論自然保護(hù)區(qū)的地方立法——以遼寧省為例※

包玉秋

（沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

我國(guó)自1956年創(chuàng)建第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，同步進(jìn)行了自然保護(hù)區(qū)的法治建設(shè)，尤其是近20年來(lái)，先后出臺(tái)了大量的與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的規(guī)范性文件，使自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展有法可依、有章可循。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的不斷發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)范圍不斷擴(kuò)張、保護(hù)對(duì)象日益擴(kuò)大，保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)督管理之間的矛盾和沖突不可避免地存在并日益加重。而為自然保護(hù)區(qū)保駕護(hù)航的相關(guān)立法卻日益顯現(xiàn)出其滯后性和局限性，有的甚至是空白，亟須完善、充實(shí)和填補(bǔ)，尤其是迫切需要制定更高位階的、綜合性的自然保護(hù)區(qū)法。

一、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的立法檢視

關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的立法包含在環(huán)境與自然資源保護(hù)的法律法規(guī)之中，我國(guó)環(huán)境與自然資源保護(hù)領(lǐng)域的立法開(kāi)始于20世紀(jì)80年代，目前有30多部法律和90多部行政法規(guī)，此外還有大量環(huán)境與自然資源保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。隨著2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的初步形成，自然保護(hù)區(qū)法律體系也已經(jīng)初步具備，其特點(diǎn)是，以憲法為統(tǒng)率，以《自然保護(hù)區(qū)條例》這一專門立法為指導(dǎo)，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)主體，以相關(guān)自然保護(hù)區(qū)的其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充，與其他部門法的規(guī)定相結(jié)合，與國(guó)際條約和國(guó)際慣例相接軌，并且這些規(guī)范性文件成為具有內(nèi)在的統(tǒng)一聯(lián)系的整體。

1.國(guó)家層面的立法。國(guó)家層面的立法，首先是自然保護(hù)區(qū)的專門立法。我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家級(jí)專門立法主要表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院職能部門的行政規(guī)章，由一個(gè)條例、四個(gè)管理辦法和一個(gè)規(guī)定組成。

一個(gè)條例：我國(guó)自然保護(hù)區(qū)最高位階的第一部專門的綜合立法，是1994年國(guó)務(wù)院頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），共5章44條，包括以下內(nèi)容：自然保護(hù)區(qū)的概念及法律地位、自然保護(hù)區(qū)的建立程序、自然保護(hù)區(qū)的管理方式、自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)的管理體制、自然保護(hù)區(qū)的分功能區(qū)管理、自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)保障及法律責(zé)任等?！稐l例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)行進(jìn)行了專門的綜合規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)管理和發(fā)展的實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。

四個(gè)辦法一個(gè)規(guī)定：根據(jù)各自主管的不同類型自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)，國(guó)務(wù)院自然資源主管部門制定的行政規(guī)章，按照頒布時(shí)間依次為：林業(yè)部的《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年）、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》（1994年）、國(guó)家科委和農(nóng)業(yè)部的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995年）、農(nóng)業(yè)部的《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1997年）、國(guó)土局和環(huán)保局的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》（1995年）。其中，前四個(gè)部門規(guī)章分別對(duì)不同類型的自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)作出了具體的規(guī)定；最后一個(gè)對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)土地的使用、轉(zhuǎn)讓等作出了規(guī)定，是我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)土地的唯一立法；這五個(gè)部門規(guī)章都是對(duì)《條例》的細(xì)化，是《條例》的具體化運(yùn)行和操作。

2.國(guó)家層面的規(guī)范性文件。我國(guó)除了有自然保護(hù)區(qū)的專門立法外，還有相關(guān)的規(guī)范性文件，包括《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011-2030年）和《聯(lián)合國(guó)生物多樣性十年中國(guó)行動(dòng)方案（2013年）》《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》（1993年）、1997年的《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)組織工作制度》（1999年）、《自然保護(hù)區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作評(píng)估指南》（2003年）、《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》（2006年）和《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013年）等，這些規(guī)范性文件，對(duì)于指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、遼寧自然保護(hù)區(qū)的立法檢視

大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的面積、范圍、特點(diǎn)、主要保護(hù)對(duì)象以及社會(huì)因素等，制定了本地區(qū)的《自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，作為本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的專門的地方立法，如內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、新疆等。

1.省級(jí)地方性法規(guī)。遼寧省沒(méi)有出臺(tái)專門的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的地方性法規(guī)，但是有與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的地方性法規(guī)，主要包括以下幾個(gè)方面的地方立法：一是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的，包括《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》（1993年通過(guò)，2004年、2006年和2010三次修改）、《遼寧省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》（1996年通過(guò)，1997年修改，2004年和2010年兩次修正）、《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》（2007年）；二是關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（1991年通過(guò)，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是關(guān)于森林和礦產(chǎn)資源保護(hù)的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》（2002年通過(guò)，2004年、2011年和2014年三次修正）、《遼寧省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（1997年通過(guò)，2002年修改，2004年和2012年兩次修正）；四是關(guān)于水資源和河流保護(hù)的，包括《遼寧省水能資源開(kāi)發(fā)利用管理?xiàng)l例》（2010年通過(guò)，2014年修正）、《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》（2003年通過(guò)，2011年1月和2011年11月兩次修正）、《遼寧省水文條例》（2011年）、《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》（2010年）、《遼寧省凌河保護(hù)區(qū)條例》（2011年）、《遼寧省河道管理?xiàng)l例》（2012年）、《遼寧省遼河流域水污染防治條例》（2011年1月通過(guò)，2011年11月修正），此外，2014年，出臺(tái)《遼寧省水土保持條例 （草案）》（征求意見(jiàn)稿），正在進(jìn)行省級(jí)水土保持的立法修改；五是關(guān)于濕地和遺址保護(hù)的，包括《遼寧省濕地保護(hù)條例》（2007年通過(guò)，2011修正）、《遼寧省牛河梁遺址保護(hù)條例》（2010年）；六是關(guān)于土地管理的，包括《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（2002年通過(guò)，2004年和 2014年兩次修正）。[1]

2.省級(jí)政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《條例》及五個(gè)部門規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，制定本地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)實(shí)施細(xì)則。遼寧省也適時(shí)出臺(tái)了相關(guān)的地方規(guī)章，如《遼寧省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)施細(xì)則》（1987 年）。

此外，遼寧還針對(duì)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)，制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，如《蛇島老鐵山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1983年）、《鐵嶺凡河省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2010年）、《大連斑海豹國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2011年）、《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(征求意見(jiàn)稿，2012年)等，這些規(guī)范性文件，對(duì)于本地自然區(qū)的保護(hù)和管理，發(fā)揮了積極的作用。

三、遼寧自然保護(hù)區(qū)的立法建議

1.制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》。在國(guó)家沒(méi)有專門立法的情況下，遼寧省可以先行先試，進(jìn)行省級(jí)的專門立法，建議由遼寧省人大常委會(huì)制定《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》，既為國(guó)家立法提供地方經(jīng)驗(yàn)，又有利于規(guī)范本省自然區(qū)的保護(hù)和管理。截止到2013年12月，我省自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量是102個(gè)，其中31個(gè)省級(jí)和16個(gè)國(guó)家級(jí)；2000年以來(lái)，共獲批78個(gè)，是過(guò)去20年的近4倍，分別歸屬于林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土和海洋四個(gè)部門。《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》將自然保護(hù)區(qū)分為三個(gè)類別九種類型，這種分類沒(méi)有把自然公園納入保護(hù)范圍，無(wú)法與國(guó)際接軌。[2]遼寧省的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)涵蓋三個(gè)類別中的七種類型，其中森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多（9個(gè)），缺少草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型和野生植物類型。

自然保護(hù)區(qū)的地方立法，可以保護(hù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源，解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提出的新要求，同時(shí)，也有利于完善我國(guó)的環(huán)境法律體系，進(jìn)而完善中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。廣義講，環(huán)境安全包括生活環(huán)境安全、生態(tài)環(huán)境安全、自然資源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、國(guó)際環(huán)境安全和國(guó)防環(huán)境安全等內(nèi)容。[3]其中，生態(tài)環(huán)境安全是基礎(chǔ)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全對(duì)保護(hù)人類的身心健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》就是為了加強(qiáng)對(duì)遼寧自然保護(hù)區(qū)的污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)治理，促進(jìn)遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持統(tǒng)一管理、科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、綜合治理。因?yàn)?，自然保護(hù)區(qū)關(guān)系到珍稀物種、自然生態(tài)系統(tǒng)、景觀及自然資源，關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展、國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)發(fā)展等。自然保護(hù)區(qū)通過(guò)保護(hù)最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、瀕危的珍稀野生動(dòng)植物和具有特殊意義的自然歷史遺跡，凈化人類的生存環(huán)境，調(diào)節(jié)氣候，防止和減少自然災(zāi)害，通過(guò)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和自然資源。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)了85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動(dòng)物種群和65%的高等植物群落，既有利于當(dāng)代的可持續(xù)發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)代際公平。[4]

《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》，可以有效地解決自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的管理、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)資源的利用與開(kāi)發(fā)、避免對(duì)自然保護(hù)區(qū)的侵占、解決所在地居民與自然保護(hù)區(qū)的沖突，強(qiáng)調(diào)治理保護(hù)與發(fā)展民生并舉，治理保護(hù)應(yīng)當(dāng)與保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，促進(jìn)公民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境的改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。

2.《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》的立法依據(jù)。自然保護(hù)區(qū)立法作為環(huán)境立法的重要組成部分，遵循“人與自然和諧相處的可持續(xù)性發(fā)展”的基本理念，依據(jù)立法的合憲性原則和合法性原則，維護(hù)法律的統(tǒng)一和權(quán)威。

《憲法》是自然保護(hù)區(qū)地方立法的根本法依據(jù)，《憲法》第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。這為自然保護(hù)區(qū)立法和法律實(shí)踐提供了憲法依據(jù)。

環(huán)境與資源法是自然保護(hù)區(qū)立法的重要依據(jù)。2014年作為環(huán)境與資源法的基本法——《環(huán)境保護(hù)法》修改完成，它規(guī)定了各級(jí)人民政府對(duì)具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動(dòng)植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹(shù)名木，應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。

以《環(huán)境保護(hù)法》為核心，其他相關(guān)的法律也對(duì)保護(hù)自然資源的可持續(xù)利用加以規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)的需要，劃出海洋特別保護(hù)區(qū)、海上自然保護(hù)區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施?！渡址ā返?4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在不同自然地帶的典型森林生態(tài)地區(qū)、珍貴動(dòng)物和植物生長(zhǎng)繁殖的林區(qū)、天然熱帶雨林等具有特殊保護(hù)價(jià)值的其他天然林區(qū)，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)保護(hù)管理。《草原法》第11條規(guī)定，在草原上割灌木、挖藥材、挖野生植物、刮堿土、拉肥土等，必須經(jīng)草原使用者同意，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，在指定的范圍內(nèi)進(jìn)行，并做到隨挖隨填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地區(qū)砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，未經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，不得采集草原上的珍稀野生植物。《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國(guó)家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動(dòng)的歷史文物和名勝古跡所在開(kāi)采礦產(chǎn)資源?！稘O業(yè)法》第3條強(qiáng)調(diào)水域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域，劃定自然保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境的保護(hù)管理?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第22條規(guī)定，在國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，禁止建設(shè)工業(yè)固體廢物集中貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所和生活垃圾填埋場(chǎng)。

自然保護(hù)區(qū)的地方立法還要遵循國(guó)際條約和國(guó)際慣例。生態(tài)系統(tǒng)與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財(cái)富，需要全人類的共同保護(hù)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，生態(tài)問(wèn)題成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于自然環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約紛紛出臺(tái)，我國(guó)已簽署的國(guó)際公約有：《生物多樣性公約》《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》《濕地公約》《防治荒漠化公約》《氣候變化框架公約》等。自然保護(hù)區(qū)的地方立法，與有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定相銜接，實(shí)現(xiàn)國(guó)際權(quán)利，履行國(guó)際義務(wù)，樹(shù)立國(guó)際形象。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過(guò)的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》和《關(guān)于森林問(wèn)題的原則聲明》等文件，178個(gè)國(guó)家對(duì)可持續(xù)發(fā)展作出國(guó)家承諾，使“可持續(xù)發(fā)展”為世界多數(shù)國(guó)家接受。“可持續(xù)發(fā)展”的理念在中國(guó)逐步得到認(rèn)可，成為環(huán)境立法的基本理念。

3.《遼寧省自然保護(hù)區(qū)辦法》的立法內(nèi)容。理順管理體制：設(shè)立專門的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)與自然保護(hù)區(qū)級(jí)別相匹配，依法明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府自然保護(hù)區(qū)管理部門的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)及區(qū)內(nèi)資源、景觀、生態(tài)系統(tǒng)的管理，經(jīng)自然保護(hù)區(qū)管理部門授權(quán)，享有行政執(zhí)法的權(quán)力。以避免管理機(jī)構(gòu)之間缺少分工合作、各自為政的現(xiàn)象。明確不同級(jí)別、不同類別的自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立條件、設(shè)立程序、批準(zhǔn)程序、變更和撤銷程序。

改革管理模式：管理手段多樣化，拓寬公眾參與的途徑。在人員構(gòu)成上，除主管部門派出人員外，向社會(huì)公開(kāi)招聘選拔具有專業(yè)人才，參照公務(wù)員管理；自然保護(hù)區(qū)的職工，可以在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民中招聘，并簽訂勞動(dòng)合同，既強(qiáng)化隊(duì)伍，又緩和與當(dāng)?shù)氐拿?，提高管理效率?/p>

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：對(duì)于因建立自然保護(hù)區(qū)或因保護(hù)對(duì)象等的侵害而使其利益遭受損失的居民，應(yīng)由國(guó)家補(bǔ)償，國(guó)家制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)男问讲幌抻诮?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補(bǔ)助金等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增加國(guó)家投入，實(shí)現(xiàn)資金保障。明確土地邊界、土地權(quán)屬和資源利用。

制定自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和計(jì)劃：明確規(guī)劃和計(jì)劃的時(shí)間、程序和內(nèi)容等，規(guī)劃每5年制定一次，計(jì)劃第1年制定一次，并使規(guī)劃和計(jì)劃的內(nèi)容付諸實(shí)施，使其管理和建設(shè)具有科學(xué)性和可預(yù)見(jiàn)性，避免將“搶救式”保護(hù)作為常態(tài)。

建立考評(píng)制度和評(píng)估指標(biāo)體系：根據(jù)規(guī)劃和計(jì)劃，建立考評(píng)制度和評(píng)估指標(biāo)體系，分期考評(píng)，公示考評(píng)結(jié)果，獎(jiǎng)懲分明。

實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一：在明確自然保護(hù)區(qū)各方主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的同時(shí)，完善法律責(zé)任體系，提高地方立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，除行政責(zé)任和民事責(zé)任外，還要對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)擅自變更保護(hù)區(qū)范圍、調(diào)整功能區(qū)劃等行為，有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。

[1]相關(guān)的地方立法資料，來(lái)源于遼寧省人大官方網(wǎng)站.

[2]馬燕.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題[J].環(huán)境保護(hù)，2006，（21）：42-47.

[3]蔡守秋.環(huán)境正義與環(huán)境安全——二論環(huán)境資源法學(xué)的基本理念[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（2）：1-5.

[4]國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)司、國(guó)家林業(yè)局政策法規(guī)司.中國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法研究[M].北京：林業(yè)出版社，2007：7.