社會組織協(xié)同政府精細化治理效能分析※

●吳慶華

社會組織協(xié)同政府精細化治理效能分析※

●吳慶華

齊齊哈爾市社會組織協(xié)同政府社會治理的效能分析說明了多元化治理主體是實現(xiàn)精細化的社會治理目標的重要條件。要充分發(fā)揮社會組織的作用，就要建立起社會組織與政府之間真正的合作共贏的伙伴關(guān)系，實行政府職能的深度轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念的更新，從而實現(xiàn)社會治理流程的標準化、執(zhí)行的細節(jié)化和服務(wù)的人性化。

社會組織；協(xié)同效能；精細化治理

作為社會結(jié)構(gòu)功能主義學派現(xiàn)代化理論的一個特定概念，黨的十八屆五中全會明確提出要“加快推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。所謂社會治理精細化，從根本上來講是將原有的“粗放型”治理社會的模式、體制和機制，通過制度的改進和完善、機構(gòu)部門的科學設(shè)置和管理流程的規(guī)范化，實現(xiàn)“社會治理各方管理框架的標準化、執(zhí)行的細節(jié)化以及服務(wù)的人性化”[1]。我國東北地區(qū)的社會治理中，國家“行政全能主義”的影響依然存在，“馬馬虎虎、也許大概差不多”等非精細化的社會治理思維和方式在一定程度上影響了東北地區(qū)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。本文認為，以相互默契為基礎(chǔ)、各盡其責而自動結(jié)社形成的社會組織對于提高治理水平的精細化目標有著重要意義和價值。本文以齊齊哈爾市社會組織為例，探討精細化社會治理目標下社會組織協(xié)同政府社會治理的作用和價值。

一、齊齊哈爾市社會組織的發(fā)展狀況

齊齊哈爾市是擁有570萬人口的黑龍江省第二大城市，改革開放之后，各級各類社會組織獲得了前所未有的發(fā)展機遇。截至2013年底，齊齊哈爾市社會組織的數(shù)量比2001年增長44%，在各級民政部門登記注冊并取得合法活動身份的各級非營利社會組織共有1082家。

（一）民辦非企業(yè)單位

齊齊哈爾市的民辦非企業(yè)單位共有516家，主要分布在教育、科學研究、社會服務(wù)（養(yǎng)老服務(wù)業(yè)）和衛(wèi)生領(lǐng)域，組織類型是非營利性學校（民辦學校）、民辦非營利性醫(yī)院、養(yǎng)老院等，數(shù)目最多的是以外語類培訓、藝術(shù)類培訓和計算機類為主的民辦教育機構(gòu)。

（二）社會團體

在全國政協(xié)擁有合法議政席位、享有不必登記特權(quán)的八個人民團體在齊齊哈爾市皆有分布，接受上一級領(lǐng)導機構(gòu)的垂直管轄。需要登記注冊的社團組織如社會科學聯(lián)合會、作家協(xié)會、法學會、殘疾人聯(lián)合會、職工思想政治工作聯(lián)合會、文學藝術(shù)聯(lián)合會等研究型社會團體共320家。齊齊哈爾市有407家涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等多個行業(yè)部門種類較為齊全的行業(yè)協(xié)會，占社團總數(shù)的80%。此外，齊齊哈爾市尚有草根組織及各類社團組織480家，成員約1.6萬人。這些社團組織絕大部分是公益服務(wù)型組織和社會協(xié)調(diào)型組織，如社區(qū)活動組織、老年人活動組織等。

（三）基金會

基金會是指利用自然人、法人或其他組織捐贈的財產(chǎn)從事公益性活動的非營利組織，根據(jù)募集款項的不同來源可以分成公募基金會和非公募基金會兩種不同的類型。目前，齊齊哈爾市的基金會約有100多家，絕大部分為地區(qū)性的非公募基金會，比較典型的公募基金會是在黑龍江省民政廳注冊的齊齊哈爾市維護社會治安見義勇為獎勵基金會、齊齊哈爾殘疾人福利基金會等，非公募基金會如在黑龍江省教育廳注冊的黑龍江飛鶴乳業(yè)有限公司助學基金會、齊齊哈爾大學教育發(fā)展基金會等。此外，地區(qū)性的非公募基金會如齊齊哈爾中醫(yī)院中醫(yī)發(fā)展基金會、鶴城公證處愛心捐助基金會、齊齊哈爾市汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)會寸草心基金會、市總工會和陽光熱力集團基金會、克山縣昆豐大豆專業(yè)合作社助學基金會等近百家，以面向中小學、幫助適齡兒童和青少年順利完成相應(yīng)學段教育的基金會為絕大多數(shù)。

二、齊齊哈爾社會組織協(xié)同政府社會管理效能分析

社會組織是現(xiàn)代社會治理多元化的主體架構(gòu)中不可或缺的重要組成部分，社會組織公益性、民間性、志愿性的鮮明特征使其在聯(lián)系基層民眾、反映公眾訴求、化解社會矛盾、參與社會管理等方面具有積極作用。正是基于社會組織由民眾自發(fā)結(jié)社而成的構(gòu)成特點，社會組織才可以深入到社會生活各個層面的細微末節(jié)，從而有助于實現(xiàn)社會治理效果的精細化目標。齊齊哈爾市的扶貧開發(fā)、權(quán)益保護、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟中介、慈善救濟等多個領(lǐng)域都活躍著各級各類社會組織的身影，為促進地方經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展做出了特殊貢獻。

（一）提供公共服務(wù)，促進社會發(fā)展

為國民提供均等化的公共服務(wù)是各級人民政府義不容辭的責任和義務(wù)，但在操作層面由于我國的特殊國情，各種非營利組織亦成為公共服務(wù)的提供者，在公共服務(wù)供給方面，實現(xiàn)政府機制、市場機制和社會機制的有機結(jié)合。如此一來，社會組織亦成為教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)和基本社會保障服務(wù)的提供者，從而滿足了最廣大人民群眾多方面的需要。

齊齊哈爾市眾多非營利組織積極參與社會公共服務(wù)事業(yè)，促進了經(jīng)濟社會的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，齊齊哈爾汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)會寸草心基金會的生態(tài)環(huán)保型農(nóng)業(yè)助學項目，從農(nóng)村地區(qū)的實際情況出發(fā)，建立了獨樹一幟、可持續(xù)發(fā)展的捐資助學模式。該基金會以鄉(xiāng)村中、小學為運作單位，受益對象主要是家庭生活貧困、義務(wù)教育難以維系以及個人身體狀況不佳的學齡少年兒童。該基金會秉持“可持續(xù)救助”的人文理念，采用資助與培訓相結(jié)合的方式，捐助3萬元至20萬元幫助學校建立小規(guī)模生態(tài)農(nóng)業(yè)項目，并在財務(wù)管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導、項目策劃、監(jiān)控與決策等方面提供幫助。與其他捐資助學模式不同的是，該公益項目配備助學農(nóng)莊，包括苗圃和蔬菜大棚，并配套建成供水系統(tǒng)。助學基地也成為鄉(xiāng)村學生學習農(nóng)業(yè)實用技術(shù)、提高生存素質(zhì)的課堂。教師利用自然、勞動課將學生帶進基地，教學生拔草、施肥、捉蟲，要求學生編寫觀察日記，搜集作文素材，使廣大農(nóng)村學生在勞動過程中學到了勞動技能，得到了鍛煉，培養(yǎng)了能力，也充分發(fā)揮了當?shù)卮迕竦膭?chuàng)造力，使貧困兒童也能在這一項目的資助下平等地享有受教育的權(quán)利。這一項目的運作和開展也為精準扶貧開發(fā)提供了可借鑒的新思路，同時也促進了社會組織自身的發(fā)展，為社會組織的成長壯大開辟了更為廣闊的社會空間。

（二）參與社會管理，助力經(jīng)濟增長

在全市的社會組織中，行業(yè)協(xié)會承擔起政府的部分社會管理職能。行業(yè)協(xié)會大體上有兩種類型：一類是政府轉(zhuǎn)型期形成的行業(yè)協(xié)會，另一類是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的“市場內(nèi)生型”行業(yè)協(xié)會。前一種類型的行業(yè)協(xié)會主要是計劃經(jīng)濟時期，為了克服積極經(jīng)濟的低效率，在行業(yè)管理層面開始按照“從行業(yè)搞起，按行業(yè)組織，按行會管理，按行會規(guī)劃”的原則進行行業(yè)管理體制改革，因此，這一類的行業(yè)協(xié)會是國家創(chuàng)造出來的，其目的在于克服經(jīng)濟的低效率狀況；后一種類型的行業(yè)協(xié)會則是基于市場和行業(yè)發(fā)展的需要自發(fā)形成的行業(yè)協(xié)會組織，最典型的如1992年鄧小平南方談話之后，溫州民營經(jīng)濟迅速發(fā)展，先后成立了家具、服裝、眼鏡、五金、合成革等19家同業(yè)商會和行業(yè)商會。齊齊哈爾市率先成立了溫州商會，之后又成立了泉州商會、百花商會等行業(yè)協(xié)會組織，2011年成立了齊齊哈爾市眼鏡行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會成立的宗旨不僅是建立自律性機制等行業(yè)規(guī)范、維護會員單位的合法權(quán)益、開展職業(yè)教育和培訓、發(fā)展行業(yè)公益事業(yè)等，而且在經(jīng)營者和消費者之間構(gòu)架一座橋梁，為消費者提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從而為社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展提供助力。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后出現(xiàn)的新型農(nóng)村互助合作的經(jīng)濟組織，它采用會員制形式，由從事同一專業(yè)的農(nóng)民自發(fā)組成，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供技術(shù)指導、市場信息等相關(guān)服務(wù)。齊齊哈爾是東北農(nóng)業(yè)大市，新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)催生了大量不同類型的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會（見圖2）。目前齊齊哈爾市共有87個來自不同行業(yè)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，把一家一戶的農(nóng)民組織起來，以整個系統(tǒng)的分工與協(xié)作去規(guī)避市場經(jīng)濟的風險，以農(nóng)業(yè)小規(guī)模的組織去克服大市場的矛盾，在服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了不可估量的作用。齊齊哈爾市具有全國性知名度的農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會梅里斯達斡爾族區(qū)大八旗洋蔥協(xié)會，以洋蔥種植技術(shù)能手、經(jīng)銷大戶為主組成，改變了洋蔥生產(chǎn)和銷售的零散無序狀態(tài)，增強了農(nóng)戶之間的協(xié)作，一舉打造了“大八旗”洋蔥這一獲得國家批準的A級綠色食品標識品牌?！按蟀似臁毖笫[不僅被評為奧委會指定產(chǎn)品，還遠銷到了俄羅斯、日本、馬來西亞等國家，極大地提高了當?shù)剞r(nóng)民的生活水平。齊齊哈爾市馬鈴薯協(xié)會、大豆協(xié)會已有十多萬會員，農(nóng)業(yè)技術(shù)專家和工作人員常年為農(nóng)民提供新技術(shù)的開發(fā)、培訓和推廣等服務(wù)。原有57人的泰來縣養(yǎng)豬專業(yè)協(xié)會現(xiàn)已發(fā)展到500多人，協(xié)會利用自身內(nèi)引外聯(lián)的優(yōu)勢，通過舉辦展銷會、招商會、農(nóng)產(chǎn)品博覽會等擴大產(chǎn)品的影響力，現(xiàn)在生豬生產(chǎn)已經(jīng)成為泰來縣居民致富的領(lǐng)軍產(chǎn)業(yè)。

圖1 農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會與相關(guān)組織的關(guān)系[2]

圖2 齊齊哈爾市農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織的組成方式

（三）承擔社會責任，促進社會和諧

齊齊哈爾市長跑愛心協(xié)會從成立之日起不圖金錢、不圖名利，勇敢地擔起了社會責任。從1997年開始，長跑愛心協(xié)會大規(guī)模開展了“愛心凍餃子”“愛心送老人”等公益慈善活動，已堅持十二年之久，使12300公斤“愛心餃子”走進了近千個孤寡老人、特困戶、殘疾人和社會弱勢群體的家庭。長跑愛心協(xié)會還向全社會發(fā)出“每人每年捐1元愛心餃子基金”的倡議，成立愛心餃子基金管理委員會，把愛心品牌做強做大，使更多的弱勢群體從中受益。同時，還組織部分會員連續(xù)十二年自帶食品到孤寡老人和特困戶家中歡度除夕之夜。每年組織會員冬季在城市繁華路段清冰雪，在夏季清理勞動湖水中污物、擦洗交通隔離帶等。在嫩江發(fā)洪水之際、籌建齊齊哈爾市和平廣場、四川汶川地震時等捐款現(xiàn)場都有協(xié)會會員的身影，在社會上引起了較好的反響，由此產(chǎn)生的“愛心品牌”已成為鶴城的知名品牌。社會組織積極承擔社會責任，把愛心傳遞給更多需要幫助的人，從而促進了社會和諧。

（四）開展文體活動，激發(fā)社會活力

社區(qū)是老年人活動最基本的載體。近幾年，在積極倡導敬老愛老的同時，齊齊哈爾市加大了對老年活動的投入力度，老年活動形式多樣，老年活動設(shè)施日益健全。現(xiàn)今齊齊哈爾市有老年活動團體近百個，健身團體、舞蹈隊、秧歌隊150多個，社區(qū)合唱團40余個，街頭巷尾遍布廣場舞隊伍，每個街道都有自己的文化活動中心、文化活動室，成為老年人健康快樂生活的有效載體。群眾性老年文體組織的建立擴展了老年人的生活空間，推動老年文化的普及與發(fā)展，豐富老年人的生活內(nèi)容，促進老年人的身心健康。長跑愛心協(xié)會成立以來，不斷擴展長跑協(xié)會的范圍，現(xiàn)已發(fā)展成為包括集秧歌隊、合唱團、籃球隊、長跑隊在內(nèi)的協(xié)會組織，已發(fā)展會員近千人。為了充分調(diào)動廣大長跑愛好者參加全民健身活動的積極性，協(xié)會把每年的長跑比賽發(fā)展成為每年四站的環(huán)城系列賽，如迎綠博會、觀鶴節(jié)的馬拉松賽、“百花杯”長跑比賽、“綠A杯”馬拉松賽等。協(xié)會連續(xù)11年組隊參加北京國際馬拉松賽，有近30名選手進入百名大榜，同時還瞄準國內(nèi)外賽事，先后組隊參加上海、香港等國際馬拉松賽及亞洲和全國老將田徑錦標賽，連續(xù)三屆全球華人籃球邀請賽等，獲得金、銀、銅牌100多枚，為齊齊哈爾市的群眾性體育事業(yè)的開展做出了貢獻。

三、關(guān)于社會組織協(xié)同政府精細化治理的思考

首先，現(xiàn)代社會治理是以政府干預與協(xié)調(diào)為主導、非營利組織為中介、市鎮(zhèn)自治與社區(qū)自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動過程。就其本質(zhì)而言，社會治理精細化的實現(xiàn)要求國家與社會的各自明確分工、精準定位，各級政府的執(zhí)政目標不應(yīng)單純定位于經(jīng)濟增長，而是提供能使民眾真正共享經(jīng)濟發(fā)展、改革開放豐碩成果的公共服務(wù)、實施有效的公共管理，從而增進社會公益，滿足最廣大人民群眾日益多樣化的物質(zhì)文化需求。在經(jīng)濟社會發(fā)展的新時期，要想實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的精細化治理目標，首要路徑是“繼續(xù)推動政府職能的深度轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念的更新”3]，要把政府的職能從推動經(jīng)濟發(fā)展、提高GDP轉(zhuǎn)移到改善民生、社會保障、公共服務(wù)、公共管理上來，將全能政府改變?yōu)橛邢拚⒇熑握屯该髡?。只有建立?quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會制度體系，才能增強人民群眾對改革的獲得感，才能構(gòu)建全民共建共享的社會治理新格局。

其次，在有所為有所不為理念的支撐之下，政府難為的職能可以直接由非政府組織來承接，唯有如此，才能真正滿足人民群眾多方面的需求，才能真正踐行“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念。群眾生活無小事，基于齊齊哈爾市社會組織的調(diào)查已充分說明了非營利的社會組織在助力經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧方面是大有可為的，在滿足人民群眾日常需要方面，各種社會組織有著政府不具備的優(yōu)勢，政府失靈的領(lǐng)域恰恰可以由社會組織來填補，只有這樣才能積極解決民眾所遇到的各類瑣碎的難題，從而使人民群眾深切感受到切身利益得到最大限度的滿足和維護。因此，加強和創(chuàng)新政府對社會的管理，需要政府轉(zhuǎn)變管理的方法和手段，政府通過轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的方式，將微觀性、事務(wù)性和社會性等方面的事物交給非營利組織去管理，既可降低成本、提高效益，又能促進管理質(zhì)量、擴大社會參與。

最后，在社會治理主體多元化的政治架構(gòu)之下，應(yīng)使政府與社會組織之間由支配與被支配的主從關(guān)系向精細化治理目標下真正的合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變，這是處理各級政府與社會組織關(guān)系的基本價值取向。長期以來，社會組織的生存和發(fā)展環(huán)境屢受政府“一抓就死，一放就亂”的思維定勢的困擾，無論是社會組織參與社會服務(wù)還是承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，都會受到來自法律層面、制度層面的重重限制和約束，束縛和限制了社會組織治理社會效能的充分發(fā)揮。政府與非營利機構(gòu)之間結(jié)成平等的合作伙伴關(guān)系，對于社會組織作用的充分發(fā)揮和社會治理精細化目標的實現(xiàn)將會產(chǎn)生不可低估的影響。

[1]楊雅廈.以全新維度提升社會治理精細化水平[N].光明日報，2016-01-04.

[2]黃小勇主編.中國民間組織報告（2011-2012）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：230.

[3]陶希東.實現(xiàn)社會治理精細化[N].學習時報，2016-01-07.

2016-04-20

D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）03-0062-04

教育部人文社會科學規(guī)劃項目《城市空間類隔離：基于住房視角的城市社會學分析》（11YJA840022）、齊齊哈爾大學研究生創(chuàng)新科研項目《少數(shù)民族地區(qū)社會組織協(xié)同政府基層治理研究》（YJSCX2014-031X）研究成果。

作者及單位：吳慶華，齊齊哈爾大學馬克思主義學院副教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育、社會政策與社會保障。（黑龍江 齊齊哈爾 161006）

責任編輯 楊 陽