農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)單位體制及其公共產(chǎn)品供給途徑分析

韋統(tǒng)義，宋　瀛，梁軍疆

(1.西安電子科技大學(xué) 人文學(xué)院 西安 710071 ; 2.中國(guó)人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 北京100872 ;

3.新疆人力資源學(xué)院 烏魯木齊 830000)

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農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)單位體制及其公共產(chǎn)品供給途徑分析

韋統(tǒng)義1，2，宋瀛1，梁軍疆3

(1.西安電子科技大學(xué) 人文學(xué)院 西安 710071 ; 2.中國(guó)人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 北京100872 ;

3.新疆人力資源學(xué)院 烏魯木齊 830000)

摘要：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)是以屯墾戍邊為基本職能的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，上政下企是其基本組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)是兵團(tuán)下屬的基層企業(yè)單位。基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景和當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景，農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)形成了單位制公共產(chǎn)品供給體制。在國(guó)家公共產(chǎn)品供給非單位化的改革中，農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制具有“逆非單位化”傾向，造成農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)社會(huì)成本沉重，企業(yè)經(jīng)營(yíng)失范。農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制創(chuàng)新路徑必須明確政府責(zé)任、“單位制”歷史路徑以及“非單位化”的市場(chǎng)化改革原則，構(gòu)建以政府公共財(cái)政為主體、農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)剩余為補(bǔ)充、市場(chǎng)化供給(特別是借鑒PPP供給模式)相結(jié)合的“三軌制”的供給路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)；公共產(chǎn)品；單位制；體制創(chuàng)新

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱兵團(tuán))是以屯墾戍邊(具有公共安全產(chǎn)品屬性)為基本職能的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織,其中作為兵團(tuán)三級(jí)組織的基層單位,農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)則是具有準(zhǔn)政府性質(zhì)的企業(yè)。因而,以兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng))為研究對(duì)象的研究必須明確其立論基礎(chǔ)“農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)是企業(yè)”,不同于我國(guó)內(nèi)地農(nóng)村;它是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的具有顯著地方特色和功能目標(biāo)的企業(yè)組織,具有鮮明的地域性。

進(jìn)入21新世紀(jì),我國(guó)農(nóng)村改革的力度不斷加大,其中最為突出的戰(zhàn)略舉措就是明確了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任主體是國(guó)家,要實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。黨的十八大再次明確要求要完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系,提升基本公共服務(wù)水平均等化程度。與我國(guó)內(nèi)地農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任主體不斷完善和服務(wù)水平不斷提升相比較,兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品尚存在供給責(zé)任主體不到位、公共服務(wù)均等化差異度明顯加大以及處在基本公共產(chǎn)品服務(wù)滿足的低水平階段[1],嚴(yán)重地制約著兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展。而祖國(guó)西部邊疆的歷史和現(xiàn)實(shí)均昭示著:一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的可持續(xù)發(fā)展的兵團(tuán)對(duì)于祖國(guó)統(tǒng)一和邊疆安寧,無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)都具有國(guó)家戰(zhàn)略意義。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)簡(jiǎn)析

與前幾年對(duì)內(nèi)地農(nóng)村公共服務(wù)均等化研究的熱絡(luò)相比,目前相關(guān)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共服務(wù)均等化的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)僅有3篇,分別是吳春賢的《兵團(tuán)公共產(chǎn)品供給模式研究》[2]、謝婷婷、王纖纖的《現(xiàn)行制度下兵團(tuán)公共產(chǎn)品供給狀況的調(diào)查分析——基于117 份調(diào)查問(wèn)卷》[3]和謝婷婷的專著《新時(shí)期公共產(chǎn)品供給制度的改革與創(chuàng)新研究——以特殊體制下新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)為例》[1]。三篇文獻(xiàn)共同的價(jià)值在于提出了農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)既有公共產(chǎn)品供給體制的現(xiàn)有模式以及存在的問(wèn)題,但缺乏較為系統(tǒng)的學(xué)理分析,特別是不能從兵團(tuán)的組織屬性和公共產(chǎn)品供給體制(單位制供給)形成的相關(guān)維度、從國(guó)家公共產(chǎn)品供給“非單位化”的市場(chǎng)化改革與農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)“逆非單位化”間的矛盾層面,對(duì)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)既有公共產(chǎn)品供給低效的弊端進(jìn)行深入分析。

基于同樣的問(wèn)題但卻涇渭分明的智識(shí)著墨,直接的問(wèn)題是為什么對(duì)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共服務(wù)均等化的理論觀照不足?農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共服務(wù)均等化是否具有研究?jī)r(jià)值?答案顯然是否定的。雖然直接針對(duì)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共服務(wù)均等化的研究者較少,但筆者在整理和閱讀研究制約農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)時(shí),欣喜地發(fā)現(xiàn)一些學(xué)者的研究成果和邏輯正呈現(xiàn)出逐步歸集、收斂的學(xué)術(shù)傾向,并歸因于農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共財(cái)政體制的缺位與公共產(chǎn)品有效供給不足是制約農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的主要因素。這些研究分為業(yè)界和學(xué)界兩個(gè)界別、三個(gè)層面,第一個(gè)層面主要是基于農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐,從農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)社會(huì)保障體制和社會(huì)管理、建設(shè)發(fā)展滯后等方面提出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,主要有裴恩均[4]等;第二個(gè)層面,是從區(qū)分兵團(tuán)財(cái)政和農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)財(cái)務(wù)必要性及財(cái)務(wù)壓力的研究視角,分析研究農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的財(cái)務(wù)壓力和社會(huì)負(fù)擔(dān)如何化解,主要有馬松立[5]、湯金平[6]、徐軍[7]、龔新蜀[8];第三個(gè)層面是從農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的組織性質(zhì)入手,分析研究農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)社會(huì)負(fù)擔(dān)為什么會(huì)產(chǎn)生以及會(huì)給農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的組織行為以及發(fā)展帶來(lái)什么影響,主要有劉俊浩[9]、張為棟[10]、曹之然[11]、張國(guó)玉[12]、王慶友[13]、韋統(tǒng)義[14]等。

盡管以上研究逐步觸及到農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的組織性質(zhì)同公共產(chǎn)品供給體制轉(zhuǎn)型間的矛盾,能夠基于農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共財(cái)政缺位,分析研究農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品制度外供給存在的問(wèn)題,但并沒(méi)有形成一個(gè)更為嚴(yán)整的分析框架,從更為綜合和深入的視角分析、研究農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共物品供給體制如何形成,為何轉(zhuǎn)型以及公共服務(wù)非均等化,如何進(jìn)一步從根本上進(jìn)行治理。但研究所涉內(nèi)容和重要研究結(jié)論都具有歸集、收斂于農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)組織體制以及公共產(chǎn)品供給低效的特征。這也提示研究者,這既是以上研究者的研究空白,也是可進(jìn)行深入研究的切入點(diǎn)。本研究正是通過(guò)引入單位制社會(huì)地方變量來(lái)破題,將農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)納入到單位制社會(huì)這一更為宏觀的分析框架內(nèi),對(duì)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)單位制社會(huì)的形成、單位制條件下公共產(chǎn)品的供給模式、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“逆非單位化”以及“逆非單位化”對(duì)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的體制制約展開研究。冀望在理論科學(xué)和客觀真實(shí)的高度契合下,為農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新和農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化有所裨益。

二、兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制的變遷

兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給正經(jīng)歷著從單位制供給向政府為供給責(zé)任主體的供給體制轉(zhuǎn)型。單位制社會(huì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)社會(huì)整合的基本形式,東北國(guó)有工業(yè)企業(yè)是典型代表,農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)作為承擔(dān)特殊社會(huì)職能的國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)也是地域性的單位制社會(huì)整合組織。兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)是新中國(guó)在民族邊疆地區(qū)為實(shí)現(xiàn)屯墾戍邊特定功能的組織制度創(chuàng)新,其采用單位制進(jìn)行社會(huì)整合,既符合當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制整合的總體制度安排,也是兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)空間布局所決定的。單位制在兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的采用,在于首先符合當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全國(guó)一盤棋的統(tǒng)合需要,其次屯墾戍邊的特定組織功能需要一個(gè)集黨政軍企社合一的組織結(jié)構(gòu)承載,保證兵團(tuán)“戰(zhàn)時(shí)為兵、閑時(shí)為民”的高度動(dòng)員力,能夠有力地履行屯墾戍邊的特定功能。再次,可以為新疆地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和兵團(tuán)自身發(fā)展提供資金積累[15]223,227,243,408,411,413,433,437。從空間分布上看,兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)成立之初,本著不與民(地方)爭(zhēng)利的原則,深入亙古荒原,呈插花狀地交錯(cuò)分布于新疆各戰(zhàn)略要地及邊境地區(qū),自立的需要、企業(yè)化的特殊管理體制以及生產(chǎn)和消費(fèi)的“飛地”模式,不僅強(qiáng)化了兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給的“單位化”,而且更使其公共產(chǎn)品具有較強(qiáng)的半公共產(chǎn)品屬性和“俱樂(lè)部屬性”?？傊?兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制在改革前形成的是以單位而不是政府公共財(cái)政為主體的制度外公共產(chǎn)品供給體制[16]。

兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)目前并沒(méi)有形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的以政府公共財(cái)政為主體的公共產(chǎn)品供給體制。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入,企業(yè)“單位制”公共產(chǎn)品供給形成的社會(huì)負(fù)擔(dān)(社會(huì)成本)逐步成為國(guó)有企業(yè)改革的主要障礙,因?yàn)槠髽I(yè)減負(fù)迫切要求政府和企業(yè)功能轉(zhuǎn)型[17-19],特別是由企業(yè)供給公共產(chǎn)品體制必須而且逐步轉(zhuǎn)型為以公共財(cái)政為依托,政府為供給主體的供給體制[20]。隨著人民公社的解體,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制雖然歷經(jīng)磨難,但進(jìn)入新世紀(jì)后隨著“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的廢止,事實(shí)上明確了國(guó)家為責(zé)任主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。與我國(guó)工業(yè)企業(yè)和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革不同步的是,兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)雖然也嘗試構(gòu)建以公共財(cái)政為主體的公共產(chǎn)品供給體制,但目前農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)自籌資金舉辦公共產(chǎn)品,依賴過(guò)往的制度外公共產(chǎn)品供給仍是主流(見(jiàn)表1),這集中體現(xiàn)在兵團(tuán)每年的民生事業(yè)建設(shè)的重頭戲——十件實(shí)事上*兵團(tuán)十件實(shí)事是兵團(tuán)及農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)以建設(shè)民生事業(yè)為代表的公共產(chǎn)品供給形式，其主要內(nèi)容為團(tuán)場(chǎng)、連隊(duì)公路建設(shè)、團(tuán)場(chǎng)中小學(xué)危房改造、團(tuán)場(chǎng)醫(yī)院和防疫站建設(shè)、團(tuán)場(chǎng)飲用水工程、廣播通訊建設(shè)等純公共產(chǎn)品。。當(dāng)然,隨著國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)以及第二次援疆會(huì)議的召開,特別是2013年以來(lái),國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段給予兵團(tuán)的支持力度在不斷加大和提高,以及隨著以石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克以及北屯等兵團(tuán)城市、北泉、梧桐和蔡家湖等國(guó)家建制鎮(zhèn)的建立,兵團(tuán)以及農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共財(cái)政體系逐步形成,財(cái)務(wù)管理體制向公共財(cái)政預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)型逐步完善,兵團(tuán)及農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品以公共財(cái)政為主體的供給體制正逐步走向正規(guī)。

表1　兵團(tuán)十件實(shí)事投資及資金來(lái)源

數(shù)據(jù)來(lái)源 ：(1)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,1996:82.(2)謝婷婷《新時(shí)期公共產(chǎn)品供給制度的改革與創(chuàng)新研究——以特殊體制下新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)為例》[M].大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2014:61.(3)兵團(tuán)年鑒[M].烏魯木齊:兵團(tuán)年鑒社: 2009:279.(4)中華人民共和國(guó)商務(wù)部.兵團(tuán)2011年“十件實(shí)事”計(jì)劃總投資近百億[EB/OL].[2011-01-07].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/difang/bingtuan/201101/20110107381374.html.(5)兵團(tuán)網(wǎng).兵團(tuán)2012年計(jì)劃總投資203億元為職工辦“十件實(shí)事”[EB/OL].[2012-03-05].http://bt.xinhuanet.com/2012-03/05/content-24831264.htm.(6)中央政府門戶網(wǎng)站.兵團(tuán)2013年為職工辦“十件實(shí)事”建設(shè)方案[EB/OL].[2013-03-08].http://www.bingtuan.gov.cn/zt/btwzgqzbsjss/ztfa/506379.shtml.(7)兵團(tuán)日?qǐng)?bào)(漢)2014-03-13(5).(8)兵團(tuán)日?qǐng)?bào)(漢)2015-02-06(1)

三、當(dāng)前兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題及實(shí)證研究

“非政府化”的兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制是當(dāng)前兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給存在的主要問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上衍生更多的問(wèn)題。首先,單位而不是政府作為兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任主體,對(duì)于兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)來(lái)說(shuō)是事實(shí)上的“二次征稅”[21]97,108,138, 149,這對(duì)于與其他企業(yè)同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)來(lái)說(shuō),既不公平、不合理,更不嚴(yán)肅。其次,加劇農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)間的公共服務(wù)非均等化的程度。團(tuán)場(chǎng)和個(gè)人自籌成為農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給主流,會(huì)隨著不同農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異,引致公共產(chǎn)品資金來(lái)源和投入出現(xiàn)較大的差異,進(jìn)而惡化公共產(chǎn)品均等化水平。比如農(nóng)八師石河子總場(chǎng)(北泉)、農(nóng)二師29團(tuán)就以其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,構(gòu)建了水平較高的公共產(chǎn)品供給體系和投資環(huán)境,進(jìn)而引致了外部更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資,形成了更為強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)集聚,而有些農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)則不具備進(jìn)一步改善自身公共產(chǎn)品和投資環(huán)境的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,導(dǎo)致團(tuán)場(chǎng)間公共產(chǎn)品和投資環(huán)境馬太效應(yīng)非常顯著。再次,加重兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品“逆非單位化”的程度和水平。公共產(chǎn)品供給非單位化,是我國(guó)市場(chǎng)化改革在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的基本思路,也是國(guó)有企業(yè)減負(fù)和市場(chǎng)化主體建設(shè)的基本措施。兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期依賴非政府供給,不僅無(wú)助于農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)作為企業(yè)的主體地位建設(shè),也會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給的“路徑依賴”,甚至“路徑鎖定”,從根本上弱化農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)自身的積累能力和可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)此問(wèn)題,作為農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的基層管理者,徐軍結(jié)合本團(tuán)實(shí)際,就團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品的供給狀況以及社會(huì)負(fù)擔(dān)進(jìn)行了業(yè)界總結(jié)和分析[7]。最后,沒(méi)有穩(wěn)定的制度化的公共產(chǎn)品供給資金來(lái)源,將會(huì)改變兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)作為生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)行為,而最為常見(jiàn)也是最基本的辦法就是將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給普通的承包土地的農(nóng)工,致使農(nóng)工的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)殘缺[22],以企業(yè)負(fù)債的形式惡化兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的資產(chǎn)負(fù)債率水平[5]。

綜上,兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給基本處于滿足基本公共產(chǎn)品服務(wù)的階段,公共產(chǎn)品供給存在明顯的短缺,兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給非均等化程度顯著,團(tuán)場(chǎng)和個(gè)人自籌在兵團(tuán)公共產(chǎn)品資金來(lái)源上占主要地位,農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品有效供給效率較低等。

四、兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給路徑創(chuàng)新思路

基于以上分析,筆者認(rèn)為農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給創(chuàng)新必須首先明確兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給責(zé)任主體,然后在此基礎(chǔ)上優(yōu)化兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給路徑。

(一)兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給路徑創(chuàng)新的基本原則

政府是公共產(chǎn)品供給的責(zé)任主體,既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的基本教條,也被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所證明,這本然地和公共產(chǎn)品具有較強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、利益的外溢性等有關(guān)。當(dāng)然現(xiàn)在西方公共管理中的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新在于提出并實(shí)證了公共產(chǎn)品可以由第三方提供的理論[23]。但需明確的是雖然可以由第三方提供公共產(chǎn)品,但供給公共產(chǎn)品的責(zé)任卻是政府,只不過(guò)政府可以通過(guò)規(guī)制、行政授權(quán)、數(shù)量或價(jià)格購(gòu)買等方式授權(quán)并由第三方提供。從農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給實(shí)踐上看,農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)之所以社會(huì)負(fù)擔(dān)(社會(huì)成本)沉重、企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為失范以及公共產(chǎn)品供給短缺,主要原因還是缺乏一個(gè)穩(wěn)定的制度化的公共產(chǎn)品供給責(zé)任主體，農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)構(gòu)建公共財(cái)政實(shí)屬必要。目前,農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)轉(zhuǎn)型為政府以及構(gòu)建公共財(cái)政,主要涉及到新疆民族地區(qū)的政權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)等難題,但兵團(tuán)現(xiàn)有的師市合一和場(chǎng)鎮(zhèn)合一的模式經(jīng)過(guò)局地實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐,已經(jīng)證明收到了良好的效果。因而,以上主要問(wèn)題轉(zhuǎn)化為執(zhí)行的力度和執(zhí)行的空間。

厘清財(cái)務(wù)和財(cái)政是農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給有效性的基本保障。農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)長(zhǎng)期只有財(cái)務(wù)沒(méi)有財(cái)政,只有企業(yè)財(cái)務(wù)管理而沒(méi)有政府預(yù)算管理,企業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放,財(cái)務(wù)軟約束問(wèn)題比較突出。健全農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)政府公共產(chǎn)品供給責(zé)任主體,必須要相應(yīng)地健全農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共財(cái)政體系,健全農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)的財(cái)政預(yù)算管理體制,確保財(cái)政資金在公共產(chǎn)品使用中的合法、合規(guī)、合理和透明,強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律,硬化預(yù)算約束。在場(chǎng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)和財(cái)政分灶吃飯的情況下,形成財(cái)務(wù)和財(cái)政之間有效的防火墻,確保財(cái)務(wù)和財(cái)政的安全。

堅(jiān)持歷史、現(xiàn)實(shí)與邏輯相統(tǒng)一的原則,豐富農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給的路徑。兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)除腹心師團(tuán)自然環(huán)境條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好外,其他團(tuán)場(chǎng)往往處于風(fēng)頭水尾以及邊境地區(qū),發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的條件和產(chǎn)業(yè)聚集功能并不強(qiáng)。因而,片面地強(qiáng)調(diào)依靠政府提供公共產(chǎn)品責(zé)任,往往會(huì)帶來(lái)場(chǎng)鎮(zhèn)財(cái)政力有不逮的問(wèn)題。堅(jiān)持政府供給,保持團(tuán)場(chǎng)制度外公共產(chǎn)品供給體制的歷史路徑,以及充分引入第三方力量彌補(bǔ)資金不足,對(duì)于目前的農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品有效供給應(yīng)是比較明智的選擇。

堅(jiān)持收益和成本相對(duì)應(yīng)的原則。農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)交錯(cuò)分布的空間布局以及兵團(tuán)與地方發(fā)展資源、財(cái)政利益的競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致兵團(tuán)與地方間、團(tuán)場(chǎng)之間存在公共產(chǎn)品成本和收益的非對(duì)稱性,為防止搭便車,不僅常見(jiàn)斷頭路和斷頭渠,而且常見(jiàn)一些公共產(chǎn)品的重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)。因而,做好收益與成本相對(duì)應(yīng)的原則,誰(shuí)投資誰(shuí)受益以及共同投資共同受益、共同投資規(guī)?；l(fā)展應(yīng)是最優(yōu)選擇。此外,有些居于風(fēng)頭水尾的農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng),地形封閉,其舉辦的公共產(chǎn)品具有一定的俱樂(lè)部屬性,因而,要明確生產(chǎn)和生活的成本支出,提高公共產(chǎn)品供給的經(jīng)濟(jì)效益。

(二)兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給路徑創(chuàng)新

以兵團(tuán)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為載體,優(yōu)化場(chǎng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu),構(gòu)建以政府公共財(cái)政為責(zé)任主體的農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給體制。按照我國(guó)1994年實(shí)行的分稅制規(guī)定,一級(jí)政府擁有一級(jí)財(cái)政,實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的匹配。農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)長(zhǎng)期只有財(cái)務(wù)而沒(méi)有財(cái)政的歷史,使農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)長(zhǎng)期存在有事權(quán)而無(wú)財(cái)權(quán),事權(quán)與財(cái)力不匹配。這是農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)長(zhǎng)期依靠單位制供給公共產(chǎn)品以及短缺的根本原因。因而,加大農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化建設(shè)力度,不僅是支撐農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)從團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)、從第一產(chǎn)業(yè)為主到向二、三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)型的必然選擇,也是農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給制度化的必然選擇。

揚(yáng)棄農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共物品供給 “單位制”的歷史路徑是現(xiàn)實(shí)選擇。制度外公共產(chǎn)品供給體制作為農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)長(zhǎng)期實(shí)行的以企業(yè)經(jīng)營(yíng)剩余支持的公共產(chǎn)品供給體制,比較政府公共財(cái)政為主體的公共產(chǎn)品供給固然存在非規(guī)范、非制度化等缺陷,但在我國(guó)人民公社時(shí)期以及兵團(tuán)發(fā)展歷史上起到過(guò)不可替代的作用,表明這種非正式制度安排有其存在的特定價(jià)值。對(duì)于農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)來(lái)說(shuō),在團(tuán)場(chǎng)二、三產(chǎn)業(yè)普遍不夠活躍的經(jīng)濟(jì)條件下,完全依賴公共財(cái)政供給公共產(chǎn)品,不僅不現(xiàn)實(shí),而且會(huì)加大供給風(fēng)險(xiǎn)的力度,形成過(guò)分依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付的局面,制約農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。比較現(xiàn)實(shí)的選擇是發(fā)揮農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì),繼續(xù)以農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)剩余為公共產(chǎn)品重要的資金來(lái)源,推動(dòng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展。

市場(chǎng)化供給農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品是必要的補(bǔ)充。“非單位化”供給公共產(chǎn)品是我國(guó)市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)和要求,借鑒國(guó)外公共產(chǎn)品國(guó)有民營(yíng)、私人提供以及PPP模式也是我國(guó)公共產(chǎn)品供給改革的趨勢(shì)。特別是農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)作為較為封閉和完整的單位社區(qū),公共產(chǎn)品的供給和消費(fèi)具有較為典型的布坎南俱樂(lè)部公共產(chǎn)品屬性。這為農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)公共產(chǎn)品供給借鑒和利用包括PPP模式提供了較為契合的環(huán)境和條件。

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Analysis of Unit System of Xinjiang Production and

Construction Corps and Its Ways of Supply of Public Goods

WEI Tong-yi1 2；SONG Ying1；LIANG Jun-jiang3

(1.SchoolofHumanities,XidianUniversity,Xi’an710071; 2.SchoolofMarxism,RenminUniversityofChina,Beijing100872;

3.XinjiangCollegeofHumanResources,Urumqi830000,China)

Abstract：The Xinjiang Production and Construction Corps is a social and economic organization with the basic function of cultivating and guarding the border areas. Its basic organization structure is functioning as a government body in the upper levels and as enterprises in the bottom levels, and Nongken farms are grassroots business units of the corps. Based on the background of planned economy and the special historical period, the Corps formed a unit public goods supply system. In the national reform of non-unit public goods supply, the Nongken farms supply system turns an inverse tendency, resulting in heavy social cost and anomalous enterprise management. In the innovation of Nongken farms public goods supply system we must clarify the responsibility of the government, the historical path of “unit system” and the principle of market-oriented “non-unit” reform, thus to build a three-rail integrated supply system with the government public finance as the main body, Nongken farms operating surplus as a supplement, combined with market supply (especially from PPP supply mode).

Key words：Nongken farm; public goods; unit system; system innovation

文章編號(hào)：1009-9107(2015)06-0095-05

中圖分類號(hào)：F324.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者簡(jiǎn)介:韋統(tǒng)義(1970-)，男，西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院副教授，博士，中國(guó)人民大學(xué)青年骨干訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

基金項(xiàng)目:陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2015A015)

收稿日期：(20)2015-04-08