中外合作高校政策質(zhì)量?jī)?yōu)化研究

陳越

摘要：中外合作高校是教育全球化背景下我國高等教育國際化的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇。政策因素深刻地影響中外合作高校的發(fā)展，對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化具有一定的邏輯必要性和實(shí)踐緊迫性。中外合作高校的相關(guān)政策必須在目標(biāo)理念、執(zhí)行過程、要素組合方式、實(shí)施手段四個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，做到四個(gè)統(tǒng)一：即質(zhì)量保障與人才保留相統(tǒng)一；“依法科學(xué)”與“防懲結(jié)合”相統(tǒng)一；明確定位與合理規(guī)劃相統(tǒng)一；事前審批、事中監(jiān)控、事后評(píng)估相統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：中外合作高校；政策質(zhì)量?jī)?yōu)化；人才流失；教育主權(quán)

中外合作高校是“實(shí)施本科以上高等學(xué)歷教育（含外國學(xué)士以上學(xué)位教育）且具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)”，在相關(guān)政府文件中有諸如“中外合作大學(xué)”“具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)”“獨(dú)立設(shè)置的中外合作高等教育機(jī)構(gòu)”“合作舉辦獨(dú)立設(shè)置高等學(xué)校”等多種名稱。到目前為止，我國共有11所中外合作高校，其中8所已建、1所籌建和2所擬建（深圳吉大昆士蘭大學(xué)、北理工-莫斯科大學(xué)（深圳））。

從中外合作高校設(shè)立條件及相關(guān)重大政策出臺(tái)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)中可以清楚地發(fā)現(xiàn)，“我國的中外合作辦學(xué)一直都是在政策的支持下逐漸繁榮起來的”（王璞、李玲玲，2013）。隨著國家更多專項(xiàng)政策的出臺(tái)，我國高等教育國際化進(jìn)程明顯加快，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勢(shì)，空間潛力巨大。然而，我們必須厘清目前辦學(xué)中存在的問題，追尋產(chǎn)生的政策性根源，優(yōu)化相關(guān)政策，才能引領(lǐng)中外合作高校走內(nèi)涵發(fā)展、合作共贏的辦學(xué)之路。

一、中外合作高校政策質(zhì)量?jī)?yōu)化的邏輯必要性和實(shí)踐緊迫性

（一）中外合作高校政策質(zhì)量?jī)?yōu)化的邏輯必要性

政策質(zhì)量?jī)?yōu)化的邏輯必要性是指其發(fā)展與相關(guān)政策出臺(tái)之間的邏輯聯(lián)系，即政策質(zhì)量?jī)?yōu)化有助于中外合作高校的發(fā)展，再由實(shí)踐催生了政策的出臺(tái)及優(yōu)化，二者相輔相成，互為支撐。對(duì)此，由二者的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)照可見一斑（見表1）。

表1中外合作高校與相關(guān)政策時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)照表

相關(guān)政策出臺(tái) 中外合作高校設(shè)立/籌建

《中華人民共和國教育法》（1995）、《中華人民共和國職業(yè)教育法》（1996）、《中華人民共和國高等教育法》（1998）、《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》（2001） 長(zhǎng)江商學(xué)院（2002）

《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（2003）、《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（2004） 寧波諾丁漢大學(xué)（2005）、西交利物浦大學(xué)（2006）、北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院（2006）

《國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010一2020年）》（2010）、《教育部關(guān)于“十二五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（2011）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》（2013）以及2011年以來各省出臺(tái)的相關(guān)政策 上海紐約大學(xué)（2010）、溫州肯恩大學(xué)（2011）、昆山杜克大學(xué)（2012）、香港中文大學(xué)（深圳）（2012）和廣東以色列理工學(xué)院（2015年籌建）

對(duì)比中外合作高校設(shè)立的時(shí)間及其相關(guān)重大政策出臺(tái)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以清楚發(fā)現(xiàn)：我國中外合作高校的發(fā)展與重大政策文件的出臺(tái)時(shí)間具有一定的重疊性，證實(shí)了二者之間的邏輯關(guān)聯(lián)。進(jìn)一步推動(dòng)中外合作高校發(fā)展，促進(jìn)高等教育國家化，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)國際化人才，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，必須要優(yōu)化中外合作高校相關(guān)政策，決定了研究的邏輯必要性。

（二）中外合作高校政策質(zhì)量?jī)?yōu)化的實(shí)踐緊迫性

隨著中外合作高校辦學(xué)實(shí)踐的發(fā)展，中外合作高校辦學(xué)中存在的問題也日益凸顯，亟待進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策以引導(dǎo)與規(guī)范中外合作高校的建設(shè)，決定了研究的實(shí)踐緊迫性。

1.辦學(xué)質(zhì)量低于預(yù)期

首先，中外合作高校本身辦學(xué)質(zhì)量缺乏保障。Philip G. Altbach（2010年）立足于美國高校海外辦學(xué)的角度對(duì)其辦學(xué)質(zhì)量表示質(zhì)疑，認(rèn)為無論從師資、生源、校園環(huán)境、還是從東道主國情以及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)來說，美國高校在海外辦學(xué)都很難可持續(xù)發(fā)展。Philip G. Altbach（2011）再次質(zhì)疑“海外分校有未來？”并進(jìn)一步細(xì)化對(duì)教授質(zhì)量時(shí)間、管理水平方式、生源質(zhì)量數(shù)量、學(xué)術(shù)自由環(huán)境、持續(xù)資金投入、大學(xué)權(quán)力博弈和其他等一系列因素的分析研究，認(rèn)為其辦學(xué)質(zhì)量難以得到保障。其中最為重要的在于生源質(zhì)量和師資隊(duì)伍。一是生源質(zhì)量，雖然部分中外合作高校已經(jīng)開始參考高等分?jǐn)?shù)，并將其分?jǐn)?shù)線劃歸“一本線”，但是面對(duì)傳統(tǒng)的“公立高校觀”和“出國留學(xué)潮”中缺乏顯著優(yōu)勢(shì)，仍然在吸納頂尖人才方面處于弱勢(shì)。二是師資隊(duì)伍，專家名師中充斥著“候鳥型”“假期型”甚至“周末型”外國教授，“講座”課程、“集中授課”成為教學(xué)中的常態(tài)。常任教師中難以吸引高精尖人才。

其次，部分中外合作高校的辦學(xué)定位過高。比如某校的定位為“亞洲第一、世界頂尖”，且不論合作的中外雙方高校在距離“亞洲第一” “世界頂尖”尚存在的距離，過高的預(yù)期本身就會(huì)使得學(xué)校在建設(shè)過程中容易出現(xiàn)脫離實(shí)際、盲目投資等情況。2014年11月，該校被報(bào)道“人均52平宿舍配6000元臺(tái)燈”。網(wǎng)友紛紛評(píng)論硬件過硬（甚至于奢華），同時(shí)擔(dān)憂軟件（教育質(zhì)量）太軟。

2.中方高校受益較為有限

首先，異地辦學(xué)導(dǎo)致中方高校與中外合作高校距離較遠(yuǎn)，因而中方高校在諸如學(xué)生互派、教師交流、學(xué)科互建、管理互助、科研合作方面受益有限。所謂異地辦學(xué)指的是中方高校與其參與共建的中外合作高校位處不同城市，甚至不同省份，如西交利物浦大學(xué)位于江蘇省蘇州市，而西安交通大學(xué)位于陜西省西安市；北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院位于廣東省珠海市，而北京師范大學(xué)位于北京市；昆山杜克大學(xué)位于美國北卡羅萊那州達(dá)勒姆，而武漢大學(xué)位于湖北省武漢市。這種異地辦學(xué)的情況拉大了國內(nèi)高校與其合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的實(shí)際距離，增加了學(xué)生間學(xué)習(xí)、教師間交流以及學(xué)校間互助的實(shí)現(xiàn)難度，原本期望的人才培養(yǎng)、教師交流、學(xué)科建設(shè)、科研合作以及形象推廣等目標(biāo)并未能通過加強(qiáng)與國外高校的交流合作得以實(shí)現(xiàn)。

其次，中方高校與中外合作高校的實(shí)質(zhì)性合作有限。目前的中外合作高校的中、外合作辦學(xué)者間存在形式合作或短期內(nèi)合作，合作的深度和廣度有待拓展，中外合作高校本應(yīng)為中方高校帶來的輻射作用和反哺作用有待加強(qiáng)。

3.加重人才流失

中外合作高校在其官方網(wǎng)站上大力宣傳學(xué)校學(xué)生的出國率，比如，北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院（UIC）就宣稱在其近5000 名畢業(yè)生中有2000多名同學(xué)去到境外200多所大學(xué)讀研深造（數(shù)據(jù)來源于UIC官方網(wǎng)站）。西交利物浦大學(xué)則宣稱其2010、2011、2012年分別有96%、90%、80%的學(xué)生赴世界知名大學(xué)繼續(xù)攻讀碩博士研究生（數(shù)據(jù)來源于西交利物浦官方網(wǎng)站）。雖然，根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，近年來我國出國留學(xué)生歸國率持續(xù)增長(zhǎng)，但至少可以證明留學(xué)美國的學(xué)生歸國率遠(yuǎn)低于這一數(shù)據(jù)。Philip G. Altbach（2013）表示“半個(gè)多世紀(jì)以來，從中國和印度到美國接受高等教育的學(xué)生中，80%留在了美國?！迸c近年來中國的人才流失成為西方國家科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力相對(duì)的是由我國投入大半的中外合作高校培養(yǎng)出來的高層次人才的流失，甚至可以說，中外合作高校成為了人才流失的“加速器”，這與我國中外合作高校政策目標(biāo)理念是相悖的。

4.教育服務(wù)貿(mào)易逆差拉大

中國教育在線網(wǎng)站公布的“2014年出國留學(xué)趨勢(shì)報(bào)告”中指出“據(jù)調(diào)查，目前中國留學(xué)行業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模約達(dá)到了2000億人民幣…… 其中，留學(xué)生境外支出所占份額最大，達(dá)85%。”我國教育服務(wù)貿(mào)易進(jìn)口額達(dá)到1700億元人民幣。與此相較的是，全球“教育服務(wù)貿(mào)易額也在不斷提升，2009年已經(jīng)超過了300億美元”。其中“美、英、澳、法、日5個(gè)發(fā)達(dá)國家占據(jù)了將近80%的教育服務(wù)市場(chǎng)……中國僅占有0.65% ”。

中外合作高校作為教育服務(wù)貿(mào)易的一部分，并未能夠起到縮小貿(mào)易逆差的作用，反之，拉大了教育服務(wù)貿(mào)易逆差。原因在于：一是中方投資遠(yuǎn)高于外方投資。中外合作高校中存在“地方政府斥巨資”以公共財(cái)政投入補(bǔ)貼中外合作高校建設(shè)，中方高校提供較多的人力物力支持。比如《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》表明“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中境外資金的比例應(yīng)低于50%”。二是外方收益高于中方收益?！吨腥A人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱《中外合作辦學(xué)條例》）規(guī)定“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵占”；中外合作高校是“以中國公民為主要招生對(duì)象的教育機(jī)構(gòu)”，收取高額學(xué)費(fèi)，從國外公民獲取的資金少于從中國公民獲取的資金。這種投入產(chǎn)出分配的不對(duì)等，使得大量的資金流向了國外，導(dǎo)致我國教育輸入與教育輸出嚴(yán)重失調(diào)、教育服務(wù)貿(mào)易逆差進(jìn)一步拉大。

5.我國教育主權(quán)受到影響

教育主權(quán)是國家主權(quán)的組成部分?！督逃ā返诹邨l規(guī)定：“教育對(duì)外交流與合作堅(jiān)持獨(dú)立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國法律，不得損害國家主權(quán)、安全和社會(huì)公共利益”，其中明確了將維護(hù)教育主權(quán)放在了中外合作高校建設(shè)的重要位置。

目前，中外合作辦學(xué)中有礙教育主權(quán)的現(xiàn)象主要可以歸納為以下兩個(gè)方面：

一是文化滲透。“如果說二戰(zhàn)前殖民主義是西方資本主義國家對(duì)非西方國家資源的掠奪，新殖民主義則主要是對(duì)人的勞動(dòng)的掠奪，后殖民主義大致可以歸結(jié)為對(duì)文化與精神的滲透”（荀淵、陳麗媛，2013）。中外合作高校多采用國外原版教材，由外國教授授課，有利于開闊學(xué)生國際思維的同時(shí)，但也直接或間接傳播西方意識(shí)形態(tài)和資本主義文化。

二是主權(quán)讓渡?！敖逃鳈?quán)讓渡指各國基于自己的國家利益，把自己具有的教育權(quán)力部分出讓給國家組織或超國家體使用，以實(shí)現(xiàn)利用國際資源發(fā)展本國教育、更好培養(yǎng)人才和壯大國家實(shí)力的目的”（茹宗志，2008）。中國在WTO的GATS協(xié)議中VATS協(xié)議中，在9個(gè)領(lǐng)域中對(duì)教育主權(quán)進(jìn)行了讓步，但未承諾跨境交付，未承諾與中外合作辦學(xué)以國民待遇，保留了對(duì)中外合作辦學(xué)的審批權(quán)和定價(jià)權(quán)，對(duì)自然人流動(dòng)方，對(duì)其居住時(shí)間也有一些限制。但是中外合作高校的出現(xiàn)對(duì)以上的保留提出了質(zhì)疑，進(jìn)一步影響推動(dòng)了教育主權(quán)讓渡。

二、中外合作高校辦學(xué)中問題的政策性根源

中外合作高校的發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)和支持，同時(shí)其存在的問題可以從相關(guān)政策中溯源。

（一）政策目標(biāo)缺乏合作共贏理念

我國中外合作高校實(shí)際上存在三個(gè)合作主體，包括國外高校、國內(nèi)高校和地方政府。三方在辦學(xué)目標(biāo)理念方面存在較大分歧（見表2）。

表2中外合作高校三方合作方的主要目標(biāo)

合作主體 主要目標(biāo)

外方高校 經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收、人才吸納、形象推廣

中方高校 人才培養(yǎng)、教師交流、學(xué)科建設(shè)、科研合作、形象推廣

地方政府 提高地方文化實(shí)力、發(fā)掘新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)地方教育新提升

然而目前我國中外合作高校辦學(xué)的相關(guān)政策未能實(shí)現(xiàn)以上三方辦學(xué)主要目標(biāo)的有效整合。首先，雖然中外合作高校較好地滿足了外方高校關(guān)于人才吸納和形象推廣的目標(biāo)，但其首要目標(biāo)——經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收未能得到較好滿足。有關(guān)政策對(duì)辦學(xué)中的營利性質(zhì)的規(guī)定比較模糊，比如，《中外合作辦學(xué)條例》中規(guī)定“中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)”（第三條），“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件”（第三十九條）；《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）再次強(qiáng)調(diào)“中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)”（第二十八條）；《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)秩序的通知》中反復(fù)申明“堅(jiān)持中外合作辦學(xué)的公益性原則”。這些規(guī)定削減了外方高校參與辦學(xué)的積極性，阻礙了中外合作高校的發(fā)展。

其次，中方高校參與辦學(xué)的主要目標(biāo)沒有得到相關(guān)政策的保障?，F(xiàn)有中外合作高校相關(guān)政策只規(guī)定了合作辦學(xué)必須由國內(nèi)高校參與，對(duì)其應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，相反對(duì)其權(quán)益的規(guī)定不夠明確，缺乏對(duì)中方高校合作辦學(xué)目標(biāo)理念實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有保障。

最后，《條例》第十二條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立實(shí)施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院教育行政部門審批?！保ǖ谑l）“省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)中外合作辦學(xué)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)行政部門在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)的中外合作辦學(xué)工作?！保ǖ诎藯l）中外合作辦學(xué)中的教育主權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)體制問題一直糾結(jié)不清、條塊分割、異常復(fù)雜，市級(jí)政府在中外合作高校中具體扮演怎樣的角色？應(yīng)該履行怎樣的職責(zé)？具有哪些權(quán)限？如何與國家教育行政部門劃清職責(zé)范圍等等問題難以厘清，因而市級(jí)政府出資辦學(xué)以提高地方文化實(shí)力、發(fā)掘新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)地方教育新提升的目標(biāo)理念也難以確保。

（二）政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差

理論上，公共政策執(zhí)行存在“替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、附加性執(zhí)行”（陳振明，1998）和“抵觸型、僵化型、滯后型、折扣型、結(jié)構(gòu)型”（陳慶云，1996）等問題?！秾?shí)施辦法》中要求“被邀請(qǐng)的外國教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該是國際上或者所在國著名的高等教育機(jī)構(gòu)或者職業(yè)教育機(jī)構(gòu)”（第十二條）。然而，溫州肯恩大學(xué)、北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院中的肯恩大學(xué)、香港浸會(huì)大學(xué)并不符合上述規(guī)定卻通過審批，批準(zhǔn)設(shè)立。

可見在高等教育國際化政策執(zhí)行過程中也存在問題，主要原因有三個(gè)方面：一是政策執(zhí)行主體的素質(zhì)有待進(jìn)一步提升；二是政策執(zhí)行客體配合度較低，甚至存在刻意欺瞞等現(xiàn)象；三是政策文本存在話語模糊、邊界不清等現(xiàn)象。如“國際上或者所在國”（所在國著名的高等教育機(jī)構(gòu)未必是優(yōu)質(zhì)的教育資源）、“優(yōu)質(zhì)教育資源”（何為優(yōu)質(zhì)？?jī)?yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)？）、“合理回報(bào)”（多少為合理？）等用詞容易讓政策執(zhí)行的主客體產(chǎn)生困惑。

（三）政策要素組合方式不科學(xué)

政策的基本要素是主體、客體和手段。中外合作高校政策中主體、客體和手段在組合方式中存在較大問題。一是主客體混亂。政策的主體通常是政府部門，但是由于中外合作辦學(xué)中地方政府通常充當(dāng)合作辦學(xué)中的一方，因此在某種情況下，地方政府將既是政策主體也是政策客體，造成政策主客體混亂的現(xiàn)象。

二是政策主體與政策手段的不匹配。中外合作高校政策實(shí)施的重要手段是加強(qiáng)監(jiān)管，而監(jiān)管的主體卻一直集中在政府，政府工作人員時(shí)間、能力、精力有限，很難以有限的行政力量對(duì)體系龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、并將日益增加的中外合作高校進(jìn)行監(jiān)督。

三是政策客體間關(guān)系不平等。高等教育國際化政策的客體是指參與中外合作高校辦學(xué)的外方高校、中方高校和地方政府，三方之間理應(yīng)是平等協(xié)商、合作共贏的關(guān)系。事實(shí)上，雖然《中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定“外國教育機(jī)構(gòu)、其他組織或者個(gè)人不得在中國境內(nèi)單獨(dú)設(shè)立以中國公民為主要招生對(duì)象的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”（第六十二條），必須與國內(nèi)某一高校合作，且“校長(zhǎng)或者主要行政負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍，在中國境內(nèi)定居”（第二十五條），但是中方高校在合作中依然處于被動(dòng)地位。比如，外方高校A原擬定與中方高校B在C市合作建設(shè)中外合作高校，然而由于細(xì)節(jié)問題，三方未能達(dá)成一致，中方高校D與E市在以“斥巨資、提供優(yōu)越的物質(zhì)條件”下獲取了與A的合作機(jī)會(huì)?？梢姡壳爸蟹礁咝：偷胤秸e極主動(dòng)推動(dòng)高等教育國際化的后果之一就是在三者關(guān)系中處于被動(dòng)地位。

（四）政策工具不完善

長(zhǎng)期以來，中外合作辦學(xué)政策敏感度極高，一方面是政策的受益者，另一方面是政策的制約者。《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》（2001）以及《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（2003）和《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（2004）簽訂和出臺(tái)以后，中外合作高校出現(xiàn)加速發(fā)展的勢(shì)態(tài)，同時(shí)引發(fā)了一系列問題。2007年《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)條例》出臺(tái)后又出現(xiàn)了短暫的停滯狀態(tài)，可謂“一管就死、一放就亂”，其原因主要在于政策實(shí)施手段不完善，事前審批、事中監(jiān)控、事后評(píng)估間失衡（見表3）。

三、中外合作高校政策質(zhì)量?jī)?yōu)化的現(xiàn)實(shí)途徑

為了解決目前中外合作高校辦學(xué)中出現(xiàn)的系列問題，彌補(bǔ)相關(guān)政策中的不足，切實(shí)實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策質(zhì)量?jī)?yōu)化，我們必須做到四個(gè)“統(tǒng)一”。

（一）政策目標(biāo)理念中做到質(zhì)量保障與人才保留相統(tǒng)一

中外合作高校的政策必須做到能力培養(yǎng)與人才保留兩手都要抓、兩手都要硬，既要通過中外合作辦學(xué)培養(yǎng)學(xué)生的能力，也要把人才保留作為政策的核心目標(biāo)。中外合作大學(xué)的1+2+1/2+2/3+1等學(xué)年模式下必須堅(jiān)持“鼓勵(lì)回國”，為人才強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供人力支撐。一方面，在能力培養(yǎng)過程中適當(dāng)參考國際大學(xué)排名，切實(shí)把引進(jìn)“外國知名的高等教育機(jī)構(gòu)”“外國優(yōu)質(zhì)教育資源”“強(qiáng)校、名?！薄笆澜缑！钡日呗涞綄?shí)處。例如，印度大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC）公布了新條例，禁止印度大學(xué)與非全球排名前500名的大學(xué)合作。教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾表示，參考權(quán)威的大學(xué)排名，“在我們對(duì)外國教育機(jī)構(gòu)缺乏足夠了解的情況下，不失為一個(gè)判斷途徑”。我國在相關(guān)實(shí)施細(xì)則中可以添加對(duì)于外方高校的排名要求。

另一方面，加大人才“保留”政策力度，積極引導(dǎo)走出去的中外合作高校學(xué)生回國。既要保障和鼓勵(lì)“來去自由”，促進(jìn)中外合作高校學(xué)生國際素質(zhì)的提高，同時(shí)實(shí)施人才激勵(lì)機(jī)制、提高人才待遇、營造人才創(chuàng)新環(huán)境。例如，將中外合作高校畢業(yè)生中的優(yōu)秀人才納入“萬人計(jì)劃”“百人計(jì)劃”的范圍，為我國實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略提供保障。

（二）政策執(zhí)行過程中做到“依法科學(xué)”與“防懲結(jié)合”相統(tǒng)一

在中外合作高校政策執(zhí)行過程中，“依法科學(xué)”與“防懲結(jié)合”主要針對(duì)不同的兩個(gè)問題提出的?！耙婪茖W(xué)”是針對(duì)行政主體在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題而提出；“防懲結(jié)合”主要針對(duì)行政主體如何規(guī)范中外合作高校辦學(xué)主體行為而提出?！耙婪茖W(xué)”要求政策執(zhí)行主體必須做到依法執(zhí)政、依法行政，以政策、法律為依據(jù)，以緩解由于素質(zhì)問題而造成的選擇性執(zhí)行、過度執(zhí)行和錯(cuò)誤執(zhí)行的出現(xiàn)?！耙婪ā钡那疤嵩谟凇胺ā钡目茖W(xué)性，即文本明晰、邏輯合理，上位法與下位法無矛盾沖突等。同樣“依法”也需“科學(xué)”，拒絕生搬硬套，甚至于“摳字眼”的僵硬“依法”。

“防懲結(jié)合”則要求中外合作高校行為規(guī)范過程中要制定相關(guān)的防范機(jī)制與懲罰機(jī)制，既要構(gòu)建謹(jǐn)慎的準(zhǔn)入機(jī)制，以嚴(yán)格的審批制度和周密的審批程序保證我國教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，又要健全我國的中外合作高校政策中的懲罰機(jī)制，以綜合性懲罰機(jī)制代替單一的懲罰機(jī)制。例如，在《中外合作辦學(xué)條例》“法律責(zé)任”一章中對(duì)中外合作辦學(xué)中出現(xiàn)的各種問題行為的法律責(zé)任進(jìn)行了界定并制定了相應(yīng)懲罰，多次提到的“10萬元以下”的處罰，相對(duì)于中外合作辦學(xué)中可能攫取的不法收入來說懲罰力度過小。懲罰額度過小導(dǎo)致不法分子鋌而走險(xiǎn)，不法行為難以得到有效控制，因而可以輔以行政拘留、列入黑名單等方式杜絕此類情況的出現(xiàn)。最后，需要注意的是，“依法科學(xué)”與“防懲結(jié)合”都需要以明晰的文本話語為基礎(chǔ)。

（三）政策要素組成中做到明確定位與合理規(guī)劃相統(tǒng)一

中外合作高校辦學(xué)離不開政策的指導(dǎo)，政策中模糊定位將會(huì)阻礙政策執(zhí)行，特別是落實(shí)政策要旨、正確執(zhí)行的要求。例如，“中外合作高?！钡男再|(zhì)模糊成為執(zhí)政過程中的難題。私立與公立、營利與非營利成為中外合作高校需要厘清的重要問題。不僅如此，政策要素間必須合理規(guī)劃安排，以合理的政策手段正確搭配政策的主體和客體，也是中外合作高校發(fā)展的必要前提。

首先，政策的主體不僅在于政府部門或者行政人員。目前，政府部門成為中外合作高校審查、監(jiān)督的主體，其任務(wù)之艱巨、對(duì)象之繁瑣、責(zé)任之重大顯而易見，并難以保障。事實(shí)上，群眾是政府最雪亮的眼睛，在治理理論的指導(dǎo)下，多元治理主體已經(jīng)成為現(xiàn)代公共行政管理的現(xiàn)實(shí)選擇，多元監(jiān)管主體成為必然選擇。其次，地方政府在參與中外合作高校辦學(xué)中而成為政策客體，在接受上級(jí)政府管理的同時(shí)，更重要是接受第三方的監(jiān)督約束。最后，政策主客體與政策手段間也必須進(jìn)行合理規(guī)劃，政策手段必須切實(shí)可行，真正做到通過正確的手段實(shí)現(xiàn)理想的目標(biāo)。

（四）政策實(shí)施手段中做到事前審批、事中監(jiān)控、事后評(píng)估相統(tǒng)一

事前審批、事中監(jiān)控、事后評(píng)估是行政的一般程序。根據(jù)表3可以發(fā)現(xiàn)，目前我國有關(guān)中外合作高校辦學(xué)的事前審批政策較為豐富，除了在各項(xiàng)政策法規(guī)關(guān)于“設(shè)立”的條文中對(duì)中外合作高校審批進(jìn)行了明確規(guī)定外，還出臺(tái)了一些專門針對(duì)中外合作高校事前審批的政策文件；而事中監(jiān)控方面出臺(tái)的專門性文件則比較少，主要集中在復(fù)核和秩序規(guī)制上；事后評(píng)估方面除了在相關(guān)文件中對(duì)中外合作本科院校辦學(xué)法律責(zé)任方面做出了相關(guān)規(guī)定以及對(duì)辦學(xué)進(jìn)行評(píng)估以外，并沒有出臺(tái)專門性文件。

這種事前審批、事中監(jiān)控、事后評(píng)估的政策比重失衡將會(huì)對(duì)中外合作高校辦學(xué)的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生制約，因而其在建立以后缺乏政策的規(guī)范與指導(dǎo)。可喜的是，近年來關(guān)于事中監(jiān)控和事后評(píng)估的政策雖然發(fā)展緩慢，但是已經(jīng)開始逐漸增多。在以后的中外合作高校合作辦學(xué)中，我國應(yīng)當(dāng)以政策引導(dǎo)為主，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，減少微觀干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)事后評(píng)估政策的構(gòu)建，鼓勵(lì)和引導(dǎo)相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)中外合作高校進(jìn)行質(zhì)量、效果、規(guī)范等方面的評(píng)估，并適當(dāng)引至中外合作高校的管理之中，將事前審批、事中監(jiān)控與事后評(píng)估相結(jié)合，對(duì)中外合作高校辦學(xué)進(jìn)行全過程管理。

四、結(jié)語

中外合作高校是我國中外合作辦學(xué)戰(zhàn)略的重要組成部分，具有較強(qiáng)的政策依賴性。但在辦學(xué)中存在著辦學(xué)質(zhì)量難以保障、中方學(xué)校受益有限、人才流失問題嚴(yán)重、教育服務(wù)貿(mào)易逆差拉大、教育主權(quán)受到影響等問題，它們與政策目標(biāo)缺乏合作共贏理念、政策執(zhí)行過程出現(xiàn)阻滯、政策要素組合方式不科學(xué)、政策實(shí)施體制不完善等問題是緊密相關(guān)的。進(jìn)一步優(yōu)化辦學(xué)政策，包括政策目標(biāo)、政策執(zhí)行、政策要素、政策實(shí)施等，努力實(shí)現(xiàn)能力培養(yǎng)與人才保留相統(tǒng)一、“依法科學(xué)”與“防懲結(jié)合”相統(tǒng)一、明確定位與合理規(guī)劃相統(tǒng)一以及事前審批、事中監(jiān)控、事后評(píng)估相統(tǒng)一，對(duì)指導(dǎo)具體辦學(xué)實(shí)踐應(yīng)該大有裨益的。

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A Research of the Policy Optimization of China-foreign Joint Universities

Chen Yue

（Institute of Education Science， Wuhan University）

Abstract：Under the impact of the globalization， China-foreign Joint Universities become a strategic choice of higher education internationalization. Policy factors profoundly influence the development of China-foreign Joint Universities， Optimizing it has both theoretical necessity and practical urgency. To do that， We must optimize the goals and ideals， execution process， elements combination and implementation of the policy， then achieve four “unities”， namely： the unity of ability training and talents keeping， unity of “l(fā)egally correct” and “prevention and punishment”， the unity of “scientific orientation” and reasonable planning， the unity of examination and approval in advance， matter monitoring， afterwards feedback estimation.

Key Words：Chinese-Foreign Joint Higher Schools； Policy Optimization； Talents losing； Education Sovereignty

■責(zé)任編輯汪曉清