從缺位到到歸位：社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的角色研究

胡甜甜

【摘 要】國(guó)家治理現(xiàn)代化是我黨治國(guó)理念的新發(fā)展、新高度，在國(guó)家治理現(xiàn)代化思想的引導(dǎo)下，社會(huì)組織作為國(guó)家治理的主體之一，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，尤其是社會(huì)組織的自身特性，能夠彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的缺陷，幫助實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。然而在實(shí)際生活中，社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r并不理想，出現(xiàn)角色不清、缺位等現(xiàn)象，社會(huì)組織的重新歸位對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理現(xiàn)代化；社會(huì)組織；角色歸位；合理化建議

一、問(wèn)題的提出

國(guó)家治理現(xiàn)代化是十八屆三中全會(huì)首次提出的，要以“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。為此，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化如何踐行，無(wú)疑是關(guān)系到全面深化改革的成功與否、全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要課題。這就要求我們要在準(zhǔn)確把握國(guó)家治理現(xiàn)代化深刻內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討在這一理念指導(dǎo)下的具體實(shí)施。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化的含義

國(guó)家治理現(xiàn)代化中的治理既不完全是西方學(xué)者治理理論中的治理，又不同于我國(guó)學(xué)者本土化后的治理，而是與現(xiàn)代化緊密相連的治理。由于國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家本質(zhì)、歷史文化傳統(tǒng)和面臨內(nèi)外部環(huán)境的不同等因素，我國(guó)的治理并不同于西方學(xué)者所說(shuō)的治理，同時(shí)又有別于我國(guó)學(xué)者的研究成果，而是對(duì)其的發(fā)展與創(chuàng)新。國(guó)家治理現(xiàn)代化是為全面深化改革的總目標(biāo)服務(wù)的，是結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，內(nèi)外部環(huán)境的變化，服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略而提出的。

三、社會(huì)組織

（一）社會(huì)組織的概念與內(nèi)涵。社會(huì)組織、非政府組織、第三部門(mén)是含義近或可相互替代的概念，對(duì)此學(xué)者對(duì)于社會(huì)組織的概念歷來(lái)與很多看法。萊維特認(rèn)為，第三部門(mén)是指那些在政府和私人企業(yè)之間大量的從事政府與私人不愿、做不了或做不好的組織。聯(lián)合國(guó)將非政府組織描述為“在地方、國(guó)家或國(guó)際間組織起來(lái)的非營(yíng)利的、自愿的公民團(tuán)體?！贝送猓覈?guó)研究社會(huì)組織領(lǐng)域的專(zhuān)家王名則認(rèn)為社會(huì)組織是在政府與企業(yè)之外，向社會(huì)某個(gè)領(lǐng)域提供社會(huì)服務(wù)，并具有公益性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性等特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)。綜上所述，可以認(rèn)為，社會(huì)組織是為增進(jìn)公共利益，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的由一定人群組成的組織機(jī)構(gòu)。具有公益性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、正規(guī)性的特點(diǎn)。

（二）我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀。改革開(kāi)放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治建設(shè)有了很大發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平及公民意識(shí)也顯著提高，社會(huì)組織有了恢復(fù)壯大的基礎(chǔ)。1989年國(guó)務(wù)院新發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會(huì)組織建設(shè)開(kāi)始初步恢復(fù)，截止1989年底，我國(guó)登記注冊(cè)的社會(huì)組織共有4446個(gè)。截至2014年6月底，全國(guó)已有社會(huì)組織56萬(wàn)余個(gè)。并且目前的官方統(tǒng)計(jì)只針對(duì)三類(lèi)正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織，對(duì)備案制社會(huì)組織的情況缺乏全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

四、社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的社會(huì)組織發(fā)展原則，充分體現(xiàn)了政府在今后五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展建設(shè)的重視程度，也反映了社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)治理的重要意義。原聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南也曾指出，隨著跨國(guó)性的民間社會(huì)組織的迅速發(fā)展，非政府組織的作用越來(lái)越大，社會(huì)組織已經(jīng)成為了影響呆來(lái)全球發(fā)展最重要的五大基本因素之一。

（一）社會(huì)組織是國(guó)家治理的主體。社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化中處于主體地位，與政府、企業(yè)、公民一起共享治理權(quán)利，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府作為單一主體的治理缺陷，同時(shí)共同分擔(dān)治理風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)組織的參與下，政府也減輕了相應(yīng)的工作壓力，能夠集中精力干好只能由政府完成的事務(wù)。

（二）社會(huì)組織有著積極的治理效應(yīng)。學(xué)者陳廣勝認(rèn)為，社會(huì)組織具有四方面的治理效應(yīng)：：第一，降低治理成本；第二，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正；第三，推動(dòng)組織創(chuàng)新；第四，促進(jìn)社會(huì)溝通。社會(huì)組織自身的特點(diǎn)，能夠在政府缺位的情況下，進(jìn)行補(bǔ)位，降低行政成本，提高行政效率；社會(huì)組織是溝通政府與公眾的平臺(tái)，能夠監(jiān)督政府，提供公民的政治參與，促進(jìn)社會(huì)的公平與溝通，推動(dòng)民主政治的發(fā)展。

（三）社會(huì)組織有助于提高公民福利。社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。社會(huì)組織的靈活性與專(zhuān)業(yè)性，可以為公民提供更為滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)公眾的需求變動(dòng)及時(shí)反應(yīng)，服務(wù)形式多種多樣。社會(huì)組織能夠針對(duì)不同的群體提供不同的服務(wù)，滿足公眾多元化的需求。社會(huì)組織作為國(guó)家治理的主體，還具有擴(kuò)大就業(yè)途徑、提供工作崗位、提高公民民主意識(shí)的作用。

（四）提高和規(guī)范公民的政治參與。社會(huì)組織代表民眾的利益，在調(diào)節(jié)政府與公民的關(guān)系方面發(fā)揮重要作用，易于引起民眾的認(rèn)同感和信賴(lài)感，為公民的政治參與提供了方法路徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的物質(zhì)生活水平不斷提高，不再滿足于低級(jí)的生理需要，而是追尋更高層次的精神滿足，證明和發(fā)揮自身價(jià)值的愿望與日俱增，公民意識(shí)不斷覺(jué)醒。

（五）社會(huì)組織有利于構(gòu)建和諧的人類(lèi)社會(huì)與自然世界。社會(huì)組織在國(guó)家治理中具有重要作用，社會(huì)組織自身的利他主義，與政府的協(xié)作、互補(bǔ)，提高公民福利等能夠協(xié)調(diào)政府、公民、社會(huì)三者之間的關(guān)系，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。然而，國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅要實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)實(shí)現(xiàn)和諧、穩(wěn)定發(fā)展，更應(yīng)注重自然世界的治理與維護(hù)，促進(jìn)人與自然的全面發(fā)展。

五、社會(huì)組織在國(guó)家治理中的缺位

社會(huì)組織能在國(guó)家治理中發(fā)揮重要作用，然而發(fā)揮作用的前提假設(shè)是社會(huì)組織的正常運(yùn)行。目前，我國(guó)社會(huì)組織在發(fā)展施為中，主要存在以下問(wèn)題：

（一）社會(huì)組織的影響力不足。社會(huì)組織實(shí)際活動(dòng)過(guò)程中，對(duì)于社會(huì)的影響力不足，很多公民實(shí)際上都不知道社會(huì)組織是什么，更不了解具體的社會(huì)組織，公民參與度低，社會(huì)組織嚴(yán)重缺乏存在感，影響其在社會(huì)治理過(guò)程中作用的發(fā)揮。首先，社會(huì)組織建設(shè)的重要性未被正式落實(shí)。實(shí)際實(shí)施時(shí)，地方各級(jí)組織并未將社會(huì)組織的建設(shè)予以重視，這就出現(xiàn)了中央與地方脫節(jié)的現(xiàn)象；其次，建設(shè)者的思想意識(shí)落后，重視程度不夠。

（二）社會(huì)組織自身建設(shè)的不完善。我國(guó)社會(huì)組織的自身建設(shè)目前存在很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)，也是導(dǎo)致其角色缺位的重要原因。

1、社會(huì)組織角色定位不明確。社會(huì)組織應(yīng)是國(guó)家治理的主體，但這一身份作用并未體現(xiàn)在社會(huì)生活之中，目前我國(guó)的社會(huì)組織還停留在輔助、協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)管理的層面，行為缺乏主動(dòng)性。社會(huì)組織的管理松散也是其角色不清的重要原因，社會(huì)組織的道德失范，損害了自身形象，嚴(yán)重危害與社會(huì)公民的關(guān)系，出現(xiàn)信任危機(jī)，削弱了人們的公益心與志愿精神。

2、社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不健全，行為缺乏代表性。在社會(huì)組織內(nèi)部，大多數(shù)社會(huì)組織都存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、管理體制、決策程序、自律機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，人員老化、人才不足、財(cái)務(wù)混亂、監(jiān)督缺失是普遍現(xiàn)象，開(kāi)展活動(dòng)不精細(xì)，效率低下，專(zhuān)業(yè)性不足，效果很難令人滿意，行為缺乏代表性，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，自然削弱了公民的參與熱情，也得不到廣大群眾的擁護(hù)和支持。

3、社會(huì)組織普遍存在人才匱乏現(xiàn)象。我國(guó)社會(huì)組織普遍存在規(guī)模小、資金短缺、人才流失的現(xiàn)象。近年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平雖然有了飛速發(fā)展，但距離發(fā)達(dá)到讓人們完全貢獻(xiàn)自己服務(wù)他人，還相距甚遠(yuǎn)，公民的服務(wù)意識(shí)與志愿精神也還未達(dá)到較高水平。

（三）社會(huì)組織外部管理機(jī)制的不成熟

1、社會(huì)組織管理體制的限制。我國(guó)社會(huì)組織的管理體制實(shí)行登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的體制。然而這一體制在當(dāng)今社會(huì)卻并不適用。雙重管理體制門(mén)檻過(guò)高，并逐漸僵化。雙重管理體制還具有濃烈的官辦色彩，導(dǎo)致政社混亂， 社會(huì)組織對(duì)于專(zhuān)管機(jī)構(gòu)過(guò)分依賴(lài)，獨(dú)立性、社會(huì)性、自治性不足。

2、社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)不健全。首先關(guān)于社會(huì)組織的法律規(guī)章內(nèi)容簡(jiǎn)略，操作性不強(qiáng)有很大的模糊性，自由裁量的范圍過(guò)大，且在民事關(guān)系調(diào)整方面內(nèi)容薄弱。法律法規(guī)是社會(huì)組織運(yùn)行的依據(jù)及有問(wèn)題時(shí)糾正、保護(hù)公民利益的工具，同時(shí)也構(gòu)成了社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境，法律法規(guī)的不健全必然阻礙社會(huì)組織的實(shí)際建設(shè)。

3、社會(huì)組織缺乏外部監(jiān)督機(jī)制。目前，對(duì)于我國(guó)社會(huì)組織的管理內(nèi)容，僅限于社會(huì)組織登記的雙重管理體制，雖有相關(guān)法律法規(guī)，但依然缺乏系統(tǒng)的外部監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有事前、事中、事后的監(jiān)控。這就容易造成社會(huì)組織的行為失范、活動(dòng)散漫，社會(huì)組織成員的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，公民的利益不能得到有效維護(hù)，嚴(yán)重影響其開(kāi)展公益活動(dòng)的質(zhì)量。

（四）公民對(duì)社會(huì)組織的參與度不高。社會(huì)組織的影響力不足、道德缺失，都會(huì)引起公民的參與度不足，而公民的參與度，亦會(huì)影響社會(huì)組織的建設(shè)與實(shí)施效果。

六、社會(huì)組織角色歸位的相關(guān)建議

（一）統(tǒng)籌考慮社會(huì)組織在國(guó)家治理中的主體地位。社會(huì)組織的建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家治理戰(zhàn)略中統(tǒng)籌考慮。我國(guó)社會(huì)組織的建設(shè)、發(fā)展與改革并沒(méi)有直接可供參考的經(jīng)驗(yàn)，只能自我摸索，在不斷試錯(cuò)糾錯(cuò)中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

（二）完善社會(huì)組織自身建設(shè)。社會(huì)組織自身要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，變被動(dòng)為主動(dòng)，變被組織到自組織。社會(huì)組織要樹(shù)立“政社分離”的思想，擺脫對(duì)于政府的過(guò)分依賴(lài)，樹(shù)立自身作為國(guó)家治理主體的主人翁意識(shí)。建立完善的財(cái)務(wù)管理制度；提高活動(dòng)效率，切實(shí)為公共利益服務(wù)，建立活動(dòng)反饋機(jī)制；加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍的建設(shè)，擴(kuò)大社會(huì)組織中的人才數(shù)量。

（三）建立健全有關(guān)社會(huì)組織的法律體系。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)由人治走向法治的過(guò)程，從法律制定到執(zhí)行法律的整個(gè)過(guò)程，各個(gè)環(huán)節(jié)都要注意與改進(jìn)。對(duì)于已經(jīng)頒布的有關(guān)神會(huì)組織的法律內(nèi)容，應(yīng)該根據(jù)時(shí)代的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)應(yīng)用情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，社會(huì)組織相關(guān)法律規(guī)定較為粗略，對(duì)此應(yīng)該增補(bǔ)相應(yīng)內(nèi)容，明確法律的實(shí)施細(xì)則，修改不明確的部分，給予法律適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)。同時(shí)，還需制定和補(bǔ)充關(guān)于社會(huì)組織專(zhuān)門(mén)性的也要法律法規(guī)。此外，行政法規(guī)也要作出相應(yīng)調(diào)整，增加其公開(kāi)性與透明性。

（四）推進(jìn)社會(huì)組織外部管理機(jī)制的改革。對(duì)于社會(huì)組織外部管理機(jī)制的改革，首先應(yīng)從思想上轉(zhuǎn)變觀念。政府機(jī)構(gòu)要認(rèn)識(shí)和承認(rèn)社會(huì)組織在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的主體地位。支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。其次，改變?cè)瓉?lái)雙重管理體制，建立新時(shí)期的社會(huì)組織管理機(jī)制，簡(jiǎn)化行政審批程序，降低準(zhǔn)入的門(mén)檻，放寬對(duì)社會(huì)組織的限制。

（五）構(gòu)建政府、組織、公民相互聯(lián)結(jié)的監(jiān)督體系。建立政府、組織、公民三方聯(lián)結(jié)的監(jiān)督體系。政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束；公民作為社會(huì)組織的服務(wù)對(duì)象，可以根據(jù)自身感受和滿意程度對(duì)社會(huì)組織行為進(jìn)行評(píng)估。此外，社會(huì)組織自身也應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，且要配合政府與公民的監(jiān)督，可以通過(guò)公開(kāi)財(cái)務(wù)等方式，主動(dòng)接受考察與檢驗(yàn)。

（六）加大宣傳力度，提高公民參與度。公民參與程度的低迷很大原因是對(duì)社會(huì)組織的不了解，對(duì)此應(yīng)該加大宣傳力度，在宣傳中擴(kuò)大影響力，提高公民的認(rèn)知程度?？梢岳枚嗝襟w技術(shù)對(duì)自身組織進(jìn)行宣傳；政府可以通過(guò)公共平臺(tái)進(jìn)行政策宣傳，協(xié)助社會(huì)組織。

七、結(jié)語(yǔ)

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，建立現(xiàn)代社會(huì)治理模式，社會(huì)組織不可或缺。”十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)于社會(huì)組織的重視度空前提高，這不僅由于社會(huì)組織自身的特性在國(guó)家治理中的重要作用，更是由于人民的需求與愿望。因此，社會(huì)組織的角色的歸位、作用的發(fā)揮，確實(shí)意義重大，對(duì)此應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，促成社會(huì)組織從缺位到歸位的飛躍。

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