創(chuàng)新與不足：村務(wù)監(jiān)督制度的設(shè)計與實踐

陳少藝

[摘 要]長期以來，中國農(nóng)村地區(qū)的村務(wù)監(jiān)督有名無實，農(nóng)民的利益屢受侵害，導(dǎo)致涉農(nóng)的信訪量持續(xù)攀升，嚴重危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。在此背景下，從制度上構(gòu)建民主監(jiān)督體系，成為廣大農(nóng)村完善村民自治的迫切任務(wù)。在這一制度的探索中，浙江省武義縣后陳村率先創(chuàng)立了全國首個村務(wù)監(jiān)督委員會，此舉緩解了社會矛盾并激發(fā)了農(nóng)民參與村莊治理的熱情。隨后，該制度被寫進新修訂的《村民委員會組織法》中，并在全國廣大農(nóng)村逐步推行，取得較好的效果。但是，村務(wù)監(jiān)督制度在設(shè)計中存在著缺欠和不足，在實際運行中也有不少問題。因此，今后必須繼續(xù)修改和完善村務(wù)監(jiān)督制度，并逐步解決在實踐中存在的問題。唯有如此，這種制度才能更具生命力，更能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[關(guān)鍵詞]村務(wù)監(jiān)督；制度設(shè)計；實踐；不足；思考

[中圖分類號] D630.9 [文獻標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0028-03

1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式施行以來，村民自治制度在我國農(nóng)村地區(qū)廣泛推行，成效斐然。然而，農(nóng)村民主政治建設(shè)的實踐表明，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為核心內(nèi)容的農(nóng)村基層民主逐漸失衡，民主選舉備受重視，而民主決策、民主管理卻明顯滯后，民主監(jiān)督長期缺位。于是，有些地方開始探索建立村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的可行性和必要性。其中，浙江省武義縣后陳村率先成立全國首個村務(wù)監(jiān)督委員會，成為探索建立村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的先行者。不久，“后陳經(jīng)驗”在浙江省乃至全國被大力推廣。然而，由于村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)在制度設(shè)計中有先天的缺欠和不足，在實踐中也存在不少亟需解決的問題。那么，怎樣才能彌補缺欠和解決存在的問題呢？這將是本文進一步探討的內(nèi)容。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)立及意義

長期以來，多數(shù)村莊雖設(shè)有村民理財小組，但其成員大都是經(jīng)村黨支部書記或村主任指定的，或干脆由村干部直接擔(dān)任。村民對涉及自身利益的村莊事務(wù)都是事后才知道，而且知曉村莊事務(wù)的主要途徑就是村務(wù)公開欄的告示。多數(shù)村莊村務(wù)不公開不透明，尤其是財務(wù)公開內(nèi)容模糊、公開程序違規(guī)、公開時間隨意。一些地方的村干部貪污挪用，假公濟私，瞞報虛領(lǐng)的現(xiàn)象突出。農(nóng)民利益屢受村干部侵犯，導(dǎo)致農(nóng)民上訪量居高不下。浙江省武義縣白洋街道的后陳村，曾經(jīng)由于村務(wù)管理不透明，重大決策不民主，一度造成村內(nèi)矛盾重重，干群關(guān)系緊張，村民上訪不斷，甚至發(fā)生沖突，連續(xù)兩任村支書由于經(jīng)濟問題被查處。2004年2月，中共武義縣委派出指導(dǎo)組在后陳村開展調(diào)研，在充分聽取民眾意見后，擬定了《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》，并提交村民代表大會討論和通過?！洞鍎?wù)管理制度》對集體資產(chǎn)、農(nóng)民建房、村干部報酬、財務(wù)收支等村民關(guān)注的熱點問題作了具體明確的規(guī)定。《村務(wù)監(jiān)督制度》對村監(jiān)委會和村民代表會議的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)及糾錯、罷免的途徑和程序作了詳細規(guī)定。2004年6月18日，后陳村掛牌成立了全國首個村務(wù)監(jiān)督委員會。村務(wù)監(jiān)督委員會由村民代表會議民主選舉產(chǎn)生，受村民代表會議委托獨立行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)，對村民代表會議負責(zé)并報告工作，并被賦予列席村務(wù)會議、財務(wù)票據(jù)稽核等職能和定期報告村務(wù)監(jiān)督工作情況、聽取村民意見等義務(wù)。村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)主任1人，委員2～4人，與村委會同屆。

后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會成立后，第一年就為村集體增收節(jié)支90多萬元。后陳村連續(xù)9年實現(xiàn)村干部“零違紀(jì)”、村民“零上訪”、工程“零投訴”、違規(guī)支出“零入賬”，村級招待費大幅下降。9年多來，后陳村集體年收入增長34倍，村民年人均收入翻兩番，全村的養(yǎng)老和衛(wèi)生保障實現(xiàn)了村級統(tǒng)籌。[2]村務(wù)監(jiān)督委員會制度的建立，為村級黨組織、村民自治組織、村民三者之間搭建了溝通平臺，提供了農(nóng)村自我發(fā)現(xiàn)矛盾、內(nèi)部化解矛盾的糾錯機制，提升了村民自我管理、自我監(jiān)督能力，是新形勢下農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)立大大地推進了村民自治中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，具有創(chuàng)新意義。

二、“后陳經(jīng)驗”的推廣及其合法化

以“一個機構(gòu)、兩項制度”為基本結(jié)構(gòu)的“后陳經(jīng)驗”，通過逐步發(fā)展，形成了具有武義特色的農(nóng)村民主監(jiān)督模式。一是推進民主可預(yù)防貪腐。村務(wù)監(jiān)督委員會是民主形式的制度設(shè)計和創(chuàng)新，較好地發(fā)揮了廣大村民在村務(wù)監(jiān)督中的主體作用，有效地預(yù)防了農(nóng)村基層公共權(quán)力濫用；二是合理的制度設(shè)計調(diào)動了村民的政治熱情。長期以來，村民自治異化為“村官”自治，由村官替民做主，所以多數(shù)村民產(chǎn)生政治冷漠。后陳村設(shè)計了一套較為完備的村務(wù)監(jiān)督制度體系，村莊公共事務(wù)能夠尊重大多數(shù)村民的意愿，按照預(yù)定的程序進行社會協(xié)商，從而使村民逐步恢復(fù)了參與村務(wù)管理的熱情；三是構(gòu)建了村級組織權(quán)力制衡機制可有效約束權(quán)力濫用。后陳村將村務(wù)監(jiān)督權(quán)獨立出來，由村務(wù)監(jiān)督委員會獨立行使，形成了對村干部權(quán)力的約束機制，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立并相互制約。

2005年6月，時任浙江省委書記的習(xí)近平親自到武義縣、后陳村考察調(diào)研，充分肯定了武義縣建立村務(wù)監(jiān)督委員會的做法。10月，始發(fā)于后陳村的武義“村務(wù)監(jiān)督委員會”入圍“中國地方政府創(chuàng)新獎”。2008年，浙江省委、省政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立健全村級民主監(jiān)督組織，加強村級民主監(jiān)督試點工作的意見》，到2009年底，浙江省30032個行政村，實現(xiàn)了村級監(jiān)督組織“全覆蓋”。[4]

2010年7月，中共浙江省委辦公廳下發(fā)了《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》，對村務(wù)監(jiān)督委員會的性質(zhì)、組織設(shè)置、成員的任職條件和終止條件、回避制度等作了詳細規(guī)定，明確了村務(wù)監(jiān)督委員會的工作職責(zé)和權(quán)利義務(wù)。不久，浙江省村務(wù)監(jiān)督的經(jīng)驗引起民政部和國家立法機構(gòu)的高度重視。2010年10月，在十一屆全國人民代表大會常委會第17次會議上，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》被通過，該法第32條規(guī)定：“各村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生”。至此，村務(wù)監(jiān)督委員會首次在國家層面的立法上得到了確認。

三、村務(wù)監(jiān)督制度設(shè)計的不足與實際運行中的困境

（一）村黨支部成員兼任村監(jiān)委會主任或成員，容易造成監(jiān)督失效。《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程》規(guī)定：“村務(wù)監(jiān)督委員會一般由3至5名成員組成，其中主任1名。主任一般由村黨支部成員或黨員擔(dān)任?！蔽淞x縣的村務(wù)監(jiān)督制度在全國推廣后，很多地方參照浙江省的做法，要求村監(jiān)委會主任必須由村黨支部成員兼任，使得關(guān)鍵的相對制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)異化，又變成了內(nèi)部自己監(jiān)督自己，容易造成監(jiān)督失效。例如，東北地區(qū)，黨支部成員兼任村監(jiān)委會主任的比例高達90%以上；華北地區(qū)，村監(jiān)委會主任一般由村黨支部成員兼任或其他黨員村民擔(dān)任，使村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督形同虛設(shè)，極易造成集體腐敗。

（二）村務(wù)監(jiān)督委員會成員的薪資報酬沒有保障，極易產(chǎn)生消極監(jiān)督。2010年修訂后《村民委員會組織法》和《村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程》對于村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員的薪資補助都沒有具體說明。根據(jù)各地的執(zhí)行狀況來看，村務(wù)監(jiān)督人員一般僅獲得極少的誤工費或象征性的工資，甚至沒有報酬。村務(wù)監(jiān)督委員會成員薪資報酬無保障，既容易產(chǎn)生消極監(jiān)督，同時，成員受誘惑的可能性也隨之增大。

（三）村務(wù)監(jiān)督委員會委員年齡偏大，缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)知識，不會監(jiān)督。目前，村務(wù)監(jiān)督委員會委員很多是老黨員、老村干部和老退役軍人等，當(dāng)中不乏“老好人”和村干部的“老熟人”，個別村務(wù)監(jiān)督委員會委員履職意識不強，怕破壞與村干部的私交，監(jiān)督不敢動真格。還有更多監(jiān)督委員會委員不善于監(jiān)督。當(dāng)前，農(nóng)村青壯年大多外出務(wù)工，加上村務(wù)監(jiān)督委員會委員補貼少，吸引不了年輕人。

（四）多數(shù)村民的監(jiān)督能力較低，亟待提高。監(jiān)督能力取決于文化素質(zhì)，取決于受教育程度。目前農(nóng)村大多剩下兒童和老年人，這些村民缺乏政治參與必備的知識與技能，對村務(wù)抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)，直接制約了民主監(jiān)督的參與能力和水平。

（五）村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督流于形式，發(fā)揮的作用較為有限。在村務(wù)公開的審核和監(jiān)督上，村務(wù)監(jiān)督委員會更多的是對村委會提供的相應(yīng)材料進行審核。由于村委會提供的材料有限，有可能弄虛作假等因素。所以，村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮的作用較為有限。

（六）村務(wù)監(jiān)督制度的權(quán)利救濟設(shè)計不合理，監(jiān)督力不從心。制度設(shè)計之初，村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)現(xiàn)村干部違紀(jì)違法可以向上級紀(jì)委反映，現(xiàn)在只能去找民政部門。民政部門名義上負責(zé)村民自治政策上的指導(dǎo)和貫徹落實，雖然有權(quán)去檢查，發(fā)現(xiàn)問題時也可以向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門提出建議，但無權(quán)處理。對于違規(guī)、違法撤換村干部，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不愿配合，那么執(zhí)行難度可想而知。

（七）村務(wù)監(jiān)督制度不具有普適性。村務(wù)監(jiān)督制度只適宜在較為富?；蛴屑w財產(chǎn)的村莊實行。這些富裕村莊往往擁有土地、林地、礦山、廠房等集體資產(chǎn)，所在地村“兩委”擁有對集體財產(chǎn)支配權(quán)，這就容易產(chǎn)生權(quán)力尋租和腐敗，建立村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)很有必要。然而，對于偏遠或貧困地區(qū)的農(nóng)村，村“兩委”沒有可支配的集體財產(chǎn)，沒有權(quán)力尋租的空間，這些村莊顯然并不適合再成立一個村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，否則會增加村民不必要的負擔(dān)。

四、思考與討論

在一個政治文明的社會里，人們的政治參與是要通過一定的政治制度進行安排和組織的，只有這種制度化的參與，才是有利于政治穩(wěn)定的。[6]毫無疑問，制度化的政治參與為各階層提供了利益表達的制度性平臺，有利于緩和公民和政府間的矛盾，增強對現(xiàn)有政治系統(tǒng)的合法化認同，有助于實現(xiàn)政治穩(wěn)定。今后，要想進一步發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)有的作用，就無法回避以下幾個方面問題：

（一）確立村務(wù)監(jiān)督委員會的法定地位。2010年修訂后的《村民委員會組織法》仍然沒有對村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)責(zé)作出具體的規(guī)定。今后，有必要在法律上明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)責(zé)劃分、組織設(shè)置、人員配置、工作方式、監(jiān)督程序、報酬補貼、獎懲辦法和權(quán)利救濟等問題。此外，村民自治中的民主監(jiān)督權(quán)，必須依法獨立于村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會的執(zhí)行權(quán)，相關(guān)法律必須明確規(guī)定村“兩委”成員和黨員均不得擔(dān)任村監(jiān)委會主任或成員。

（二）提升村務(wù)監(jiān)督委員會成員的素質(zhì)。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會職能，關(guān)鍵是建好隊伍。要落實村務(wù)監(jiān)督委員會委員待遇政策，讓村務(wù)監(jiān)督委員會找到“愿意干事的人”，可將村務(wù)監(jiān)督委員會工作經(jīng)費、誤工補貼列入各級政府財政預(yù)算。鼓勵村民將參政意識強、敢于較真、公道正派和能力較強的人推選為村務(wù)監(jiān)督委員會主任，將更多青年人充實到村務(wù)監(jiān)督委員會隊伍中，增添生機與活力。

（三）村務(wù)監(jiān)督委員會成員必須專職化和專業(yè)化。必須把提高村務(wù)監(jiān)督委員會成員的素質(zhì)作為完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度的重要舉措。若要監(jiān)督發(fā)揮更大的作用，務(wù)必對當(dāng)選的村務(wù)監(jiān)督委員會成員進行必要的法制教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升村務(wù)監(jiān)督委員會成員的素質(zhì)，促進村務(wù)監(jiān)督的規(guī)范化、專職化和專業(yè)化。

（四）加強村務(wù)監(jiān)督委員會自身建設(shè)。村務(wù)監(jiān)督委員會成員除了進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)外，更要注重思想政治教育和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，樹立正確的監(jiān)督觀念，杜絕以權(quán)謀私，假監(jiān)督之名行斂財腐敗之實。對不稱職的成員要及時予以清除，建立村務(wù)監(jiān)督委員會成員的退出機制、懲處機制和追責(zé)機制。

（五）明確村務(wù)監(jiān)督制度的目標(biāo)。村民自治中民主監(jiān)督，不同于紀(jì)檢、檢察機關(guān)對黨政機關(guān)工作人員的監(jiān)督。紀(jì)檢或檢察機關(guān)對黨政機關(guān)工作人員的監(jiān)督，旨在保證國家機關(guān)及其工作人員的根本宗旨不會丟失。反觀村民自治中的民主監(jiān)督，是村級治理中的內(nèi)部事務(wù)，旨在完善和促進村級治理，目標(biāo)是最大限度地體現(xiàn)多數(shù)村民的意愿，實現(xiàn)村務(wù)公開和村治高效。因此，村務(wù)監(jiān)督制度的首要目標(biāo)應(yīng)是實現(xiàn)村民自治中的善治，政策制定者不能只考慮政治或施政需要而罔顧這一點。

總之，權(quán)力分工制衡是防止濫用權(quán)力的根本途徑，也是對權(quán)力實行有效監(jiān)督的前提。對于村莊公共權(quán)力的行使，應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)分權(quán)或分工，從權(quán)力、責(zé)任、程序等方面構(gòu)建一種分工制衡關(guān)系，是保證權(quán)力不被濫用的前提和根本途徑。如果村務(wù)監(jiān)督權(quán)不能獨立而受制于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會的執(zhí)行權(quán)，必然導(dǎo)致弱監(jiān)督或虛監(jiān)督。

參考文獻

[1]蔡敏.“村官”腐敗是農(nóng)村社會和諧的“毒瘤”[N].農(nóng)民日報第二版，2005-05-25.

[2]李正.豐富“后陳經(jīng)驗”打造精品鄉(xiāng)村[ N] .今日武義，2014-02-25.

[3]黃錦朝.金華改革開放三十年三十事[M].杭州：浙江人民出版社，2008：172.

[4][5]張偉斌等.2013年浙江發(fā)展報告（政治卷）[M]. 杭州：杭州出版社，2013：239.

[6]中央社會主義學(xué)院中國政黨制度研究中心編.中國特色政黨制度理論研究[M]. 北京：時事出版社，2010：401.

本文系中國博士后科學(xué)基金第57批面上資助課題（2015M571467）的階段性研究成果之一。

作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后，中共沈陽市委黨校講師。

責(zé)任編輯：周奕韻