論檔案資源整合中的權力博弈與權力調控

葉方園

摘 要：檔案資源整合不單是聚集分散的檔案實體，整合背后的調控機制飽含權力的色彩。本文從微觀結構切入，論證檔案確保權力的合法性；在中觀空間分析檔案資源整合的表象，提出其背后的調控機制是檔案資源占有者支配權力的相互作用，并探討了權力博弈的成因；從宏觀視角提出保證權力的正確行使要以保障公民權利為先導和遵循法律的規(guī)范。

關鍵詞：檔案資源整合；權力博弈；權力調控

Abstract：Archival resource integration is not a simple aggregation of scattered archives entities， which control mechanism behind is full of power color. From the microstructure perspective the paper demonstrated how archives ensured the legality of power； based on it the paper analyzed the integration phenomenon and put forward that the regulatory mechanism was the interaction of the dominant power of the owner of archival resources and their reasons as well； then from the macro perspective the paper proposed that protection of the citizen-oriented interests and legal norms should be taken into consideration to ensure the correct exercise of power requires.

Keywords：Archival resource integration； Power game； Power regulation

自2001年12月召開的全國檔案工作會議明確提出加強國家檔案資源建設的任務以來，關于檔案資源整合、檔案信息開發(fā)利用的研究在理論和實踐上都取得了長足的進步。檔案資源整合是一個綜合性的系統(tǒng)工程，其實質是在國家權力的宏觀調控下，維護自身利益的支配權力以保障人民權利、優(yōu)化整體功能為先導，打破信息孤島狀態(tài)，將體制下分散保存的檔案資源進行合理配置以保證館藏豐富和優(yōu)化，在此基礎上加強檔案資源的開發(fā)與提供利用。

檔案資源的流向、開發(fā)與提供利用均受權力的支配與調控，窺探檔案資源整合背后的調控機制，我們無法避開權力的博弈。正如盧克斯所言：“當我們從理論上敘述權力時，我們其實是在論述整個世界的運作方式，也就是說，我們在表達一種世界觀?！盵1]權力（power）的含義有兩種，一種是政治上的強制力量，如國家權力；另一種是職責范圍內的支配力量即職權，系國家機關或工作人員行使職能時享有的力量。權利（right）是憲法和法律賦予公民享有的某種權益。

1 檔案確保權力的合法性

權力的檔案確保權力調控檔案的合法性?！皺嗔Φ臋n案傳達的是權力對檔案的影響，揭示檔案的整個形成過程是如何在權力的干預之下一步步固定下來的?！盵2]國家權力通過檔案觀念和檔案工作制度塑造權力的檔案，檔案所有權的分配賦予檔案主體支配權力，表現在占有或使用檔案。

1.1 檔案是權力的產物。檔案實體、檔案價值、檔案工作乃至檔案事業(yè)都具有強烈的政治性，受國家權力掌控。一方面，檔案事業(yè)的發(fā)展受國家決策宏觀調控的影響。改革開放這一重大舉措不僅使得我國經濟大變革大突破，也使得檔案事業(yè)生氣勃勃，外國檔案學思想的引入促進我國檔案學理論的豐富和創(chuàng)新，我國檔案思想的走出去，傳承千年的文化積淀和編纂思想，提升國際聲譽和地位；另一方面，檔案再現國家發(fā)展歷程，傳承民族歷史文化，是構建國家記憶的工具，檔案還涉及國家機密，是維護國家和人民安全與利益的有力武器。無論從哪個視角看，檔案形成、管理流程、檔案事業(yè)的規(guī)劃以及對國家和民族的象征意義無不摻雜著權力的色彩。

社會對這一現象習以為常，或許人們都沒有意識到“權力調控檔案是理所應當的”觀念早已深入人心。國家權力的調控主要體現在法律法規(guī)的頒布和實施上。記載黨政機關行使權力、履行職責的文書檔案構成檔案資源體系的主要部分，檔案的歸檔、鑒定、銷毀、編目與提供利用等檔案工作流程按照檔案工作制度井然有序地進行。在《檔案法》《科學技術檔案案卷構成的一般要求》《企業(yè)信用檔案信息規(guī)范》等法律法規(guī)及標準下塑造出帶有權力色彩的檔案資源體系。伍迪·杜夫在一項對著錄系統(tǒng)的比較研究中對檔案著錄進行了解構，認為目標的不同左右著著錄產品的差異。因此不同的檔案工作制度中產生的檔案產品也不全然相同，并非絕對客觀真實，在此基礎上構建的檔案體系順應權力的主導與控制。從只為統(tǒng)治階級服務到《穡月七日檔案法》的頒布，檔案逐漸向社會敞開大門，檔案制度作為國家權力的傳導工具承擔了直接塑造檔案的功能。我們可以窺見權力在潛移默化的調控檔案管理活動，構建權力的檔案。

1.2 檔案是構建和維護權力的工具。根據現代產權理論，產權具有可分性特點，其各項權能可以分屬不同主體。檔案所有人可以將產權分離出去同時不喪失對檔案的所有權，所有權可分為占有權、使用權、收益權和處分權?！皺n案的占有權主要指的是檔案的保管權；檔案的使用權是指檔案的利用權，分為‘對檔案的閱覽、復制和摘錄；收益權是指通過對檔案的利用或處分而獲得效益的權利；處分權是指通過對檔案進行公布、開放、銷毀的權力。”[3]國有檔案的所有權歸國家所有，各級各類國家檔案館代表國家行使檔案的管理權，分別獲得檔案的部分產權；黨政機關、企事業(yè)單位及社會團體等檔案形成者優(yōu)先享有檔案的使用權、保管權、公布權、收益權等，在某種程度上對檔案具有支配權力；非國有檔案，例如民營企業(yè)、高校等事業(yè)單位的檔案及家庭檔案，所有權歸屬檔案形成者，產權集中。產權作為以法律形式存在的財產所有權，是獲得其他權力與利益的基礎。權力的支配者往往會行使權力維護自身利益或是創(chuàng)造利益。

2 檔案資源整合中的權力博弈

從某種意義上說，檔案資源整合的實質是權力與利益的重新配置，其中利益是行使權力的目的；權力是創(chuàng)造和獲取利益的有效手段。檔案資源占有者有著不同的利益需求，這些利益需求者手中又有一定的支配權力，具有不同的影響力，彼此之間有著做好檔案工作的絕對優(yōu)勢與比較優(yōu)勢。[4]不同的組織和個人的利益?zhèn)戎攸c各不相同，這就形成了檔案資源利益多元化的特點。檔案資源整合不單是聚集分散的檔案實體，整合背后的調控機制飽含權力的色彩，受國家權力和支配權力共同調控。權力的博弈主要指的是在國家權力的宏觀調控下，中觀空間中的各個支配權力圍繞資源的整合或相互抗衡或合作。

2.1 檔案資源整合背后的博弈現狀

2.1.1 公共檔案機構。國家各級各類檔案館之間只有業(yè)務上的協(xié)作關系，不存在隸屬關系，他們只受同級檔案行政管理部門的監(jiān)督與指導，在檔案占有權上相互制衡，檔案開放利用時使用權和收益權僅由各檔案機構自行行使。我國3000多個綜合檔案館尚未形成一個具有系統(tǒng)性的檔案館網絡。各級綜合檔案館的進館范圍主要是所轄區(qū)域內黨政機關工作形成的文書檔案，檔案管理部門分割，條塊獨立，各專業(yè)部門主管本專業(yè)的檔案，專業(yè)檔案館、部門檔案館與綜合檔案館相互抗衡，造成檔案資源的各自為政，不能實現信息利用的最大化和最優(yōu)化。[5]不僅是檔案館之間，基層檔案形成機構在檔案的前期管理過程中享有資源的控制權，利用自由裁量權將檔案的多種權限進行了限制，表現在拒絕或者變相拒絕檔案行政管理部門的監(jiān)督；過分強調檔案形成部門對檔案的控制權；任意延長檔案保管期限拒絕向國家檔案館移交有關檔案。

2.1.2 內部檔案機構。眾多高校和企事業(yè)單位設有內部檔案館，企業(yè)希望利用檔案打造“百年企業(yè)”或是文化底蘊深厚的社會形象，建立企業(yè)檔案館，獨占自己產生的檔案無可厚非；高校檔案館里有令人感觸的宏偉校史，記載校園一路走來的重大歷史事件，賦予了莘莘學子和校園教職工歸宿感，是構建校園記憶的重要工具，彰顯校園“軟”實力。檔案實體對檔案形成者具有重大意義，對于其他利用主體來說在保證真實性的基礎上人們更多地關注檔案承載的信息。理順檔案掌控者之間以及其與檔案行政管理部門間的關系，暢通檔案流動渠道，關系到檔案背后權力的博弈。檔案行政管理部門的權力限制在對國有檔案和非國有檔案中對國家和社會具有保存價值的檔案事務內，對一些非國有檔案如部分民營企業(yè)檔案、高校檔案、家庭檔案等不具有控制權。所以檔案資源整合背后不僅包括圍繞國有檔案的各級黨政機關、社會團體和檔案館間支配權力的博弈，還有檔案行政管理部門與非國有檔案所有者的博弈。

2.1.3 部分事業(yè)單位。檔案的保管機構除了各級檔案館和檔案室，還有其他部分事業(yè)單位，圖書館、博物館、紀念館等保存的圖書資料、文物可能同時也是檔案，造成檔案占有權的瓜分。根據《中華人民共和國檔案法實施辦法》第三章第十四條規(guī)定：既是文物、圖書資料又是檔案的，檔案館可以與博物館、圖書館、紀念館等單位相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同編輯出版有關史料或者進行史料研究。根據《中華人民共和國檔案法》第三章第十二條：博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、圖書資料同時是檔案的，可以按照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，由上述單位自行管理。檔案館與上述單位應當在檔案的利用方面相互協(xié)作。實物檔案屬于檔案館和博物館、紀念館收藏的公共范圍，根據檔案法的規(guī)定，理應由各單位自行管理，這里就會產生檔案占有權的爭端。因而檔案資源的分散是無法避免的。特別是具有歷史價值或情報價值的檔案，各館作為資源的占有者，希望在資源整合中能處于主體地位。同樣是事業(yè)單位，都可以制定決定，來自平級的相互制約是阻礙檔案搜集齊全、檔案與其他信息資源收集整合的重要因素。

2.2 權力博弈的原因。檔案資源的產權分散使得權力主體相互抗衡、各自為政，占有檔案資源的主體具有支配權力，而檔案所承載的信息、知識和情報有助于掌權者獲取利益、搶占先機，這為檔案資源的整合帶來了阻礙。檔案資源整合中權力博弈的原因歸結為以下兩點：

2.2.1 體制保障權力。我國遵循集中式檔案事業(yè)管理體制，實行黨政檔案集中統(tǒng)一管理，全國各級政府機構中設立檔案行政管理部門掌管本級行政區(qū)內的檔案工作，這是造成權力抗衡的重要原因。本級行政區(qū)內的檔案事業(yè)由本級的政府部門掌管，上級檔案行政機構對下級檔案行政機構具有業(yè)務指導和監(jiān)督的關系；檔案行政部門對同級檔案館、室等檔案業(yè)務機構具有業(yè)務指導和監(jiān)督的關系；各級各類檔案館之間均無隸屬關系。例如上海市各區(qū)檔案館之間無隸屬關系，各館分別受本級的政府部門監(jiān)督，上海市寶山區(qū)的檔案館只接受寶山區(qū)人民政府的指導和監(jiān)督。放眼全國，各級各類檔案館均無權掌管其他檔案館，當檔案機構號召資源整合時，眾權力主宰者均不甘示弱。

2.2.2 利益驅使權力。檔案是孤本，是具有原始記錄作用的固化信息，檔案的價值不言而喻，占有者定當不會拱手相讓。于公共檔案館和博物館、圖書館、紀念館等文化事業(yè)單位而言，豐富的館藏資源在某種程度上不僅有利于吸引用戶，更能彰顯社會地位，贏得尊重；于內部檔案機構而言，館藏檔案是形成部門在歷史長河中的腳印，是構建記憶的重要工具，富含歸屬感；主體可以行使檔案的使用權和收益權，利用具有情報價值的檔案信息輔助決策的制定，對檔案進行開發(fā)利用，嗅到利益搶占先機。

3 保證權力正確行使的調控機制

解決檔案資源分散問題的關鍵是確定檔案資源整合落腳點，檔案的開放和利用始終是檔案工作的重點，資源整合是為了優(yōu)化整體功能。對于其他利用者，在保證檔案信息真實可靠的基礎上社會更需要的是信息內容，而檔案實體對于形成者而言還具有歸屬感意義，是尋根的重要工具。所以檔案資源整合的重點應該是檔案信息資源的整合，以社會需求為導向，保障公民利用檔案信息的權利，服從和維護國家利益，采用“先信息后實體”的整合模式較為理想。

3.1 權力的正確行使要以保障公民權利為先導。權力是無形的，權力的行使通過“有形的”行政行為來體現。在“十二五”期間，中國檔案事業(yè)的指導思想是：推進覆蓋人民群眾的檔案資源體系、方便人民群眾的檔案利用體系和確保檔案安全保密的檔案安全體系建設。檔案信息資源與其他政府信息資源一樣屬公民所有，《政府信息公開條例》在一定程度上為我國公民獲取信息的權利提供了法律依據，在檔案信息資源的提供利用上不應該脫節(jié)。國家權力要將“為國家服務”的思想轉換為“為社會服務”，檔案的開放和利用始終是檔案工作的重點，為履行公民知情權，檔案資源整合應以向社會開放和提供利用為先導。

3.2 權力的正確行使要遵循法律的規(guī)范。檔案資源的有效整合有賴于法律對各個主體行為的規(guī)范，包括對權力行使的保駕護航和約束兩個方面。十八屆三中全會提出建立法治中國的目標，檔案行政管理部門是國家行政管理的重要組成部門，同樣需要依法行政。習近平同志在浙江省檔案局考察時提出檔案部門要“依法管理檔案工作，由重行政管理向依法管理轉變”?！稒n案法》《檔案法實施辦法》《檔案管理違法違紀行為處分規(guī)定》等一系列法律法規(guī)的出臺為檔案部門依法行政奠定基礎。

保障權力的有效性需要法律的保駕護航。法律要賦予檔案部門整合檔案資源的主導權力，同時加強其他檔案占有者主體對檔案占有權、公布權、優(yōu)先利用權及處分權的監(jiān)督?！稒n案法》第二章檔案機構及其職責明確維護了檔案行政管理部門的權力，“國家檔案局主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行規(guī)劃，組織協(xié)調……”“中央和地方各級各類檔案館，是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機構，由中央和地方各級檔案行政管理部門或者有關部門歸口管理……”，《中華人民共和國檔案法實施辦法》第四章第二十二條規(guī)定，機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織內的檔案機構所保存的尚未向檔案館移交的檔案，主要供本單位利用，其他機關、團體、企事業(yè)單位和組織以及公民需要利用，必須經過檔案保存單位的批準?？v觀種種法律法規(guī)，檔案產權主體被賦予了一定的法律保護。

對權力進行約束可以防止濫用職權。依“法無規(guī)定不可為”原則，法律賦予檔案主體一定的權力就等于限制了其他權力?！皺n案行政‘權力清單制度推行的最終目的是為了厘清檔案行政權力的邊界，約束檔案行政管理機關及其工作人員的行政行為，達到約束檔案行政管理機關權力擴張與濫用的目的。”[6]無救濟則無權利，救濟制度是維護公民權利、約束權力的表現，公民具有利用檔案的權利。憲法第41條規(guī)定：由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償的權利。“行政訴訟法是有關權利救濟的具體規(guī)則，是憲法中權利保護原則的具體落實，其核心內容在于行政相對人合法權利受到行政機關非法侵害時的權利救濟方式和救濟途徑?！盵7]對權力的約束表現在法律法規(guī)的明確規(guī)定和通過保障公民權利的間接約束。

4 結語

擁有檔案資源產權的主體為了保障自身利益對檔案進行獨占從而妨礙檔案資源整合。作為社會重要無形資產和生產要素的檔案資源，是社會的共同財富，國家權力要以服務社會、保障公民權利為導向，在保障各方利益合理的情況下賦予檔案行政管理部門主導地位，協(xié)調各方支配權力在國家權力的規(guī)范下相互作用推動資源整合。

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（作者單位：上海大學圖書情報檔案系 來稿日期：2016-12-02）