公開征求意見應(yīng)該用“通知”行文嗎

韓雪松

摘 要：針對(duì)黨政機(jī)關(guān)在公開征求意見過程中出現(xiàn)的文體錯(cuò)用問題，介紹公開征求意見與非公開征求意見的行文差異，明確各機(jī)關(guān)面向社會(huì)各界與廣大民眾公開征求意見時(shí)應(yīng)使用通告、公告等泛行公文文體，強(qiáng)調(diào)用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)的通知不是泛行文。黨政機(jī)關(guān)公開征求意見時(shí)不應(yīng)使用通知，而一些越位泛行的“征求意見性通知”其實(shí)本應(yīng)以“征求意見性通告”行文，應(yīng)抵制通知文體出現(xiàn)的泛行化變異。

關(guān)鍵詞：征求意見;通知;行政公文

Abstract：For stylistic misuse problems appeared in the public consulting process by Party committee and government agencies， the official differences between public consulting and non-public consulting be introduced. The various institutions should use the Proclamation or Announcement and other pan-row document styles when they consulting for the community and general public. The Notification is not a kind of pan-row style， it should not be used in public consulting， and its variation of expansion should be resisted.

Keywords：Public consulting; Notification; Official documents

1 ?公開征求意見應(yīng)使用泛行文

為了進(jìn)一步增強(qiáng)行政立法及政策制定的公開性和透明度，提升民主決策、科學(xué)決策的實(shí)際水平，各地黨政機(jī)關(guān)越來越多地在行政決策過程中征求意見，廣集眾智，廣納群言，以進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)能力，提高行政效率。征求意見存在公開與否的差異。本文論及的“公開征求意見”，指的是黨政機(jī)關(guān)向社會(huì)各界和廣大民眾征詢意見建議，問政于民，問需于民，問計(jì)于民。“公開”，說明征詢對(duì)象不限于黨政體系內(nèi)部，而是廣泛涵蓋各界人士。公開征求意見也是地方政府推進(jìn)科學(xué)立法的有效舉措和“規(guī)定動(dòng)作”， 2015年6月1日起施行的《四川省人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》第二十七條要求，“省法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站或者報(bào)刊等媒體公布草案代擬稿及其起草說明，公開征求社會(huì)公眾意見”，且“公開征求意見時(shí)間一般不少于30日，征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)”，可以預(yù)見，公開征求意見類公文將因此使用愈加廣泛、撰制愈加成熟。

公開征求意見所使用的公文應(yīng)是泛行文，一般能在報(bào)紙刊載，在電臺(tái)播出，在網(wǎng)站發(fā)布，傳播范圍廣，社會(huì)影響大。這類公文無明確的主送機(jī)關(guān)，其讀者是眾多的和不確定的。例如，重慶市墊江縣人力資源和社會(huì)保障局于2014年3月發(fā)布的《關(guān)于開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)公開征求意見的公告》，旨在為了查找墊江縣人社工作中存在的突出問題而面向社會(huì)公開征求意見，公告的目標(biāo)讀者主要是黨政機(jī)關(guān)之外的社會(huì)公眾，篇末“熱忱歡迎社會(huì)各界人士客觀真實(shí)地對(duì)我局工作提出您的寶貴的批評(píng)、意見和建議”一句更是點(diǎn)明意見征詢對(duì)象是墊江“社會(huì)各界人士”，可見征求范圍是完全公開的。

與“公開”對(duì)應(yīng)的是“不公開”。本文論及的“不公開征求意見”，是指意見征求對(duì)象限于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的相關(guān)業(yè)務(wù)部門，只針對(duì)機(jī)關(guān)單位，不面向社會(huì)大眾。不公開征求意見這種方式系意見建議在黨政系統(tǒng)內(nèi)部的征集，相關(guān)的公文程序制發(fā)必須完全按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的要求規(guī)范執(zhí)行，一般只在黨政機(jī)關(guān)之間往復(fù)，主送機(jī)關(guān)具體明確，收發(fā)程序縝密嚴(yán)格。如財(cái)政部辦公廳于2012年2月所發(fā)《關(guān)于征求<事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度（征求意見稿）>意見的函》，其主送機(jī)關(guān)是各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、有關(guān)直屬機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)部門等，法定讀者具體明晰，制發(fā)范圍較為有限。該函對(duì)《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度（征求意見稿）》意見的征集只面向政府機(jī)關(guān)中的相關(guān)財(cái)務(wù)部門，不面向社會(huì)各界以及普通群眾，是不公開征集意見建議的典例。

2 ?通知不是泛行文

按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，通知“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)”，其主送對(duì)象是“下級(jí)機(jī)關(guān)”或“有關(guān)單位”，顯然“下級(jí)機(jī)關(guān)”指的是黨政機(jī)關(guān)中受上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級(jí)機(jī)關(guān)，如天津市各區(qū)、縣人民政府以及市政府各委、局，都是天津市人民政府的“下級(jí)機(jī)關(guān)”，而“有關(guān)單位”指的是受理公文的相關(guān)單位，也是公文的主要受理機(jī)關(guān)，如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整省直有關(guān)部門職能的通知》（粵府辦〔2014〕71號(hào)）的主送機(jī)關(guān)在“各地級(jí)以上市人民政府”、“各縣（市、區(qū)）人民政府”外，即是“省各有關(guān)單位”，其指向的是機(jī)關(guān)而非個(gè)人?？梢?，“下級(jí)機(jī)關(guān)”和“有關(guān)單位”這兩個(gè)概念都不涵蓋指向不明的“社會(huì)各界”和“人民大眾”。因此，通知的主送機(jī)關(guān)必須是確定的、有限的，而不能是空缺的或泛指的（諸如“廣大黨員干部群眾”、“各位網(wǎng)友”之類），通知的制發(fā)只針對(duì)機(jī)關(guān)單位，不針對(duì)具體個(gè)人。顯然，通知不是泛行文，它基本限于黨政體系內(nèi)機(jī)關(guān)之間的政務(wù)指揮與信息知照，不適合用于公開征求意見。如果某機(jī)關(guān)的正式通知中含有“為充分聽取各方意見，現(xiàn)對(duì)《××××規(guī)范》（征求意見稿）進(jìn)行意見征求，歡迎社會(huì)各界提出修改意見”，或者“現(xiàn)就征求意見稿向社會(huì)公開征求意見、建議，公眾可通過下列方式和途徑提出反饋意見”之類的措辭，則說明該通知并無確定的主送機(jī)關(guān)，行文上出現(xiàn)了越位泛行的問題，更意味著該機(jī)關(guān)的秘書部門很可能在公開征求意見過程中錯(cuò)誤地使用了公文文種。

3 ?應(yīng)以公告及通告等文體公開征求意見

適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)的通告，是黨政機(jī)關(guān)面向社會(huì)公開征求意見時(shí)可以優(yōu)先考慮選用的文體。因?yàn)橥ǜ娴陌l(fā)布范圍多局限于國(guó)內(nèi)的某一地域或某一行業(yè)，其制發(fā)有較強(qiáng)的區(qū)域性和針對(duì)性，所發(fā)布的事項(xiàng)雖在一定時(shí)空領(lǐng)域內(nèi)有普遍意義，但又并非“重大”到向國(guó)內(nèi)外廣泛宣告的程度，因此適于在一定范圍內(nèi)公布那些應(yīng)當(dāng)周知的普通征詢事項(xiàng)。以蓬萊市人民政府法制辦公室2014年12月發(fā)布的《關(guān)于對(duì)<蓬萊市重大行政決策程序規(guī)定>公開征求意見的通告》為例，該通告針對(duì)即將出臺(tái)的《蓬萊市重大行政決策程序規(guī)定》向社會(huì)公開征求意見，無主送機(jī)關(guān)，不涉及國(guó)外，意見征詢不限于黨政系統(tǒng)，而是面向社會(huì)公眾，行文方式屬于泛行。為方便公眾反饋意見建議，通告提出“請(qǐng)您通過以下方式與我們聯(lián)系”，其后寫明了電話號(hào)碼、電子郵箱等聯(lián)系方式。此處的“您”指稱的是社會(huì)個(gè)體，凸顯了當(dāng)?shù)卣畠A聽民聲、問政于民的征詢態(tài)度。

以“通告”來公開征詢事項(xiàng)本應(yīng)成為最常見的文體選擇，但“征求意見性通告”的使用情況并不理想，其應(yīng)用范圍較窄，使用頻次較低，這在一定程度上緣于“通知”在公開征求意見上對(duì)“通告”的文體侵蝕。一些單位制發(fā)的“通知”超越了黨政體系的制發(fā)領(lǐng)域，侵奪了“征求意見性通告”的文體功能，出現(xiàn)了文體功能上越位問題的和行文方向上的泛化問題。例如，同樣是向?qū)Ψ礁鏁詰?yīng)“周知”事項(xiàng)這一功能，于“通知”而言，告曉的對(duì)象必須是“有關(guān)單位”，主送的必須是機(jī)關(guān)而非個(gè)人;于“通告”而言，告曉的對(duì)象是“社會(huì)有關(guān)方面”，目標(biāo)讀者可以是團(tuán)體，也可以是個(gè)人。但在公文寫作實(shí)踐中，大量的“征求意見通知”并未主送某一單位，而是缺省了主送機(jī)關(guān)一項(xiàng)，通知的發(fā)布對(duì)象泛化為社會(huì)公眾，其行文方向異化為泛行。通知的這種泛行化變異，侵占了“征求意見性通告”的行文疆域，致使在公開征求意見上本應(yīng)高頻使用的“通告”反而出現(xiàn)較少，以“通知”之名行“通告”之實(shí)的情況在機(jī)關(guān)行文中屢有發(fā)生。

適用于向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或法定事項(xiàng)的公告，亦可用于黨政機(jī)關(guān)公開征求意見，但在使用范圍上與通告稍有不同?！罢髑笠庖娦怨妗彼l(fā)布的征詢事項(xiàng)要么屬重要事項(xiàng)，要么屬法定事項(xiàng)，且發(fā)布的范圍涵蓋國(guó)內(nèi)國(guó)外，比僅僅針對(duì)社會(huì)有關(guān)方面征求意見的通告更為廣泛。例如，中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購中心曾于2015年3月發(fā)布《文化部會(huì)議室視頻會(huì)議設(shè)備采購項(xiàng)目技術(shù)需求公開征求意見的公告》，就相關(guān)視頻會(huì)議設(shè)備項(xiàng)目的有關(guān)技術(shù)需求公開征求供應(yīng)商的意見。公告規(guī)定，可以回復(fù)技術(shù)指標(biāo)書面意見的必須是產(chǎn)品生產(chǎn)廠商，且其所回復(fù)的建議書須加蓋公章后密封送至采購中心接待室。此處“產(chǎn)品生產(chǎn)廠商”數(shù)量較多，范圍較廣，因其不屬于黨政機(jī)關(guān)，因此進(jìn)行意見征詢時(shí)不宜使用通知或函;因其不限于中國(guó)內(nèi)陸，而可能包括海外公司，所以對(duì)其征求意見不宜用通告而更宜用公告。

4 ?不公開征求意見時(shí)可用通知行文

如前所述，通知不是泛行文，不適于黨政機(jī)關(guān)在“公開征求意見”時(shí)使用。但是，通知并非完全不可用來征求意見，當(dāng)征詢范圍確定、主送機(jī)關(guān)明晰時(shí)，通知能被規(guī)范制發(fā)而不越位泛行，即可用在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)“不公開征求意見”，且這類通知較常使用，并不鮮見。用于征求意見的通知多為平行，以不相隸屬的相關(guān)單位為主送機(jī)關(guān)，發(fā)送范圍相對(duì)受限。以2011年4月制發(fā)的《教育部辦公廳關(guān)于征求對(duì)<普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄（修訂一稿）>修改意見的通知》為例，該通知的主送機(jī)關(guān)是“各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)教育局，有關(guān)部門（單位）教育司（局），部屬各高等學(xué)校，有關(guān)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)”，數(shù)量有限，指向明確，皆屬機(jī)關(guān)單位，不含各界群眾，且教育部辦公廳與各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委）等是平行關(guān)系，該通知屬于在非隸屬機(jī)關(guān)間不公開征詢建議意見的平行文，可見并非越位泛行，并無文體誤用。

用于征求意見的通知偶有下行的情況，雖然行文合理，寫作規(guī)范，但是數(shù)量不多，尚難歸納成類加以分析。中共南寧市青秀區(qū)直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)曾于2011年3月向“各黨（總）支部”發(fā)出征求意見的通知，要求其針對(duì)青秀區(qū)直屬機(jī)關(guān)工作委員會(huì)2011年黨建與思想政治工作及黨風(fēng)廉政工作要點(diǎn)討論稿提出修改意見。通知明確“請(qǐng)各黨支部接到通知后進(jìn)行研讀”，說明意見的征求對(duì)象是下級(jí)黨支部，而非同級(jí)單位，該通知系直屬機(jī)關(guān)工委對(duì)各黨支部進(jìn)行意見征求的下行文。下行征求意見通知的案例特別難得，其文體特征與寫作規(guī)律尚需進(jìn)一步觀察，此屬個(gè)案，較為少見。

綜上，黨政機(jī)關(guān)公開征求意見時(shí)，其征詢對(duì)象是社會(huì)各界與廣大民眾，而作為只向“下級(jí)機(jī)關(guān)”或“有關(guān)單位”發(fā)布指令、傳達(dá)事項(xiàng)的通知，必須有明確的主送機(jī)關(guān)和受限的征詢范圍，因此不適宜用來公開征求意見，正確的文體選擇是通告或公告等。目前某些越位泛行的“征求意見性通知”，其實(shí)本應(yīng)以“征求意見性通告”來行文。而大量存在的以“通知”之名行“通告”之實(shí)的文體錯(cuò)用情況，則說明“通知”在一定程度上出現(xiàn)了泛行化的文體變異，“通告”在公開征求意見上業(yè)已受到“通知”的文體侵蝕，對(duì)此應(yīng)予警惕。

*本文系遼寧省普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“漢語言文學(xué)國(guó)家特色專業(yè)特色實(shí)訓(xùn)體系的科學(xué)建構(gòu)與實(shí)踐研究”（項(xiàng)目號(hào) UPRP20140663）階段性成果。

（作者單位：渤海大學(xué)文學(xué)院 ?來稿日期：2015-06-10）