支持聯(lián)盟框架視角中的地方政府創(chuàng)新試驗

王寧 張秀偉

摘 要：地方政府創(chuàng)新成為當(dāng)前政府研究中的熱點問題。從具有較強解釋力的支持聯(lián)盟框架中尋求地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在機理，以具體案例研究地方政府創(chuàng)新的話語背景，特別是分析地方政府創(chuàng)新成果得以運行的根本動力、發(fā)展趨勢以及未來走向，為地方政府創(chuàng)新政策的相關(guān)研究提供了有效的參考范式。

關(guān)鍵詞：支持聯(lián)盟框架；地方政府；創(chuàng)新試驗

中圖分類號：D602 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0013-03

政府創(chuàng)新是指政府基于公共福利的目標(biāo)進(jìn)行的創(chuàng)造性自我改革。政府創(chuàng)新過程是一個持續(xù)不斷的制度變革。政府創(chuàng)新是用一種新制度取代舊制度，其實質(zhì)是制度變遷。地方政府創(chuàng)新是在國家創(chuàng)新理念背景下，地方政府基于政府績效需要、政府聲譽需要甚至是上級問責(zé)需要而從事的對地方具有典型外部性的政府活動。在我國，地方政府是推動制度創(chuàng)新的主體，是“治理創(chuàng)新的第一推動集團”，是治理改革的利益受損者也是主要受益者。改革開放以來，地方政府一直是創(chuàng)新的積極推動者，而且，地方政府創(chuàng)新研究更多關(guān)注的是基于頂層設(shè)計的政策展開，較少關(guān)注在地方政府創(chuàng)新的外部條件。

支持聯(lián)盟框架最初是由美國政策學(xué)者薩巴蒂爾于20世紀(jì)80年代提出的，后來通過與簡金斯-史密斯（Hank Jenkins-Smith）等學(xué)者的合作，逐漸發(fā)展為一個較為完善的分析政策過程特別是政策變遷的理論框架。該框架可以簡單地概括為：在某一政策領(lǐng)域內(nèi)，一群利益相關(guān)者針對某一政策問題各自展開行動以期實現(xiàn)政策目標(biāo)，這些行動者以共同的信念體系為基礎(chǔ)結(jié)成支持聯(lián)盟而展開競爭互動，目的在于維持政策子系統(tǒng)內(nèi)政策的穩(wěn)定或者將自己聯(lián)盟的共享信念轉(zhuǎn)化為實際的政策產(chǎn)出，從而實現(xiàn)政策變遷。對于政策變遷分析的邏輯體系而言，首先，支持聯(lián)盟的組成主體具有更大的包容性和廣泛性，其次，倡導(dǎo)聯(lián)盟最重要的整合力量不是相同的利益而是相同的信念體系，信念體系是其核心，涉及政策過程研究的宏觀、中觀以及微觀三個層級。

一、基于國際旅游島先行試驗區(qū)的分析

在“建設(shè)國際旅游島”的基礎(chǔ)上，海南省2011年11月設(shè)立“海南國際旅游島先行試驗區(qū)”的省級行政直轄區(qū)，在規(guī)劃、土地、項目等方面賦予了試驗區(qū)省級審批權(quán)，開始了地方政府的創(chuàng)新試驗。

（一）宏觀層面

1.制度設(shè)置：國家“十二五”規(guī)劃草案中，明確要求在改革開放中先行先試，“海南國際旅游島”被提及，意味著被賦予“在改革開放中先行先試”的職責(zé)。十七屆六中全會提出發(fā)展“旅游文化產(chǎn)業(yè)”成為一項核心任務(wù)。海南省委、省政府貫徹落實全會精神，以發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)為主要任務(wù)，創(chuàng)立“國際旅游島先行試驗區(qū)”，試驗區(qū)的最大權(quán)利是試錯權(quán)。先行試驗區(qū)圍繞國家賦予海南的特殊政策、開發(fā)模式、體制機制創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新等五個方面先行先試，在省政府授權(quán)的情況下，在憲法和法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，地方政府和先行試驗區(qū)管理委員會開展地方政府創(chuàng)新，具有相對穩(wěn)定的外部環(huán)境。

2.文化氛圍：1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過以舉手表決方式撤銷廣東省海南行政區(qū)，設(shè)立海南省，建立經(jīng)濟特區(qū)。海南經(jīng)濟特區(qū)是全國最大的省級經(jīng)濟特區(qū)、并且是唯一的省級經(jīng)濟特區(qū)。從1988年提出“率先提出并基本建立社會主義市場經(jīng)濟體制”到“實行省直管縣體制，探索‘小政府、大社會管理架構(gòu)”到“糧食購銷同價改革”到“率先推行全民所有制企業(yè)股份制試點”到“設(shè)立洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”再到“國際旅游島”，海南相對于內(nèi)地而言并不缺乏相應(yīng)的改革氛圍，這為地方政府創(chuàng)新提供了良好的文化氛圍。

3.社會關(guān)系：海南建設(shè)國際旅游島先行試驗區(qū)開發(fā)模式以政府為主導(dǎo)、以市場為手段、以企業(yè)為主體、以對外開放和加強國際合作為途徑的試驗。在試驗區(qū)內(nèi)成立試驗區(qū)黨工委和管理委員會，代行省委省政府授予的行政職能，享受省級政府的相關(guān)行政審批權(quán)。設(shè)立服務(wù)于國際旅游島建設(shè)的新型投融資平臺，探索多元的融資渠道，探索適合園區(qū)發(fā)展的離岸金融業(yè)務(wù)等。設(shè)國際旅游島先行試驗區(qū)，就是要通過集聚一流的體制、一流的政策、一流的資源，打破機制體制障礙、行政壁壘和觀念的束縛，創(chuàng)新機制體制、解放思想、積極吸引各種資本參與，實現(xiàn)政府、企業(yè)、科研院校協(xié)同創(chuàng)新。

（二）中觀層面

1.政策網(wǎng)絡(luò)：試驗區(qū)實行“小政府，大社會”“小機構(gòu)，大服務(wù)”的管理模式，打造具有企業(yè)精神的領(lǐng)導(dǎo)班子和運作團隊。實行年薪制和末位淘汰制，推行聘任、聘用制度，建立人人有指標(biāo)的責(zé)任機制、能上能下的競爭機制、能者高薪的分配機制，確保人盡其才、才盡其用，把試驗區(qū)建設(shè)為人才特區(qū)。先行區(qū)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，做大做強國際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司和各專業(yè)子公司，提高政府資金運作能力，充分發(fā)揮國際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司在試驗區(qū)開發(fā)建設(shè)中的主力軍作用。

2.聯(lián)盟主體：中共海南國際旅游島先行試驗區(qū)工作委員會為中共海南派出機構(gòu)，國際旅游島先行試驗區(qū)管理委員會為海南省人民政府派出機構(gòu)，管委會代表省政府對國際旅游島先行試驗區(qū)及省政府劃定的鄰接海域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理，行使相關(guān)的省級行政審批權(quán)及社區(qū)的市和縣級行政審批、行政許可、行政收費、行政處罰權(quán)。開發(fā)主體是海南國際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司，先行試驗區(qū)管委會代表省政府對海南省國際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司履行出資人職責(zé)。因此，先行試驗區(qū)工作委員會、管委會、國際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司共同構(gòu)成了支持聯(lián)盟。

（三）微觀層面

1.政策行動者：先行試驗區(qū)的區(qū)域開發(fā)主體是海南省國際旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司，該公司是海南省政府直屬大型國有企業(yè)，承擔(dān)先行試驗區(qū)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及國家和省委省政府賦予的重大政策實施等任務(wù)。

2.利益資源：先行試驗區(qū)起步區(qū)位于海南省陵水黎族自治縣，地處北緯18度，氣候溫暖，三面臨海，擁有天然瀉湖、淺水港、生態(tài)海島和多處優(yōu)質(zhì)沙灘海岸線。當(dāng)?shù)乜h不得不把現(xiàn)有的良好資源交給一個上級設(shè)置的機構(gòu)來運營、管理并享有相應(yīng)的收益，作為傳統(tǒng)的管理者——當(dāng)?shù)夭]有能夠獲得相應(yīng)的發(fā)展優(yōu)勢，也就為整個創(chuàng)新政策的微觀活動者提供了看問題的另外一種視角。當(dāng)?shù)乜h作為并非非常積極地處理來自先行試驗區(qū)所面臨的問題。

綜上所述，先行試驗區(qū)有相對穩(wěn)定的外部環(huán)境，但面臨著不確定性的外部事件的影響，因此，實現(xiàn)政策變遷需要更加嚴(yán)密的政策邏輯體系。我國政治和行政管理體制以共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督為依托，歷史優(yōu)勢在于高度集中的中央權(quán)力和巨大的執(zhí)行力，從中央到地方的自上而下的權(quán)利運行體制決定了我國自上而下的政策變遷邏輯體系。先行試驗區(qū)認(rèn)真貫徹落實國家政策和要求，海南省政府全面下放權(quán)力，管委會擁有相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)，旅游島開發(fā)建設(shè)有限公司作為開發(fā)主體，具體實施操作。國際旅游島先行試驗區(qū)從政府到企業(yè)逐級推動政策落實，形成自上而下的政策變遷邏輯體系。

二、問題及對策

（一）政策子系統(tǒng)融資難

省際間政策、資源的競爭，省政府下放權(quán)力后統(tǒng)治聯(lián)盟系統(tǒng)的變化等不確定性的外部（系統(tǒng)）事件會影響系統(tǒng)融資；不同政策系統(tǒng)之間存在信仰差異，以公益為目的的政府和以營利為目的的企業(yè)是否能夠達(dá)到一致的信仰也是影響政策系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素。因此，警惕政策系統(tǒng)外部事件的影響，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)一致的深層核心信仰，才能更好地實現(xiàn)政策系統(tǒng)的穩(wěn)定。

（二）政策系統(tǒng)的可持續(xù)性

海南島相對封閉，歷史文化底蘊不夠深厚，如果先行試驗區(qū)的效果不明顯、得不到上級、社會以及當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)可將會直接導(dǎo)致政策中斷；海南建省晚，基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟相對落后，建設(shè)國際旅游島先行試驗區(qū)存在一些體制機制障礙和行政壁壘、觀念的束縛。這些在一定程度上影響了政策的可持續(xù)性。因此，政府要提高資金運作能力，給予先行區(qū)穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，具體的執(zhí)行主體要注重成果試驗區(qū)的產(chǎn)出并不斷推廣，得到上級、社會以及公眾認(rèn)可，才能促進(jìn)政策系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）政策主體的模糊性

在規(guī)劃管理土地管理等方面，總體規(guī)劃由管委會組織編制，報省旅游規(guī)劃委員審核，由海南國際旅游島建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審批，權(quán)力還在于省級政府部門。但是控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃又由管委會組織編制并審批，而管委會作為政府的派出機構(gòu)僅履行出資人資格，企業(yè)作為單一的開發(fā)主體，而不是決策主體，缺乏相應(yīng)的自主機制。由此可見試驗區(qū)的政策主體具有模糊性，這種政策主體的模糊性容易導(dǎo)致相互扯皮推諉，工作效率低下、責(zé)任也難以界定。因此地方政府應(yīng)更好的轉(zhuǎn)變角色，減少先行區(qū)的行政色彩，真正下放權(quán)力，充分發(fā)揮市場的決定性作用，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的市場化運作。

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