護發(fā)揮了一定的積極作用，但隨著海洋污染類型逐漸增多，海洋污染日趨嚴重，有必要對“海洋傾廢”的含義重新進行審視和界定，擴大與海洋傾廢相關的法律的適用范圍。例如，將大氣和陸地向海洋排放廢棄物，近海石油平臺的原址廢棄和推到行為，吹填等行為納入海洋傾廢的范疇，加強對這些海洋污染行為的規(guī)范管理，是立法者在法律修訂過程中需要考慮的問題。

二、中國南海區(qū)海洋傾廢管理實踐面臨的困境

南海區(qū)的下轄地區(qū)包括海南、廣東、廣西和臺灣，其中廣東是南海區(qū)乃至全國海洋傾廢的大省，且大部分是疏浚泥的傾倒。據(jù)統(tǒng)計，在全國疏浚泥的產(chǎn)生量中廣東省約占22%，達到了整個南海區(qū)疏浚泥產(chǎn)生量的94%，但是海南和廣西疏浚泥產(chǎn)生量很小，只是偶爾會有少量的零星排放。2013年《南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報》顯示，當年南海區(qū)正在使用中的傾倒區(qū)有18個，全年總傾倒量為2 958萬立方米，全部來源于維護港口航道或涉海工程建設所產(chǎn)生的疏浚物。各傾倒區(qū)在使用過程中對傾倒區(qū)內(nèi)的底棲生物造成了影響，導致其種類數(shù)和生物量等略有下降。個別傾倒區(qū)仍然存在違規(guī)傾倒和傾倒區(qū)使用不合理的情況，造成區(qū)域水質(zhì)惡化，生物種數(shù)、氣息密度和生物量明顯下降。海洋傾廢管理的相關制度，在一定程度上為南海區(qū)的海洋傾廢管理提供了一定的理論依據(jù)，但是由于制度的不全面性以及存在的一些弊端，使得南海區(qū)的海洋傾廢管理面臨諸多困境。加諸南海問題在國際上的爭端，許多國家插手南海事務，使得這些困境更加難以得到有效解決。

（一）海洋傾倒區(qū)選址難、分布不均勻

盡管南海區(qū)域擁有廣闊的海洋面積以及漫長的海岸線，但是適合建立海洋傾倒區(qū)的區(qū)域并不多。南海區(qū)的港口大多集中于廣東珠三角一帶，且大都位于海灣深處或河口區(qū)上游腹地，擁有長距離的出海航道。南海區(qū)近岸海域大都是國家級或省級保護區(qū)、幼魚幼蝦保護區(qū)等，屬于海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，不符合海洋傾倒區(qū)需要遠離或避開海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、避免對海洋資源造成破壞的選劃條件，因此在海洋傾倒區(qū)的選址最好遠離上述海域。并且海灣內(nèi)的自凈能力相對較弱、環(huán)境容量較低，無法滿足海洋傾倒區(qū)的選址要求，因此傾倒區(qū)的選址不斷向外海遷移。但是從經(jīng)濟利益方面考慮，傾倒區(qū)的選址不宜過遠，應盡量減少傾倒廢棄物的運輸費用；且從安全角度出發(fā)，運距也不宜過遠，需要在廢棄物運輸船舶的安全作業(yè)范圍之內(nèi)。這些矛盾造成傾倒區(qū)的選址十分困難。南海海洋傾倒區(qū)分布不均的表現(xiàn)在于廣東省大亞灣海域集中了大部分的海洋傾倒區(qū)，海南省和廣西壯族自治區(qū)附近海域分布較少。海洋傾倒區(qū)的集中分布反映了相關海域的經(jīng)濟發(fā)展水平，但是隨著海洋開發(fā)的逐步深入，傾倒區(qū)的這種不均勻的分布方式反而會阻礙沿海經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）無證傾倒等違規(guī)傾倒現(xiàn)象嚴重

雖然我國實行嚴格的海洋傾廢許可證制度，但是無證傾倒、不按許可證規(guī)定傾倒等情況時有發(fā)生。為了降低運輸費用，一些傾廢船舶為獲得更大的經(jīng)濟利益，經(jīng)常在到達指定傾倒區(qū)之前就偷排廢棄物。這種偷排現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生在疏浚工程中，疏浚工程中的傾廢船舶多為底開式卸泥船，且閥門位于水位線以下2～3米處，閥門打開后疏浚泥可在船底部下卸并且從海面上看很難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生的大量的懸沙水體并迅速擴散，對海域附近的漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)造成嚴重影響。

（三）海洋傾倒收費標準仍然偏低

2005年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委、財政部關于重新核定廢棄物海洋傾倒費收費標準的通知》（以下簡稱《通知》）重新調(diào)整了海洋傾倒的收費標準，雖然標準有所提高，但是依然偏低。根據(jù)《通知》的規(guī)定，清潔疏浚物在距離陸地12海里以內(nèi)傾倒，每立方米征收0.30元；12海里以外傾倒，每立方米0.15元。其他廢棄物傾倒的收費標準要稍高于清潔疏浚物。相關部門收取的傾倒費主要用于傾廢活動管理以及傾倒區(qū)的環(huán)境修復等方面，隨著海洋傾倒區(qū)選劃和監(jiān)測等管理成本的增加，海洋傾倒費嚴重偏低的弊端愈發(fā)顯現(xiàn)出來：偏低的海洋傾廢收費標準使得相關工作人員的管理積極性不高，使得海洋傾廢的管理工作很難順利開展，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護和治理；與此同時，偏低的海洋傾倒費使得傾廢者從源頭上降低或消除污染物的成本高于污染海洋環(huán)境的成本，導致海洋傾廢量不斷加大，最終阻礙海洋經(jīng)濟的發(fā)展，大大降低海洋的經(jīng)濟效益。

（四）國際形勢引發(fā)的困境

南海擁有多條重要的國際航道，承載著世界貿(mào)易總量一半以上的運輸量，是關乎南海沿岸各國和東亞各國交流、合作、發(fā)展和繁榮的大通道，戰(zhàn)略地位十分重要。南海擁有豐富的生物資源，島嶼資源、石油、天然氣、可燃冰等海底資源，具有巨大的經(jīng)濟價值。由于南海沿岸國眾多，中國、菲律賓、越南、馬來西亞、印度尼西亞、文萊關于南海的爭端由來已久，長期都沒有得到解決。加諸美國、日本等國的干涉，使得南海爭端愈演愈烈。在這種復雜的國際形勢下，如何對南海爭議區(qū)的海洋傾廢進行管理，保護好南海海洋環(huán)境，也就成為擺在我們前面的一個難題。

三、中國南海區(qū)海洋傾廢有效管理的出路

（一）科學合理地選劃海洋傾倒區(qū)

南海的海洋傾倒區(qū)主要分布在沿海城市及其重要港口周邊，傾倒區(qū)的設置基本能夠滿足近岸港口工程疏浚物和日常生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的廢棄物的傾倒。這種就近傾倒雖然能夠降低處置廢棄物的成本，但是會對近海海洋環(huán)境造成不利影響，破壞海洋生境平衡。因此，海洋傾倒區(qū)的選劃應當既能滿足當前的傾倒需求，同時兼顧海洋環(huán)境和長期的發(fā)展需求，科學合理地進行選劃。在進行具體的傾倒區(qū)選劃之前，南海分局可召開一次由相關涉海部門參與的傾倒區(qū)預選位置協(xié)商大會。充分聽取各部門的意見，并由海洋行政主管部門對海區(qū)情況進行調(diào)研，綜合考慮各項選劃標準，初步確定傾倒區(qū)的位置，然后再由具有傾倒區(qū)選劃論證自治的機構(gòu)對預選位置進行論證，通過嚴格的選劃程序有效地提高傾倒區(qū)選劃的科學性和合理性。

（二）提高執(zhí)法裝備技術(shù)水平，加強對海洋傾廢活動的執(zhí)法監(jiān)督

隨著傳感技術(shù)、電子技術(shù)、計算機技術(shù)、無線移動通信技術(shù)、跟蹤導航技術(shù)等的不斷進步，在違規(guī)傾倒現(xiàn)象屢禁不止的情況下，加強對海洋傾廢活動的監(jiān)測、實現(xiàn)對海洋傾廢動態(tài)的實時監(jiān)控成為可能，同時也十分必要。目前國家海洋局南海環(huán)境監(jiān)測中心有委托一些有相關資質(zhì)的單位進行海洋傾廢監(jiān)管信息系統(tǒng)升級、海洋傾廢記錄儀升級等項目的公開采購、招投標等工作，但這些系統(tǒng)的應用范圍仍十分有限，可供選擇的儀器型號并不多。因此，政府應投入更多的資金、技術(shù)和人員，并結(jié)合公開采購、招投標的方式，引入更多的社會力量，加快海洋傾廢監(jiān)管信息系統(tǒng)和海洋傾廢記錄儀等傾廢監(jiān)控儀器的研發(fā)、推廣及應用。

（三）調(diào)整海洋傾廢排污收費標準，盡快建立海洋生態(tài)補償機制

現(xiàn)行的海洋傾廢排污收費標準是十年前制定的，十幾年來，我國市場物價不斷上漲，且上漲幅度較大，這使得本來就低的收費標準更低了。海洋傾廢排污收費標準往往是一定時期根據(jù)當時的情況制定的，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和海洋開發(fā)的不斷加深，之前的標準往往不再適用。因此，應當適時對海洋傾廢排污收費標準進行修訂。在修訂海洋傾廢排污收費標準時，應充分考慮科學合理和簡便易行的原則，使收繳的資金與海洋傾廢的管理費用大致相當。近年來，南海區(qū)海洋經(jīng)濟迅速發(fā)展，但是，在促進海洋經(jīng)濟快速增長的同時也要注重海洋環(huán)境的保護，海洋生態(tài)補償機制的建立能夠有效地調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護的關系，促進海洋資源的集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護。在建立海洋生態(tài)補償機制的過程中應將海洋傾廢納入海洋生態(tài)補償?shù)姆秶?，對由于海洋傾廢引起的海洋污染事故，應責令其對海洋生態(tài)損害進行補償。

（四）加強南海區(qū)海洋傾廢管理的國際交流與合作

南海沿岸國眾多，并且由于歷史原因，相關國家在南海存在著錯綜復雜的領土和海洋權(quán)益爭議，但是經(jīng)濟發(fā)展的需求，要求各國在海域管理和保護方面加強合作。海洋污染最主要來源于陸源污染，陸源污染約占海洋污染的80%。并且隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，需要向海洋排放的廢棄物不斷增多，很多沿海國家大力發(fā)展管道排污，使得陸地向海洋排放的廢棄物向遠海延伸。由于陸源污染是在陸地上直接向海洋傾倒廢棄物，可能存在管轄權(quán)方面的沖突，因此在陸源污染方面制定統(tǒng)一的國際條約存在困難。但是還是有許多地區(qū)訂立了區(qū)域性條約來防止、控制和減少陸源污染。因此，在海洋傾廢管理方面必須注重加強與鄰國之間的合作，共同保護海洋環(huán)境，減少并避免海洋傾廢對海洋環(huán)境的污染。

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