高等教育治理與第三部門組織

閻峻++許曉東

作者簡介：閻峻，華中科技大學教育科學研究院博士研究生；許曉東，華中科技大學教育科學研究院教授、博士生導師。（武漢/430074）

摘要：深化高等教育體制改革，推進教育治理現(xiàn)代化，需要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將治理理念和第三部門組織理論引入高等教育領(lǐng)域。完善和發(fā)展高等教育第三部門組織是高等教育治理改革的重要內(nèi)容，使其成為政府、高校、市場之間的橋梁和紐帶，形成協(xié)同共治的格局：一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，推進“管辦評”分離，完善法制和資質(zhì)標準建設，強化年檢和質(zhì)量公報制度；另一方面，高等教育第三部門組織要與政府保持既不對立又不依賴的互相信任的伙伴關(guān)系，完善內(nèi)部規(guī)制，注重自身能力建設，提升專業(yè)化服務水平。

關(guān)鍵詞：高等教育；治理；第三部門組織

近年來世界高等教育改革風起云涌，發(fā)達國家將治理理念和第三部門組織理論引入高等教育領(lǐng)域，形成了政府、市場、高校及第三部門組織協(xié)同共治的格局，避免了行政權(quán)力越位、市場趨利性干擾等導致學術(shù)自由受損的局面，促進了高等教育和諧健康發(fā)展。第三部門組織參與高等教育治理現(xiàn)已受到世界各國政府和教育界的普遍重視。第三部門組織在中國高等教育領(lǐng)域發(fā)展還不健全。借鑒西方國家的經(jīng)驗，在高等教育治理中如何完善和發(fā)展高等教育第三部門組織，發(fā)揮其緩沖器的角色，使其在政府、市場、高校之間起溝通、協(xié)調(diào)、合力與制衡的作用，這是我們值得關(guān)注和思考的問題。

一、問題的提出

（一）傳統(tǒng)高等教育管理的困境

傳統(tǒng)的高等教育管理經(jīng)歷了從政府直接管制到引入市場機制的過程。政府直接管制高校，按照嚴格的官僚等級制度，以政府為本位，對高校直接下達命令或制定相關(guān)政策進行干預，政府與高校的關(guān)系是控制與被控制、命令與服從。經(jīng)濟、社會的發(fā)展和高等教育規(guī)模的擴張，在高等教育管理過程中出現(xiàn)了政府行為的低效率和權(quán)力尋租等問題，導致“政府失靈”。隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，人們將市場機制引入到高等教育領(lǐng)域，通過市場“無形的手”來解決高等教育管理中“政府失靈”。由于市場具有滯后性、盲目性、趨利性等自身難以克服的缺陷，在高等教育管理中也相繼出現(xiàn)“市場失靈”。 作為對政府、市場失靈的積極回應，基于治理理論的第三部門組織應運而生，“社會”這個因素對高等教育管理的影響開始進入人們的視野，高等教育逐步從“管理”走向“治理”。

（二）世界聚焦高等教育治理改革

當今時代，發(fā)達國家的政府紛紛把高等教育改革作為其施政的重點之一。英國、法國、日本、德國等都采取了一系列重大改革措施，使高等教育逐步從傳統(tǒng)政府管理模式向現(xiàn)代政府治理模式轉(zhuǎn)變。20世紀80年代，英國在新公共管理運動推動下開展高等教育治理，并引入市場機制，形成了政府掌舵、市場運行、第三部門組織參與的高等教育治理框架。20 世紀 90 年代，法國政府進行了以分權(quán)為導向，以市場為手段的高等教育治理改革，通過制度分權(quán)尋求責任分擔的伙伴，政府與大學簽訂合同建立行政契約關(guān)系，賦予大學較大自主權(quán)。日本2004年開始國立大學法人化改革，賦予國立大學廣泛的自主權(quán)，國立大學從政府附屬機構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府平等地位的民事主體，政府不再直接管理大學。20世紀90年代，德國將“新調(diào)控模式”應用于對高校的治理：一方面擴大高校自治，放松人事與財務管理；另一方面擴大高校領(lǐng)導層權(quán)限，實現(xiàn)專業(yè)化管理；同時，州政府與高校簽訂目標合約，進行合同管理。

中國政府對高等教育的治理改革經(jīng)歷了由中央集權(quán)到適當放權(quán)，而后又幾度收回權(quán)力，這樣一個“鐘擺現(xiàn)象”。人們往往認為只要政府放權(quán)，高等教育的許多問題就會迎刃而解，然而，事實證明并非如此，高等教育改革并不是簡單的放權(quán)或收權(quán)問題。政府應該放多少權(quán)，政府讓渡出來的權(quán)力由誰來填補，又如何協(xié)調(diào)政府、高校、市場之間的關(guān)系？借鑒國外經(jīng)驗，完善和發(fā)展高等教育第三部門組織為我們提供了一種全新的視角。

二、高等教育第三部門組織內(nèi)涵、類型及其作用

·教育管理·高等教育治理與第三部門組織

（一）高等教育第三部門組織的內(nèi)涵

第三部門組織是由美國學者列維特（Levitt）最先提出，是指介于政府和私營企業(yè)之間，從事政府和私營企業(yè)“不愿做、做不好或不常做”的事，既不是國家機構(gòu)也不是私營企業(yè)的非公非私的第三類組織。因國別、文化及研究視角的不同，各國使用的名稱不盡相同，比如非政府組織、非營利組織、第三方組織等。[1]

學術(shù)界對第三部門組織的定義因視角的不同而各異：一是從法律角度，有的國家法律對其有明文規(guī)定，如美國稅法規(guī)定，第三部門組織必須具備致力于社會公益目標、符合免稅的慈善目的以及不參與政治活動等條件。二是從組織資金來源角度，第三部門組織的資金主要來自于其成員繳納的會費和支持者的捐款，而不是來自于以市場價格出售的商品或服務。三是從組織職能的角度，第三部門組織是促進“公眾利益”或“團體利益”，自愿地提供有差別的公共產(chǎn)品。四是從組織結(jié)構(gòu)與運作方式角度，第三部門具備組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等特征。[2]

依據(jù)上述界定，可以將高等教育第三部門組織理解為：在高等教育治理中，協(xié)調(diào)政府、社會（市場）、高校之間關(guān)系，扮演緩沖器、服務器、交換器的角色，代表社會公眾利益、不以營利為目的，具有獨立性、專業(yè)性、中立性的非政府、非企業(yè)性質(zhì)的社會組織。一方面，它肩負高等教育政策執(zhí)行的責任，幫助高校完成政府下達的任務，減少政、校間的沖突；另一方面，代表高校向政府表達訴求，影響政府的高等教育政策；再一方面，彌補政府失靈和市場失靈的不足，避免政府與市場對高校的過度干預，保護學術(shù)自由，在不妨礙學術(shù)自由的前提下，代表社會力量對高校進行有效的監(jiān)督，為政府、市場和高校提供高等教育發(fā)展的信息咨詢和決策建議。[3]

（二）高等教育第三部門組織的類型

高等教育第三部門組織按其職能主要分為四種類型[4]，如表1所示。

英美等發(fā)達國家的高等教育第三部門組織獨立性較強，不依附于政府，自治程度高，專業(yè)性強，透明度高，贏得政府、社會的信任，成為政府的“智囊?guī)臁薄?/p>

比如，英國、美國的大學入學考試一般是由第三部門組織舉辦。與國外相比，中國的高等教育第三部門組織，如高等學校評估研究會等，對政府部門的依附性較大，自身獨立性不足，有的還是政府部門的全額撥款的直屬事業(yè)單位，如高等教育教學評估中心等。

（三）高等教育第三部門組織的作用

在協(xié)調(diào)政府與高校的關(guān)系時，第三部門組織扮演緩沖器角色，減少政府與高校的矛盾和沖突；在協(xié)調(diào)與高校的關(guān)系時，扮演服務器角色，維護高校利益，促進高校發(fā)展；在處理與社會（市場）的關(guān)系時，扮演交換器角色，為利益相關(guān)者提供相互聯(lián)系的平臺和媒介。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是橋梁作用，即在政府、市場和高校之間起協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)結(jié)作用。特別是三者面臨利益沖突的時候，有一個緩沖地帶，緩解三者之間的矛盾。二是服務作用，即提供管理、咨詢等服務，以降低高校運營成本，提高經(jīng)濟、社會效益。三是配置作用，依據(jù)人才市場、科技市場運營規(guī)則，為優(yōu)化教育資源配置提供服務，使資源使用最優(yōu)化。四是評估作用，第三部門組織具有相對的獨立性，其評估鑒定的信度、效度具有客觀性和公正性。[5]

三、中國高等教育第三部門組織的現(xiàn)狀與問題

（一）中國高等教育第三部門組織發(fā)展現(xiàn)狀

中國高等教育第三部門組織起步較晚，始于20世紀80 年代，是中央政府教育管理部門自上而下的推動和扶持發(fā)展起來的，而不是高等教育主體自發(fā)行為。1994年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，要建立健全高等教育社會中介組織，發(fā)揮各界參與高等教育決策和管理的作用，使重大決策經(jīng)過科學的研究和論證。2000年教育部實施“21世紀高等教育教學改革工程”，設立了國家和省級教學質(zhì)量評估中心。在國家層面，教育部成立了一些專家（顧問）小組，開展政策研究與咨詢工作，如“211工程綜合實力評估組”。在省級層面，廣東、上海、江蘇等對第三部門組織高度重視，如廣東省較早成立了高校設置評議委員會、學位委員會。在民間層面，一些民間教育基金會也相繼成立，并開始適度介入高校內(nèi)部活動，如寶鋼教育基金理事會、霍英東教育基金會等。還有一些全國性或區(qū)域性、行業(yè)性的學會、協(xié)會在開展教育研究和提供政策咨詢方面也發(fā)揮了一定的作用，如高等教育學會、工程教育協(xié)會等。

在中國高等教育第三部門組織中，行會、協(xié)會類，主要是某一領(lǐng)域的專家學者為共同的目標自愿組織起來的非營利性的社會團體，數(shù)量較多，涉及范圍較廣。截止到2012年，教育部主管的行會、協(xié)會類社團40個，共有331個分支機構(gòu)；撥款、融資類，特別是各種教育基金會，主要是為解決辦學經(jīng)費不足或?qū)Ω咝＝處煛W生進行資助，由政府或企事業(yè)單位牽頭和倡導，或由高校發(fā)起，有的是愛國華僑、港澳同胞等以基金的形式捐資教育事業(yè)，如中國教育發(fā)展基金會；評估類，一般由教育部門批準、工商部門認定、具有獨立法人資格，有些是政府撥全額款事業(yè)單位，如教育部考試中心、學歷學位認證中心；服務類，多數(shù)是教育行政管理部門的直屬事業(yè)單位，通過專家論證會、聽證會等途徑進行決策咨詢服務，還有一些是為指導畢業(yè)生就業(yè)發(fā)展起來的，多存在于各高校中，如高校學生信息咨詢與就業(yè)指導中心。

（二）中國高等教育第三部門組織存在的問題

近年來，中國高等教育第三部門組織發(fā)展較快，但在其發(fā)展過程中還存在一些亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.獨立性不足，官方色彩濃重

中國高等教育第三部門組織是在政府推動或主導下建立的，大多為“官辦官營”或“官辦民營”，帶有濃重的官方或半官半民的色彩，政府干預的痕跡明顯。其中有些是教育行政部門下屬的事業(yè)單位，在資金來源和人事調(diào)配等方面依附于上級主管部門，缺乏獨立性和中介性，很難實現(xiàn)對高校、政府和市場之間的有效協(xié)調(diào)。如在教育部32個直屬單位（主要社團）中，具有高等教育第三部門組織屬性的有22個（參見表2）。一些民間舉辦的高等教育第三部門組織存在明顯的營利性質(zhì)，其“中介性”并不十分充分，很大程度上影響了其作用和職能的有效發(fā)揮。

2.政策法規(guī)不完善，行業(yè)標準體系與國際不接軌

高等教育第三部門組織相關(guān)的政策法規(guī)（參見表3）還不完善。從這些政策法規(guī)內(nèi)容來看，主要是從宏觀上對社會組織加以規(guī)范，是針對所有的社會組織或某一類的社會組織。高等教育第三部門組織作為社會組織的組成部分，有其共性的一面，適用于這些政策法規(guī)，但在涉及其屬性、行為方式、工作程序、評價等個性一面的時候，這些政策法規(guī)就顯得操作性不強、缺乏針對性等。雖然高等教育第三部門組織也有各自的章程和內(nèi)部規(guī)章制度等，但這僅限于內(nèi)部規(guī)章層面，沒有上升到政策法規(guī)的高度，約束力不強。同時，中國的高等教育第三部門組織與國外相關(guān)機構(gòu)的國際交流合作不夠，有些行業(yè)標準體系與國際不接軌。比如，中國2008年就有自己的《工程教育專業(yè)認證標準》，但質(zhì)量標準與國際不接軌，國際社會不認可，直到2013年6月中國科協(xié)代表中國加入《華盛頓協(xié)議》，成為其預備會員，中國工程教育的質(zhì)量才被國際社會認可。

3.專業(yè)化程度不一，人員素質(zhì)參差不齊

官方或半官方背景的高等教育第三部門組織專業(yè)化程度和人員素質(zhì)一般較高。行會、協(xié)會類、評估類等人員素質(zhì)普遍較高，尤以行會、協(xié)會類最為明顯。如某省高等教育學會第六屆理事會組成人員144人，其中正高職稱的94人，占65.2%，副高職稱的27人，占18.7%，二者占組成人員的83.9%。民間背景的第三部門組織在專業(yè)技術(shù)水平和人員素質(zhì)方面則差異很大。如某民辦出國留學培訓交流中心共有員工84人，其中，高中4人，占4.8%，?？?3人，占39.3%，本科41人，占48.8%，碩士生6人，占7.1%，沒有人具有副高及以上職稱，培訓教學任務主要依靠聘請兼職教授承擔。

4.發(fā)展不平衡，結(jié)構(gòu)不合理

發(fā)展不平衡，結(jié)構(gòu)不合理，一方面是指高等教育第三部門組織在地域上分布不均，如京、津、滬、蘇等省份發(fā)展較快，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則發(fā)展較慢；另一方面是指高等教育第三部門組織中官方或半官方性質(zhì)的占絕對多數(shù)，民間性質(zhì)的則很少，同時，這些組織主要集中在一些政策咨詢、質(zhì)量評估等領(lǐng)域，其他領(lǐng)域，比如撥款、融資方面的則較少。筆者統(tǒng)計了教育部主管的主要社團組織，共計163個，其中學術(shù)類占66%，校友會占16%，行業(yè)類和基金會類各占9%；從社團掛靠單位分布來看，主要集中在北京、上海、江蘇等，其中北京占57%。

5.缺乏競爭機制和元評估

國內(nèi)對高等教育第三部門組織的理論研究很不足，人們對其認識程度不夠深入?，F(xiàn)有的理論還不足以很好的指導高等教育第三部門組織的改革和發(fā)展實踐，從而導致高等教育第三部門組織發(fā)育不完善，影響范圍有限，缺乏對高等教育第三部門組織的評估質(zhì)量進行評估，即“元評估”。目前一些高等教育第三部門組織是政府部門的直屬事業(yè)單位，市場化程度不高，缺乏競爭機制，自身發(fā)展動力不足，不能夠很好的發(fā)揮政府、高校、市場的橋梁和緩沖器作用。

四、完善和發(fā)展高等教育第三部門組織的策略

完善和發(fā)展高等教育第三部門組織，一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，完善政策法規(guī)，加強國際交流與合作；另一方面，要與政府保持既不對立又不依賴的互相信任的伙伴關(guān)系，完善內(nèi)部規(guī)制，強化自身能力建設。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，推進“管辦評”分離

深化教育行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，扮演“裁判員”的角色，承擔有限責任，實行政府、市場、高校、第三部門組織協(xié)同共治是高等教育治理的總趨勢。沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，就沒有高等教育第三部門組織賴以生存發(fā)展的空間。轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)由全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封閉政府向透明政府、由管制政府向服務政府轉(zhuǎn)變。在高等教育治理中，政府的職能是“掌舵”，而不是“劃槳”，政府通過規(guī)劃、評估、撥款等手段進行宏觀調(diào)控，為高等教育治理營造適宜的社會政策支持環(huán)境。

高等教育第三部門組織的發(fā)展離不開政府的積極扶植和政策支持。政府要進一步推進和加大“管辦評”分離的力度，提高高等教育第三部門組織的社會化程度，完善相關(guān)法規(guī)，及時出臺有關(guān)配套政策，使之有法可依，保障第三部門組織的獨立性，除對政府委托項目提出要求外，盡量減少干涉。同時，政府要主動有意識地引導高校開展社會評估和管理服務，推動高等教育市場發(fā)育和第三部門組織的發(fā)展。

（二）加強法制和資質(zhì)標準建設，強化年檢和質(zhì)量公報制度

國家應抓緊出臺高等教育第三部門組織的相關(guān)實施辦法或細則，加強對其資格合法性和行為合法性的認定，從法律上明確高等教育第三部門組織的性質(zhì)、宗旨、服務對象及成立的法定程序等。同時，還要出臺其他相關(guān)法規(guī)，規(guī)范高等教育第三部門組織的服務標準和行業(yè)規(guī)則。比如《高等教育第三方評估機構(gòu)管理條例》，內(nèi)容涉及高等教育第三方評估機構(gòu)的性質(zhì)、地位、權(quán)利與義務、開辦條件、 行為規(guī)范等方面，使其發(fā)展真正實現(xiàn)有法可依、有法必依。

加強資質(zhì)標準建設，就是對高等教育第三部門組織相關(guān)執(zhí)業(yè)資格進行整頓、歸類合并，擴大其規(guī)模，拓展其業(yè)務范圍，以形成核心競爭優(yōu)勢，使之成為真正的市場主體。制定并出臺高等教育第三部門組織的設置資質(zhì)標準和人員準入標準， 強化專業(yè)水平，提高準入門檻。同時，加強與國際相關(guān)組織的交流合作，使其行業(yè)標準體系逐步與國際接軌。

政府要強化對高等教育第三部門組織的專業(yè)水平、服務質(zhì)量的年檢和質(zhì)量公報制度，并責成政府管理部門或有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對其進行年檢。高等教育第三部門組織及其人員在首次取得資格后，每年都要接受資格審查和考核，并將考核結(jié)果向社會公布。同時，對高等教育第三部門組織的服務質(zhì)量采取質(zhì)量公報制度，定期向社會公開，以提高社會公信度和行業(yè)認可，促進專業(yè)化水平和服務質(zhì)量。

（三）注重自身能力建設，提升專業(yè)化服務水平

高等教育第三部門組織要建立高素質(zhì)穩(wěn)定的專業(yè)團隊，需要引進一批年輕、高學歷的專業(yè)人員，提高服務質(zhì)量。服務專業(yè)化是高等教育第三部門組織質(zhì)量保障的前提，要加強專業(yè)人員的理論學習，提高科研能力，提升專業(yè)水平，增強學術(shù)影響力。

加強對高等教育第三部門組織從業(yè)人員的職業(yè)道德教育，嚴守行業(yè)操守，注重內(nèi)部誠信建設，防止暗箱操作和腐敗。高等教育第三部門組織要熟悉和正確把握國家教育政策，增強政策的解讀能力，還要不斷加強與客戶的信息溝通與交流，加強雙向的了解，與政府和高校建立良好的關(guān)系和溝通渠道。

（四）建立高等教育仲裁、撥款類的第三部門組織

目前國內(nèi)高等教育仲裁、撥款類的第三部門組織還是空白。隨著高等教育的快速發(fā)展和高校辦學自主權(quán)的逐步落實，高等教育糾紛日漸突出，現(xiàn)行的教育法律法規(guī)所確立的法律救濟途徑對高校師生權(quán)益保護存在缺陷。比如，涉及學位證、畢業(yè)證授予和學術(shù)能力的判斷方面糾紛，學生的實際權(quán)益難以保障；教師對考核 、職務任免、職稱評審結(jié)果有異議根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》第 36條規(guī)定，“按照有關(guān)規(guī)定處理”，對此只有 《教育法 》的規(guī)定，而《教育法》規(guī)定了行政申訴，但申訴受理機關(guān)不明確。因此，需要建立高等教育仲裁委員會以疏導、化解和處理這類糾紛。

很多國家或地區(qū)在政府與高校之間設立高等教育撥款組織，如英國的大學撥款委員會、香港的大學教育資助委員會。這些組織，一方面，它作為高校的代言人， 幫助高校向政府提出要求；另一方面，它作為政府的助手，幫助政府把相應的責任施加給高校。這樣有利于高校辦學自主權(quán)的落實，確保了政府撥款的有效利用，促進高校履行其社會責任。中國高等教育的財事權(quán)集中于政府，但又存在機構(gòu)間的財事權(quán)分離，這樣往往造成教育預算經(jīng)費彈性較大，加劇了教育經(jīng)費需求與供給的矛盾。在政府與高校之間建立高等教育撥款委員會，一方面使政府不再直接干預高校事務，轉(zhuǎn)變了政府職能，另一方面，使高校在與國家教育目標一致的前提下，增強了高校辦學自主權(quán)。

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（責任編輯劉第紅）