民初（1912年～1913年）公文程式推行遇阻探析

李章程

摘 ?要：民初（1912年～1913年）公文程式主要體現(xiàn)于1912年元月與十一月所制定的兩個公文程式中，并在推行過程中遭遇不解、異議甚至反對，困難重重。這既與民初政制不健全、中央與地方“弱干強枝”有關(guān)，又與民初也與各級官署官吏“遜清”特征有聯(lián)。

關(guān)鍵詞：南京臨時政府;北洋政府;公文程式;遇阻

Abstract： The public document modality of the beginning of the Republic of China （1912-1913） was mainly reflected in January and in November of 1912s two public document modalities， encountered incomprehension，dissidence as well as objection， which Caused difficulties. This was not only with political system Non-perfection， the central and local "weak dry strong branches"， but also with government officials at all levels former Qing Dynasty inherited.

Key Words： Nanjing interim government; Beiyang government; Public document modality; Resistance

大凡一個新政權(quán)的創(chuàng)立，必然會制定與之政治系統(tǒng)相應(yīng)的公文程式，是為推行政令、傳播權(quán)威、鞏固統(tǒng)治。民初的公文程式處于新舊制度、新舊體系、新舊思想的變更和反復(fù)的過程中，外顯于既新又舊、既舊又新、且舊且新等特征，內(nèi)隱于舊公文程式的根深蒂固與新公文程式的篳路藍縷。民初舊、新公文程式的較量、替代與移位，反映了民初特定的時代背景與政治、行政制度。

1 民初公文程式

1.1 民初公文程式（令）概況。1912年，南京臨時政府宣告成立，但由于建制不一，各省公文辦理各行其是。為實現(xiàn)公文程式“以期劃一，而利推行”的初衷，1912年1月26日，內(nèi)務(wù)部頒發(fā)由臨時大總統(tǒng)通令的民國首個公文程式。隨后，擬定公文用折及封套式樣。

袁世凱接任臨時大總統(tǒng)后，1912年十一月初七日，北洋政府頒布了第一個《臨時大總統(tǒng)公布公文程式令》，明確了令、布告、狀、咨、公函、呈、批七種公文的適用范圍，并順附咨、公函、呈、批用折疊紙式樣。

民初兩個公文程式屬于何種性質(zhì)的規(guī)定？這涉及民初頒布令的責(zé)任者和程序兩個方面。就責(zé)任者而言，南京臨時政府的公文程式是“案奉大總統(tǒng)令”而頒布的;北洋政府的公文程式是臨時大總統(tǒng)頒布的，此二者所指責(zé)任人均為大總統(tǒng)，按照《臨時約法》的規(guī)定，臨時大總統(tǒng)擁有“為執(zhí)行法律，或基于法律之委任，得發(fā)布命令，并得使發(fā)布之”[1]的權(quán)力。由此可見，民初（臨時）大總統(tǒng)頒布公文程式令的行為是依照法律的規(guī)定進行的;就程序而言，民初政體是總統(tǒng)制和內(nèi)閣制，無論何種情況，（臨時）大總統(tǒng)所頒命令均須參議院議決同意方可發(fā)布，否則無效。而在民初的政制中，參議院是立法機關(guān)，擁有立法、財政、任免、外交、顧問等權(quán)，是事實上的權(quán)力核心。依參議院議決同意所頒發(fā)的（臨時）大總統(tǒng)令當(dāng)然具有法令的性質(zhì)，其所包含的公文程式（令）自不例外。這一方面在北洋政府的行政法體系中得以體現(xiàn)，另一方面又在民初的《中華民國法令大全》中得以證實，該法將民國前四年的法令分為十六類，公文式是其中最后一類。

1.2 民初公文程式的界定及特征

1.2.1 民初公文程式的界定。對于民初公文程式，學(xué)界迄今未有一致性認識，解讀依然眾說紛紜?？v觀南京臨時政府和北洋政府初期所頒布的公文程式，筆者較贊同“公文程式既有表層程式（語言結(jié)構(gòu)），又有內(nèi)部程式（邏輯結(jié)構(gòu)，即依據(jù)、引申、歸結(jié)）”[2]一說，并將其解讀為公文程式有內(nèi)外特征之別。內(nèi)部特征主要指文種所對應(yīng)的公文結(jié)構(gòu)，包括文頭、事由、正文、致達語、附件標(biāo)注和落款;外部特征主要指公文的文面款式和載體規(guī)格。

1.2.2 民初公文程式的特征。南京臨時政府的公文程式具有數(shù)量精簡、滲透了平等的理念、體現(xiàn)了法理權(quán)威等特征。相比之下，北洋政府的第一個公文程式具有如下特點：首先，增設(shè)新的公文文種。相較于南京臨時政府，北洋政府的公文文種增設(shè)了布告、批等，尤其是公函的增設(shè)具有特別的適用性。南京臨時政府雖未設(shè)函，但用公函行文已成常規(guī)，此次增設(shè)，當(dāng)為有意義。其次，用途有所變化。令的用途范圍已大大拓展，南京臨時政府令主要是上級公署職員行用于下級公署人員或公署職員行用于人民，而北洋政府的令已進一步細分為大總統(tǒng)令、院令、部令、委任令、訓(xùn)令、指令和處分令。不過，令的用途的擴大明顯是擴大了大總統(tǒng)的權(quán)力;咨，南京臨時政府公文程式界定其為同級公署職員互相行用，而北洋政府則將此項功能賦予了公函，咨則指參議院與大總統(tǒng)或國務(wù)員間之往復(fù)文書。

2 民初公文程式推行遇阻的表現(xiàn)

2.1 公文文種

2.1.1 ?南京臨時政府。南京臨時政府于1912年1月26日頒布公文程式，緊接著，江寧巡警廳就致函內(nèi)務(wù)部，對新公文程式中“令”、“諭”、“狀”等的使用提起疑問。就“令”而言，內(nèi)務(wù)部所頒布的公文程式中，“令”和“批”相提并論但又很混淆?！傲睢彪m細分為“教令”和“指令”，但兩者無區(qū)分。就“諭”而言，南京臨時政府規(guī)定“公署職員行用于人民者，曰令或諭”[3]，但對其區(qū)別并未言明。同作為下行文體，諭不同于令。在清朝，諭廣泛應(yīng)用于各級官署，成為長官告曉、訓(xùn)示下屬官吏的常用文體，并依不同情況分為堂諭、諭帖、諭單等。但對兩者的區(qū)分，公文程式中未有說明，如何能不帶來疑問？就“狀”而言，本是用于任用職員及授賞徽章之證書，但“如有不能稱職之員 應(yīng)行撤銷者 是否行用任免令 抑即行用普通令知之”[4]。造成這種不理解，多因“程式中未經(jīng)載明”，導(dǎo)致江寧巡警廳在使用新式公文程式過程中出現(xiàn)“局中無從遵守”、“亦難遵守”等局面，舊式慣例與新式程式明顯雜糅于民初公文程式的理解和運用過程中。

2.1.2 北洋政府。南京臨時政府短祚而結(jié)，北洋繼起，但各地政權(quán)機構(gòu)之間的公文往復(fù)之新舊雜糅、新舊不分、既新又舊、既舊又新等混亂不堪之狀延續(xù)至北洋政府頒布新式公文程式令之前。其中，爭議較大之一為照會文種的理解和使用。照會本是明朝設(shè)置、清代沿用的平行文種。1910年，晚清政府頒布的《府、廳、州、縣地方自治章程》之《文書程式》曾規(guī)定：“府廳州縣議事會或參事會行文府廳州縣長官及監(jiān)督官府用呈 府廳州縣長官行文議事會或參事會用照會?！盵5]南京臨時政府成立后，沿用明清照會文種，但將其界定為行用外國之公文使用。雖已明文規(guī)定，但照會的使用仍多沿用舊例。以蒙藏事務(wù)局為例，1912年，蒙藏事務(wù)局發(fā)文規(guī)定：嗣后，本局及各路將軍都統(tǒng)都督辦事處長官等行文蒙旗王公扎薩克等一律改用照會，各蒙旗王公扎薩克等行文本局及各路將軍都統(tǒng)都督辦事長官等一律改用咨呈，以昭劃一。蒙藏事務(wù)局宣稱要與民國共和政體相銜接，但所轄地域“各路將軍都統(tǒng)辦事長官等行文各蒙旗仍有沿用札飭字樣”[6]，更將照會適用于“本局及各路將軍都統(tǒng)都督辦事處長官等行文蒙旗王公扎薩克等”相互行文中，顯然保留了其明清平行性質(zhì)的舊文種特征。因此，民初地方政權(quán)在適用公文程式中出現(xiàn)了新舊交替的困擾與不適，但更多地傾向于“沿用舊例”。

若袁世凱北洋政府能重新頒行新公文程式令，此問題是否自會迎刃而解呢？

1912年十一月初七日，北洋政府公布第一個《臨時大總統(tǒng)公布公文程式令》。然而，這個公文程式的推行過程，較之南京臨時政府而言，越發(fā)復(fù)雜。

首先，中央和地方行文方面。1912年11月12日，《臨時大總統(tǒng)公布公文程式令》公布數(shù)日，國務(wù)院即向袁世凱呈文稱：“現(xiàn)在京各院部衙門均已一律遵行 惟查院部對于各省都督往復(fù)文書向用咨行 現(xiàn)在地方官制方在籌議一切 既暫仍舊制 似公文程式亦不得不量予變通。”[7]咨在南京臨時政府頒布的公文程式中，其用途為“同級公署職員互相行文時用”，而在1912年袁世凱北洋政府的《臨時大總統(tǒng)公布公文程式令》中規(guī)定其用途為“參議院與大總統(tǒng)或國務(wù)員往復(fù)文書時用”。國務(wù)院呈文所反映的院部與地方都督行文不得不變通以酌用舊制的情況顯然已經(jīng)說明，十一月初七日頒布的《公文程式令》因地方官制尚未制定致使其在中央與地方都督的行文上不得不向舊制靠攏。解決這一困局的辦法似有二途：一是仍沿用舊制，待地方官制公布實施后再實行新公文程式令;二是強行命令執(zhí)行新公文程式令。若是沿用舊制，新的公文程式的頒布豈非一紙空文，袁氏政府的權(quán)威何在？若是強行命令地方執(zhí)行，地方群起抗議導(dǎo)致新式公文執(zhí)行難產(chǎn)，豈非更雪上加霜？說到底，是新式公文程式適應(yīng)現(xiàn)行政治、行政現(xiàn)狀，還是現(xiàn)行政治、行政現(xiàn)狀適應(yīng)新式公文程式？這一問題確成為相當(dāng)棘手的難題。為此，國務(wù)院建議：“擬請于省制未定以前 仍暫循咨行之例?！盵8]言下之意，中央院部與地方都督的往復(fù)公文仍沿舊制，北洋政府的新公文程式暫成“一紙空文”。

其次，官方與民間社會團體（個人）行文方面。無論是南京臨時政府，還是北洋政府的公文程式，主要是規(guī)定各官署間及官署內(nèi)行文規(guī)范，對于官署與社會團體或個人之間的行文規(guī)定甚為簡略，導(dǎo)致基層官署在此方面行文時似懂非懂，甚至棄新沿舊。如，1912年，如皋民政長曾向省民政呈請明定官廳對于團體人民用照會與令之區(qū)別，省民政長雖作出“所稱用照會者 系指縣制第八十一條規(guī)定之民政長對于縣議事會或參事會 市鄉(xiāng)制第一百六條規(guī)定之民政長對于市議事會市董會及鄉(xiāng)董事之類而言”、“官廳對于團體人民分別用照會用令”[9]等答復(fù)，但此種解釋仍讓下屬機構(gòu)捉摸不透，混用或沿用晚清舊制之形象仍很盛行。1913年2月4日，針對各地公文程式仍暫沿舊制情形，江蘇省民政長不得不再次強調(diào)“各行政議事機關(guān)查照省頒公文書程式 毋庸依據(jù)舊例”[10]?？梢姡f公文程式的影響仍根深蒂固。

再來看，1912年十一月初七日，《臨時大總統(tǒng)公布公文程式令》之后，公文程式沿用舊制是否得以改觀了呢？ 1913年，吉林商會向工商部發(fā)呈文，提出對新公文程式的異議：“暫時辦法非特不能簡單 更為繁瑣 且商會系商人性質(zhì) 與官僚衙署局所不同 所稱對于分會用知會 對于各商仍用傳單 各商遞呈請批則用答復(fù) 牌示之件則用宣布牌”，并表示“本會對于司道各署用咨 分會對于本會暫用咨呈”[11]。吉林商會所遵舊制實為清光緒三十四年二月間制定的行文程式。此種異議，反映了《臨時大總統(tǒng)公布公文程式令》后，沿用舊例之習(xí)并未銳減。

民初的公文程式較之前清，確實簡易得多，執(zhí)行起來更便于操作，更能有利于提升行政效率，為何吉林省商會卻會有“更為繁瑣”的認識？吉林商會“固執(zhí)己見”的一個理由即為商會“與官僚衙署局所不同”，故其認為，與官方行文可循舊法、沿舊例，而采用新公文程式或與其舊有習(xí)慣性做法相悖，或與官署的公文程式對商會并不具有強制性有涉，但不管怎么說，從商會對待新式公文程式的態(tài)度來看，民國的誕生并未給專制時代所延續(xù)下來的封建官場文化帶來致命的沖擊，堅持使用舊式的“知會”、“傳單”，反映了民國初期新舊思想、新舊理念、新舊制度之間的抗?fàn)幣c較量。對此，工商部作出明確批示：“各節(jié)種類紛雜 殊欠妥洽 在商會新章未頒布以前 除商會對于各部及都督民政長自應(yīng)用呈外 其余各項一律用函 所有知會 傳單 答復(fù) 牌示 咨呈等名目應(yīng)即取消 以歸簡易?！盵12]

當(dāng)然，官方與民間團體之間的行文亦有另外一種情況，即所制定的公文書程式令并未囊括一切，造成民間團體對于其與官署間行文確無所適從，從而提出咨詢。如1913年2月，寶山縣知事向省長發(fā)呈，請示縣知事公署與本地方商會往來公文應(yīng)用何種程式：“訓(xùn)令第一百七十四號 公布制定公文書程式條例八條等因 …… 地方團體若農(nóng)會商會之屬 初未用何種規(guī)定 縣行政機關(guān)與縣屬各農(nóng)會 按照部定規(guī)程 有主管關(guān)系 固已當(dāng)然用令用呈 惟境各商會新章尚未奉頒布 舊章雖似無統(tǒng)屬關(guān)系 究應(yīng)適用何種程式。”[13]上文中提及“訓(xùn)令第一百七十四號”是指1913年省民政長公布的《各市鄉(xiāng)文》，主要規(guī)定了行政機關(guān)與議事機關(guān)之間相互行文的規(guī)定。

2.2 文面款式。民初，對公文的紙式、用折及封套、文式、抬頭避諱、公歷紀年、落款等文面款式和載體規(guī)格進行了規(guī)定。然而，民初公文文面款式在頒布推行過程中，仍阻力重重，尤以公文署名與公文用紙為最。公文署名既能明責(zé)、晰權(quán)，又能防止偽造、矯制，是文書具有法定效力的標(biāo)志要素之一?？墒?，民國初年，公文不署名或署名不規(guī)范之現(xiàn)象時有發(fā)生，包括陸軍部這樣要害之部門。陸軍部曾規(guī)定，“稟函文件 例須署名”，但“各處函稟紛至沓來 內(nèi)多不署姓名”。更有甚者，雖署名，但“假稱別號 或用不著名之團體名義”充斥其間，致使陸軍部“披閱之下 不勝詫異”，特別下令，以后稟函文件“不著姓名者 概不收受批答”[14]。此外，對于面向社會或民眾行文的公文署名居然有質(zhì)疑的聲音。如，四川鎮(zhèn)撫使夏之時就公文署名向大總統(tǒng)府呈文咨詢，提出“若謂民國無等級上下之分 上下相對若一 何以公文程式又明列上級下級等字樣 又何以上級對下級公文用諭 用令 下級對上級及平行之公文用呈 用咨 顯有上下等級不同之別 又公文程式皆系署名 又不知諭令普通人民之公文仍須署名否”[15]的疑問。發(fā)此疑問，并非僅為蜀軍政府鎮(zhèn)撫使個人所見，實緣于蜀軍政府下屬各行政機關(guān)因公報所載公文程式“前后歧異 未審究何適合 紛紛向本軍政府詰問 苦難答復(fù)”[16]所致。除署名外，各地公文紙式大小亦參差不齊，誠如1913年2月18日江蘇省行政公署發(fā)布的訓(xùn)令所指出的“各署局所行用沿誤 且所用紙式大小長短各不相同 裝訂卷帙參差難齊”等，只得“飭令江蘇省立印刷廠特制各項公文書紙張并印成各種模范紙式”，以收“整齊劃一之效”。[17]1913年，南京警務(wù)廳發(fā)布《警廳飭遵公文程式》，針對“近來商民人等投呈本廳公文 仍多沿用舊式白稟者 并不遵照頒定公文程式 殊非整齊劃一之道”的現(xiàn)狀，南京警察廳作出相關(guān)回應(yīng)：“商民人等 嗣后呈遞公文 均須遵照定章 逕赴印刷店或代購店購用程式呈紙 以昭劃一 否則概不受理?！盵18]上例中所言之“稟”，始于魏晉南北朝，清乾隆年間，取得公文的地位，是下級對上級、屬員對長官、民眾對官府陳述事宜的上行文種，稱“稟文”和“稟帖”。

可見，從南京臨時政府到北洋政府，各地公文的紙幅、尺寸、規(guī)格等不盡一致?？墒牵词购髞沓雠_了相應(yīng)的條例，這樣的亂象并未戛然而止。

1913年10月16日，袁世凱批準熊希齡總理提交的《厘定公文書用紙程式條例》，該條例規(guī)定了公文書用紙程式十條，主要涉及公文書紙幅、尺寸、糾錯、封筒、用紙、印刷等諸方面。公文用紙混亂現(xiàn)象本應(yīng)就此糾正，但用紙劃一的結(jié)果并未出現(xiàn)。以農(nóng)商部為例，自公文用紙程式條例頒布后，“各省農(nóng)工商總分各會對于各地方官署往來公文參差不一 以致各省行政公署及各會紛紛來部（農(nóng)商部）詢問 甚或各省因此爭執(zhí) 援引從前舊例為詞辯理 殊非一律”[19]，這種現(xiàn)象到了1914年依然盛行。農(nóng)商部不得不于1914年1月14日發(fā)布飭文，勒令：“所有前清光緒三十四年二月間前農(nóng)工商部所定行文程式及上年（1913）二月間前工商部所批吉林商務(wù)總會暫時行文辦法概行作廢?！盵20]1914年1月22日，農(nóng)商總長張謇發(fā)布《農(nóng)商部布告第一號》文，再次申明：“嗣后來部（農(nóng)商部）具呈 務(wù)須一律遵照新定呈式繕寫 以昭劃一 違式不收?！盵21]

3 民初公文程式推行遇阻的原因

3.1 民初地方政制、機構(gòu)設(shè)置不一。武昌起義后，各省革命或宣布獨立的途徑有別，造成民國初年各省的官制、行政機構(gòu)設(shè)置迥異，較為混亂。省一級組織一般稱為都督府，實行軍政和民政合并管理。而縣一級組織，南北方差異較大：南方多自定官制，北方多沿襲晚清舊規(guī)。加之“共和初建，中央方注意于軍事財政外交諸大端，而未暇顧及地方官廳之組織，遂致各省組織紛歧，莫衷一是”。[22]地方官制的未定一統(tǒng)導(dǎo)致地方在行政過程中有較大的自由裁量權(quán)和活動空間，這種“自由權(quán)”反映于地方政權(quán)與中央關(guān)系的問題上，就表現(xiàn)為諸多不適，甚至沖突。如此一來，不統(tǒng)一的政權(quán)架構(gòu)、中央權(quán)威的相對缺失導(dǎo)致了中央在推行政令時，必然會與“諸侯割據(jù)”的地方政權(quán)出現(xiàn)利益博弈的情況。如此，頒布適用于全國的公文程式令時，招致各地“問詢”、“質(zhì)疑”，甚至“反對”就不言而喻了。

3.2 民初中央與地方的弱干強枝格局。傳統(tǒng)社會的政治與行政的模式是“政出一孔”，但晚清以降，這種模式遭遇瓶頸，尤其是中央與地方的關(guān)系上。如清末的立憲運動，其一開始就表現(xiàn)出地方與中央爭權(quán)的強勁態(tài)勢，各省堅持要獨立決斷本省的民政、財政、教育等大政方針。清亡民興，更加速了這一政治走勢。各省的用人權(quán)、軍政權(quán)、財政權(quán)均集中于都督一人之手，導(dǎo)致“在權(quán)力行使上，中央受制于各省者多，而各省聽從中央命令者少”。[23]無論是孫中山，還是袁世凱，在總統(tǒng)任內(nèi)都注意到了這一政治上的異動，故將“民族之統(tǒng)一、領(lǐng)土之統(tǒng)一、軍政之統(tǒng)一、內(nèi)治之統(tǒng)一、財政之統(tǒng)一”視為最高的政治目標(biāo)，但都無力遏止弱干強枝的政治走向。相反，中央與地方的關(guān)系更加疏遠，從而出現(xiàn)“民初，中央政府未遑注意于地方自治，各省率沿清制”[24]的局面。如此一來，民初各地公文程式仍沿用舊制便不難理解了。

3.3 民初中央與地方官吏的“遜清”成分。民國元年，隨著中央各部官制的制定，文官制度已基本形成。然而，民初各部、各地官員并未像《文官任用法》和《文官考試法》所規(guī)定的那樣，反而是舊官吏充斥其間，“從新舊官吏的結(jié)構(gòu)變化看，中央和省一級的民國官員新舊比例都各有一定的成分。但是省以下幾乎全為前清官吏把持”[25]。這在1912年初黑龍江省呈國務(wù)院核準其所任官吏的一文中可窺一斑：“照國體初更 一切官制官規(guī)尚未分別厘定 所有本省大小各官 均系暫行照舊辦理 以重職權(quán)。”[26]政治上繼續(xù)以舊納新，新的政治體系卻仍是舊的官僚群體，加之中央權(quán)威的缺失，熟諳舊制的舊官吏在使用新式公文程式中出現(xiàn)新舊雜陳的現(xiàn)象便不足為奇了。

總之，民初公文程式推行遇阻或是因為各級官署認知有歧義，或是因為規(guī)定不周詳，或是因為新舊相混淆，或是因為地方有抵制，但歸根結(jié)底是民初缺乏統(tǒng)一的政治架構(gòu)和中央權(quán)威，這對以后公文程式的制定與推行產(chǎn)生了重要的影響。

*教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“民國時期的公務(wù)文書改革與行政效率改善的互動研究”（12YJCZH119）的研究成果。

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[17]令各縣知事各貨物稅公所各厘局各警察廳：特制各項公文程式并印模范紙通頒遵照[N]. 江蘇省公報， 1913（109）.

[18]警廳飭遵守公文程式[N]. 警務(wù)叢報， 1913（18）.

[19][20]農(nóng)商部通咨各省民政長、各省都統(tǒng)、各駐外公使訂定農(nóng)工商總分各會公文程式請分別飭遵文[N]. 政府公報， 1914-1-17（609）.

[21]部令： 農(nóng)商部布告第一號[N]. 政府公報， 1914-1-24（616）.

[22][23]錢端升等. 民國政制史（下冊）[M]. 上海： 上海人民出版社， 2011： 351，685.

[24]胡春惠. 民初的地方主義與聯(lián)省自治[M]. 北京： 中國社會科學(xué)出版社， 2001： 43.

[25]章猷才. 民國初年社會結(jié)構(gòu)論稿[M]. 北京： 人民出版社， 2009： 141～142.

[26]咨文：東督等咨呈國務(wù)院東省司道等官銜名請鑒核備案文[N]. 政府公報， 1912-5-11（11）.

（作者單位：湖州師范學(xué)院歷史系 ?來稿日期：2015-05-03）