對“通知”文種使用范圍的思考與商榷

范錚

摘 要：“通知”是黨政機關(guān)廣泛使用的法定公文。但在“通知”文種的撰寫過程中，文秘工作者對其使用范圍還存在一些模糊認識，公文學界也觀點不一。文章對此進行分析，以期澄清模糊認識，促進“通知”寫作的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：公文；通知；應(yīng)用

在《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）確定的15種法定公文中，“通知”是各級黨政機關(guān)使用范圍廣泛、應(yīng)用頻繁的公文文種之一?！稐l例》對“通知”文種的使用功能表述為：“適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文?！庇纱丝梢姡巴ㄖ笔蔷哂兄招缘墓?。在實際應(yīng)用中，廣大文秘工作者對“通知”的使用范圍還存在一些模糊認識，公文學界對此也觀點不一。筆者認為有必要進一步澄清認識，以利于文秘工作者規(guī)范應(yīng)用“通知”這一文種。

1 關(guān)于“通知”文種的行文方向問題

有學者認為：“在絕大多數(shù)情況下，通知適用于‘發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行的事項，顯然是作為下行文來使用的；但有時又會發(fā)布、傳達要求‘有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，向不具有隸屬關(guān)系的單位告知某一事項，諸如啟用新的印章、成立或撤銷某一機構(gòu)等等，也可用通知來行文?！盵1]據(jù)此，該學者認為將“通知”界定為下行文的觀點是不夠全面的。筆者認為，“通知”既可以用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行的事項，也可以向有關(guān)單位告知相關(guān)事項，批轉(zhuǎn)下級機關(guān)、轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)和不相隸屬機關(guān)的公文，“有關(guān)單位”雖然不是有直接隸屬關(guān)系的下級機關(guān)，但其必定是級別上低于發(fā)文機關(guān)的單位或發(fā)文機關(guān)對其有管理權(quán)限的單位，因此，應(yīng)該明確“通知”具有下行文的特點。向有直接隸屬關(guān)系的下級機關(guān)、向低級別的有關(guān)單位或?qū)ζ溆泄芾頇?quán)限的單位行文，可以用“通知”。而向不具有隸屬關(guān)系的平級單位發(fā)布、傳達有關(guān)事項，用“函”較為妥當，或者由發(fā)文機關(guān)的上級機關(guān)來制發(fā)“通知”。向社會公布某事項，應(yīng)該根據(jù)公布范圍、事項內(nèi)容及重要程度，在“命令（令）”、“公報”、“公告”、“通告”或“通報”幾類文種中進行選擇。據(jù)此，上文提到的“啟用新的印章、成立或撤銷某一機構(gòu)”，根據(jù)受文對象不同應(yīng)當選用不同的文種。向下級機關(guān)發(fā)文，選擇“通知”；向平級機關(guān)發(fā)文，可以發(fā)“函”，也可以由發(fā)文機關(guān)的上級機關(guān)制發(fā)“通知”；向社會公布該事項，可以發(fā)“通告”。

2 關(guān)于“通知”中“印發(fā)”“發(fā)布”“批轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)發(fā)”使用問題

在“通知”的寫作中，文秘工作者經(jīng)常用到“印發(fā)”“發(fā)布”“批轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)發(fā)”幾個意義相近的術(shù)語，這幾個術(shù)語在實際使用過程中很容易被混用。關(guān)于“印發(fā)”與“發(fā)布”的區(qū)別，有學者認為，“‘印發(fā)僅適用于機關(guān)或單位內(nèi)部行文，……而‘發(fā)布則適用于對社會公開”。[2]筆者通過檢索國務(wù)院公報發(fā)現(xiàn)，2012年7月～2016年7月國務(wù)院公報公開了國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳及有關(guān)部委制發(fā)的“印發(fā)通知”共586件，涉及印發(fā)方案、規(guī)劃、計劃、辦法、綱要、安排、預(yù)案、規(guī)定、任務(wù)分工等諸多內(nèi)容，而“發(fā)布通知”為7件，僅涉及發(fā)布項目、目錄、名單。由此可見，隨著國家信息公開制度的不斷完善，以“公開為原則，不公開為例外”已成為大勢所趨，各類公文中除涉及國家秘密的公文之外，均應(yīng)向社會公開。在此背景下，以是在“機關(guān)或單位內(nèi)部行文”，還是“適用于對社會公開”來選擇使用“印發(fā)”或“發(fā)布”通知已不合時宜。筆者認為，公文“印發(fā)”中包含著“發(fā)布”之義，“通知”的發(fā)布功能，是在機關(guān)內(nèi)部或?qū)ο嚓P(guān)單位發(fā)布，而非向社會發(fā)布。向社會發(fā)布有關(guān)事項要用“命令（令）”“公報”“公告”“通告”“通報”幾類文種?！巴ㄖ毕蛏鐣_，是為了滿足社會公眾的知情權(quán)，而以“命令（令）”“公報”“公告”“通告”“通報”向社會公開有關(guān)事項，發(fā)布的內(nèi)容需要社會公眾遵照執(zhí)行，其在功能上是有明顯區(qū)別的?！坝“l(fā)”與“批轉(zhuǎn)”、“轉(zhuǎn)發(fā)”的主要區(qū)別在于“印發(fā)”的內(nèi)容是本機關(guān)制定的，“印發(fā)”的形式多是將方案、規(guī)劃、計劃、辦法、綱要、安排、預(yù)案、規(guī)定等非法定公文轉(zhuǎn)化為法定公文；而“批轉(zhuǎn)”是上級機關(guān)認為下級機關(guān)的公文內(nèi)容具有全局的指導(dǎo)意義，通過批轉(zhuǎn)下級機關(guān)文件的形式，將下級機關(guān)的文件內(nèi)容變成自己的意志，發(fā)給其下級機關(guān)去執(zhí)行、辦理；“轉(zhuǎn)發(fā)”則主要是為了強化自身對上級文件的貫徹執(zhí)行，并表明自己在執(zhí)行上級文件時的態(tài)度，結(jié)合本單位實際對上級機關(guān)文件的辦理提出具體的貫徹落實要求。

3 關(guān)于能否使用“通知”來公布法規(guī)、規(guī)章問題

在 1993 年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中曾明確規(guī)定，“通知”具有“公布法規(guī)和規(guī)章”的功能；后來2000年8月國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》將此表述取消；在2012 年4月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《條例》中仍然沒有將其列入。有觀點認為，《條例》中沒有賦予“通知”公布法規(guī)、規(guī)章的功能，因此不能使用“通知”公布法規(guī)、規(guī)章。也有學者認為：“法規(guī)中沒有規(guī)定的并不等于實踐中絕不可用，況且《條例》本身即以通知文種來印發(fā)，就是很好的例證?！盵3]還有學者認為：“在《立法法》已正式出臺的背景下，2000年《辦法》和新《條例》都取消了通知文種發(fā)布法規(guī)和規(guī)章的功能，符合法理。如果不嚴格執(zhí)行《立法法》和公文處理法規(guī)的規(guī)定，發(fā)布法規(guī)用通知行文，當屬違法行文?！盵4]“新《條例》屬于黨政合一的公文處理法規(guī)，卻以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的名義用通知印發(fā)，從行文主體和文種使用來說，既有失規(guī)范，又與法律相悖?！盵5]那么，“通知”可以用來公布法規(guī)和規(guī)章嗎？根據(jù)1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二十三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀委文件、中央各部門文件的形式發(fā)布。其后2013年5月27日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十三條再次規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀律檢查委員會文件、中央各部門文件和省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布。而2001年國務(wù)院以中華人民共和國國務(wù)院令第321號公布的《行政法規(guī)制定程序條例》第二十七條規(guī)定，行政法規(guī)由國務(wù)院法制機構(gòu)報請總理簽署國務(wù)院令公布施行；以中華人民共和國國務(wù)院令第322號公布的《規(guī)章制定程序條例》第二十九條規(guī)定，規(guī)章由法制機構(gòu)報請本部門首長或者省長、自治區(qū)主席、市長簽署命令予以公布。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)以“通知”公布合法合規(guī)，而行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)使用“命令（令）”公布?！稐l例》以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳名義聯(lián)合發(fā)文公布，因中共中央辦公廳為主辦機關(guān)，以黨內(nèi)法規(guī)允許的“通知”來發(fā)布《條例》無可厚非。

4 關(guān)于人事任免能否使用通知問題

在1993 年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中曾明確規(guī)定“通知”具有“任免和聘用干部”的功能，而沒有明確其他文種有此功能。自此，人事任免用“通知”發(fā)文大行其道，而用“決定”或“令”相對式微。在實際應(yīng)用中，僅有個別單位人事任免用“決定”行文，如，《中共常熟市城市管理局委員會關(guān)于馬健等同志職務(wù)任命的決定》（常城黨委〔2016〕30號）。[6]由于“命令”在使用權(quán)限上有比較嚴格的限制，按照我國《憲法》規(guī)定，只有全國人大常務(wù)委員會及委員長、國家主席、國務(wù)院、國務(wù)院總理、國務(wù)院各部委、各部委的部長、主任以及縣級以上各級政府才有權(quán)使用命令，因此，僅有個別高級別、重要的人事任命由黨中央、國務(wù)院用“令”發(fā)布。如，2013年國家主席習近平簽署第一號主席令任命李克強為中華人民共和國總理，簽署第二號主席令任命了國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長及各部委部長、主任、中國人民銀行行長、審計署審計長；2014年9月17日國務(wù)院總理李克強簽署第655號國務(wù)院令，任命崔世安為中華人民共和國澳門特別行政區(qū)第四任行政長官。筆者認為，有學者提出的“公布有關(guān)人事任免的事項等，顯然也要用通知來行文”[7] 這一觀點欠妥。從功能上看，“通知”適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項；而“決定”適用于對重要事項作出決策和部署。人事任免必須經(jīng)過特定的程序，是組織的重要決定事項，而不僅僅是需要有關(guān)單位知曉的事項。人事任免使用“通知”發(fā)文，突出了知照性，弱化了頒布性，不能凸顯任免決定的程序性、莊重性，因此，人事任免用“決定”或“命令（令）”更為恰當。為改變“通知”用于人事任免大行其道的現(xiàn)象，建議重新修訂《條例》時明確“決定”“命令（令）”適用于人事任免。

在公文實踐中，“通知”的寫作仍有許多難點、疑點問題有待進一步澄清認識，筆者撰寫此文與公文學界同仁交流探討，也希望對廣大文秘工作者公文寫作有所借鑒。

參考文獻：

[1][2][3][7]岳海翔.通知寫作的幾個問題[J].新聞與寫作，2016（4）：91～92.

[4][5]欒照鈞.《黨政機關(guān)公文處理工作條例》瑕疵遺憾探析[J].秘書，2012（4）：3.

[6]中國·常熟.信息公開.[EB/OL].[2016-9-20]. http：//www.changshu.gov.cn/zgcs/Zfxxgk/showinfo.aspx？infoid=47082172-3cee-4f48-b85c-59061ac9579c.

（作者單位：滄州師范學院文學院 來稿日期：2016-11-30）