中國(guó)對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)的維護(hù)（1921—1928）

［摘 要］

在1921年召開(kāi)的華盛頓會(huì)議上，列強(qiáng)迫使中國(guó)簽訂了《九國(guó)公約》，其中第五條規(guī)定中國(guó)鐵路實(shí)施平等運(yùn)價(jià)。為了維護(hù)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，北洋政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)中國(guó)鐵路對(duì)外國(guó)貨物實(shí)行相同運(yùn)價(jià)，這為日后中國(guó)制定中外不同運(yùn)價(jià)提供了一定的法理依據(jù)。此后，北洋政府在國(guó)有鐵路上對(duì)運(yùn)輸?shù)闹袊?guó)貨物征收低于外國(guó)貨物的運(yùn)價(jià)，以保護(hù)民族工商業(yè)的發(fā)展。列強(qiáng)指責(zé)中國(guó)違反了《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，要求中國(guó)實(shí)施相同運(yùn)價(jià)，并不斷提出交涉。但直至1928年北洋政府統(tǒng)治結(jié)束，列強(qiáng)的目的也沒(méi)有達(dá)到。中外圍繞《九國(guó)公約》第五條的解釋展開(kāi)的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)是中國(guó)在華盛頓體系下對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)的維護(hù)。

［關(guān)鍵詞］鐵路運(yùn)價(jià)；《九國(guó)公約》；華盛頓會(huì)議；門(mén)戶開(kāi)放；北洋政府

［中圖分類號(hào)］K26" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章編號(hào)］0583-0214（2024）08-0053-12

基金項(xiàng)目：山東省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“中日膠濟(jì)鐵路貨物運(yùn)價(jià)交涉研究（1914—1937）”（22DLSJ08）。

鐵路貨物運(yùn)價(jià)是鐵路運(yùn)輸部門(mén)運(yùn)輸貨物時(shí)收取的服務(wù)價(jià)格，其高低直接關(guān)系商品的價(jià)格，繼而對(duì)企業(yè)的興衰、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生重要影響。北洋政府為了保護(hù)本國(guó)商貿(mào)的發(fā)展，在京漢、津浦等國(guó)有鐵路上對(duì)中國(guó)貨物征收低于外國(guó)貨物的運(yùn)價(jià)，這嚴(yán)重打擊了英、日等列強(qiáng)在華經(jīng)濟(jì)利益。列強(qiáng)指責(zé)中國(guó)違反了《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，即“中國(guó)政府約定，中國(guó)全國(guó)鐵路不施行或許可何種待遇不公之區(qū)別，例如運(yùn)費(fèi)及各種便利，概無(wú)直接、間接之區(qū)別，不論搭客隸何國(guó)籍，自何國(guó)來(lái)，向何國(guó)去，不論貨物出自何國(guó)，屬諸何人，自何國(guó)來(lái)，向何國(guó)去，不論船舶或他種載運(yùn)搭客及貨物之方法，在未上中國(guó)鐵路之先，或已上中國(guó)鐵路之后，隸何國(guó)籍，屬諸何人。締約各國(guó)，除中國(guó)外，對(duì)于上稱之中國(guó)鐵路，基于任何讓與或特別協(xié)約或他項(xiàng)手續(xù)，各該國(guó)或各該國(guó)人民得行其任何管理權(quán)者，負(fù)有同樣之義務(wù)”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊(cè)，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1962年版，第219頁(yè)?！?，要求中國(guó)實(shí)施中外平等運(yùn)價(jià)。中國(guó)則堅(jiān)持平等待遇乃是對(duì)外國(guó)貨物在華鐵路運(yùn)輸而言，并不包括中國(guó)貨物在內(nèi)。中外圍繞這一問(wèn)題展開(kāi)了長(zhǎng)時(shí)間的交涉。

關(guān)于中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)與中外對(duì)《九國(guó)公約》第五條的不同解釋這一問(wèn)題，目前學(xué)界的研究成果不多。學(xué)者們大多在鐵路史框架下論述近代中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)制度及其變遷，或從經(jīng)濟(jì)史視角揭露列強(qiáng)控制并利用中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)來(lái)攫取在華經(jīng)濟(jì)利益的行徑。至于外交史領(lǐng)域下的鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題，學(xué)者們或論述北洋政府時(shí)期中日兩國(guó)圍繞膠濟(jì)鐵路運(yùn)價(jià)的交涉情形，或在闡述北洋政府收回鐵路運(yùn)價(jià)自主權(quán)時(shí)論及中外圍繞國(guó)有鐵路實(shí)施差別貨物運(yùn)價(jià)的交涉【主要成果有黃華平：《近代中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)治理研究（1881—1937）》，北京：人民出版社2021年版；宋希斌、熊亞平：《近代中國(guó)鐵路貨等運(yùn)價(jià)制度變遷初探（1915—1937）》，《蘭州學(xué)刊》2012年第7期，第47～51頁(yè)；熊亞平、安寶：《民國(guó)鐵路聯(lián)運(yùn)制度與鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展——以1913—1933年間的華北各鐵路為中心》，《史學(xué)月刊》2012年第7期，第102～109頁(yè)；宓汝成：《帝國(guó)主義與中國(guó)鐵路（1847—1949）》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社2007年版，第346～354頁(yè)；景菲菲：《日本對(duì)膠濟(jì)鐵路利權(quán)的覬覦和攫奪——以中日關(guān)于運(yùn)價(jià)和貨捐交涉為中心（1914—1928）》，《史學(xué)月刊》2020年第10期，第50～61頁(yè)；蔡旻哲：《北洋政府收回鐵路運(yùn)價(jià)自主權(quán)交涉（1912—1928）》（碩士學(xué)位論文），東海大學(xué)2018年?！?。實(shí)際上，將中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題置于華盛頓體系下進(jìn)行觀察，可以發(fā)現(xiàn)其不僅與“勢(shì)力范圍”“門(mén)戶開(kāi)放”等問(wèn)題密切相關(guān)，更引發(fā)了中外圍繞《九國(guó)公約》第五條的解釋的爭(zhēng)論，體現(xiàn)了列強(qiáng)在華盛頓體系下對(duì)華經(jīng)濟(jì)侵略與北洋政府試圖“突破”華盛頓體系、維護(hù)鐵路利權(quán)的沖突。但學(xué)界目前對(duì)這一問(wèn)題鮮有論及，對(duì)中外在交涉中的立場(chǎng)、態(tài)度的研究也有待深入。有鑒于此，本文從中外對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的不同方案、在華盛頓會(huì)議上展開(kāi)的交涉以及圍繞《九國(guó)公約》的爭(zhēng)論等方面，揭示西方列強(qiáng)攫取在華經(jīng)濟(jì)利益的行徑和北洋政府為維護(hù)鐵路利權(quán)而作出的外交努力。

一 中國(guó)關(guān)于鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題的原則

近代中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)與“勢(shì)力范圍”“門(mén)戶開(kāi)放”等問(wèn)題緊密相聯(lián)，牽動(dòng)著中外的“神經(jīng)”。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)逐漸喪失了關(guān)稅自主權(quán)，失去了保護(hù)本國(guó)商貿(mào)發(fā)展的重要屏障，開(kāi)始與西方列強(qiáng)協(xié)定關(guān)稅，這一方面使得它們?cè)谌A享有平等的貿(mào)易條件，同時(shí)也導(dǎo)致它們肆意對(duì)中國(guó)進(jìn)行商品傾銷和資本輸出，嚴(yán)重破壞了中國(guó)民族工商業(yè)的發(fā)展。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，各列強(qiáng)為擴(kuò)大在華經(jīng)濟(jì)利益，紛紛在中國(guó)投資鐵路，制定針對(duì)自身的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)，降低中國(guó)輸往本國(guó)的原料成本和本國(guó)輸入中國(guó)的商品成本，建立勢(shì)力范圍，排擠他國(guó)商貿(mào)。這就打破了列強(qiáng)之前在華形成的平等貿(mào)易條件，導(dǎo)致列強(qiáng)在華格局發(fā)生重大變化。為了打破勢(shì)力范圍，1899年美國(guó)提出門(mén)戶開(kāi)放政策，其中一項(xiàng)內(nèi)容為：“各國(guó)在其‘范圍’內(nèi)之任何口岸，對(duì)他國(guó)船舶，不得課以高于該國(guó)船舶之港口稅，并在其‘范圍’內(nèi)所建筑、控制或經(jīng)營(yíng)的鐵路上運(yùn)輸屬于他國(guó)公民或臣民的貨物通過(guò)此種‘范圍’時(shí)，所收運(yùn)費(fèi)不得較高于本國(guó)國(guó)民運(yùn)輸同樣貨物所收之運(yùn)費(fèi)?！薄緩?fù)旦大學(xué)歷史系中國(guó)近代史教研組：《中國(guó)近代對(duì)外關(guān)系史資料選輯（1840—1949）》上卷第2分冊(cè)，上海：上海人民出版社1977年版，第123頁(yè)?！棵鞔_要求各列強(qiáng)在自己勢(shì)力范圍內(nèi)不得實(shí)施差別鐵路貨物運(yùn)價(jià)，以重新確立列強(qiáng)在華平等的貿(mào)易條件，使整個(gè)中國(guó)市場(chǎng)對(duì)美國(guó)商品開(kāi)放。1914年爆發(fā)的第一次世界大戰(zhàn)再次改變了列強(qiáng)在華格局。日本趁英、法等國(guó)無(wú)暇東顧之機(jī)，出兵山東，侵占了膠濟(jì)鐵路，實(shí)施針對(duì)日商的優(yōu)惠鐵路運(yùn)價(jià)。這大大降低了日本輸入山東的商品成本與山東輸出日本的原料成本，排擠了他國(guó)商貿(mào)，確立了日本在山東的經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢(shì)地位，把山東變?yōu)槿毡镜膭?shì)力范圍，同時(shí)極大提高了日本對(duì)華貿(mào)易額，加深了對(duì)華經(jīng)濟(jì)侵略。

歐戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)為了打破日本在華勢(shì)力范圍，于1918年提出由英國(guó)、日本、法國(guó)、美國(guó)四國(guó)合作，聯(lián)合各自政府認(rèn)可的銀行，組建新國(guó)際銀行團(tuán)，統(tǒng)一管理中國(guó)的鐵路。1919年2月，北洋政府交通部鐵路會(huì)計(jì)顧問(wèn)、美國(guó)人貝克（Earl Baker）發(fā)表了《共同管理中國(guó)鐵路計(jì)劃書(shū)》，其中第十條規(guī)定：“凡運(yùn)價(jià)、票價(jià)以及鐵路其他一切業(yè)務(wù)，應(yīng)不論主顧系隸何國(guó)籍，給予同等之待遇?！薄劲?宓汝成編：《中華民國(guó)鐵路史資料（1912—1949）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第413、475頁(yè)?！科髨D協(xié)定中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)，使中國(guó)鐵路不得實(shí)施差別運(yùn)價(jià)。在其動(dòng)員下，北洋政府外交委員會(huì)制定了擬提交戰(zhàn)后巴黎和會(huì)議決的“統(tǒng)一鐵路案”，即“凡以外資外債建造已成或未成或已訂合同而尚未開(kāi)工之各鐵路，概統(tǒng)一之，其資本及債務(wù)合為一總債，以各路政為共同抵押品，由中國(guó)政府延用外國(guó)專門(mén)家，輔助中國(guó)人員經(jīng)理之。俟中國(guó)還清該總債之日為止，各路行政及運(yùn)輸事宜，仍須遵守中國(guó)法律，概由交通部指揮之”【《收國(guó)務(wù)院來(lái)電》（1919年1月12日），臺(tái)北“中研院”近代史研究所檔案館藏（本文所引檔案，如非特別標(biāo)注，均出自該處，下文不再一一標(biāo)注），檔號(hào)：03-13-006-01-001?！俊５屡f交通系的曹汝霖、梁士詒均表示反對(duì)。曹汝霖認(rèn)為“統(tǒng)一鐵路案”讓外國(guó)管理本屬中國(guó)管理的鐵路，是沒(méi)有道理的，有損中國(guó)主權(quán)④。梁士詒也認(rèn)為外國(guó)管理中國(guó)鐵路會(huì)導(dǎo)致鐵路運(yùn)價(jià)不能由中國(guó)自定，而外國(guó)則可以制定差別運(yùn)價(jià)，掠奪中國(guó)的原料，傾銷其商品，將對(duì)中國(guó)的農(nóng)工商業(yè)造成嚴(yán)重影響王云五主編：《民國(guó)梁燕孫先生士詒年譜》，臺(tái)北：商務(wù)印書(shū)館1978年版，第495頁(yè)?！??！敖y(tǒng)一鐵路案”不僅夾雜著美、日等列強(qiáng)在華利益矛盾，也充斥著國(guó)內(nèi)的派系之爭(zhēng)，在中外各方未能形成共識(shí)的情況下，最終夭折。

為了緩和美、日矛盾，英、美、日等九國(guó)召開(kāi)了華盛頓會(huì)議。1921年7月，在會(huì)議召開(kāi)前夕，日本外務(wù)省制定了預(yù)想的議題，其中“中國(guó)問(wèn)題”第十項(xiàng)即是“鐵道中立問(wèn)題”【日本外務(wù)省：《華盛頓會(huì)議》（外務(wù)省「ワシントン會(huì)議」）上卷，東京：外務(wù)省1977年版，第45頁(yè)?！?，試圖維護(hù)在華勢(shì)力范圍。美、英為了打破日本在華勢(shì)力范圍，計(jì)劃在中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題上真正貫徹門(mén)戶開(kāi)放政策【《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1930年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1930年）」]第3卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202頁(yè)?！?。因此，美國(guó)于9月12日擬定了七項(xiàng)華盛頓會(huì)議上關(guān)于中國(guó)問(wèn)題的議題，其中第六項(xiàng)便是“優(yōu)待之鐵路運(yùn)價(jià)”【《美館照會(huì)一件》（1921年9月17日），檔號(hào)：03-39-003-01-004?！俊?/p>

對(duì)于該項(xiàng)議題，社會(huì)輿論認(rèn)為其“含有列國(guó)協(xié)定鐵路運(yùn)費(fèi)”之意，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)主權(quán)，建議北洋政府或作出聲明以打消列強(qiáng)的企圖【《國(guó)內(nèi)專電》，《申報(bào)》，1921年10月7日，第7版?！?，或主張刪除此項(xiàng)議題【《太平洋討論會(huì)研究太議日程》，《申報(bào)》，1921年9月27日，第10版?！俊Ｍ饨徊繛榱俗畲笙薅仁栈貒?guó)家權(quán)益，請(qǐng)交通部提出意見(jiàn)【《各部院要局密函》（1921年9月17日），檔號(hào)：03-39-003-01-005?！俊＝煌ú坑?月28日向外交部提出了“關(guān)于太平洋會(huì)議議題中優(yōu)待鐵路運(yùn)價(jià)之宣言”，即“凡中國(guó)國(guó)有民有鐵路，承運(yùn)各國(guó)貨物所收運(yùn)價(jià)，向系平等待遇，中國(guó)政府主張此后國(guó)有民有鐵路仍恪守向來(lái)辦法，賡續(xù)辦理，并主張凡在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)外人所承辦或中外合辦各鐵路，承運(yùn)中國(guó)及各國(guó)貨物與運(yùn)其承辦國(guó)或合辦國(guó)貨物之運(yùn)價(jià)及其他一切，待遇均應(yīng)一律平等”【《交通部函一件》（1921年9月28日），檔號(hào)：03-05-068-01-005?！?。這顯示交通部承諾國(guó)有鐵路運(yùn)輸外國(guó)貨物時(shí)一律平等待遇，同時(shí)試圖利用門(mén)戶開(kāi)放政策以打破列強(qiáng)在華實(shí)施的針對(duì)自身的鐵路優(yōu)惠運(yùn)價(jià)，希望列強(qiáng)在華修筑的鐵路或中外合辦的鐵路對(duì)中外貨物實(shí)行平等運(yùn)價(jià)，卻忽視了中國(guó)應(yīng)完全掌握在其領(lǐng)土范圍內(nèi)的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)這一重要問(wèn)題。

幸運(yùn)的是，幾天后交通部便意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為門(mén)戶開(kāi)放政策可以適用于中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)，但不能妨礙中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，于是再次致函外交部，提出“中國(guó)境內(nèi)各鐵路應(yīng)依照世界自主國(guó)鐵路之先例，中國(guó)政府有完全審訂及監(jiān)督執(zhí)行運(yùn)價(jià)之權(quán)”，要求堅(jiān)決捍衛(wèi)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)；同時(shí)承諾對(duì)所有中國(guó)鐵路運(yùn)輸?shù)母鲊?guó)進(jìn)口貨物，無(wú)論行銷中國(guó)或經(jīng)過(guò)中國(guó)運(yùn)銷他國(guó)，運(yùn)價(jià)及其他一切待遇均一律平等【《交通部函一件》（1921年10月6日），檔號(hào)：03-05-068-01-006。】。這體現(xiàn)了交通部對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)與門(mén)戶開(kāi)放政策的態(tài)度，即中國(guó)可以按照門(mén)戶開(kāi)放政策，對(duì)外國(guó)貨物在華運(yùn)輸時(shí)一律實(shí)施平等運(yùn)價(jià)，同時(shí)維護(hù)自身的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，可以自主制定運(yùn)價(jià)，以便實(shí)行針對(duì)國(guó)貨的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)，保護(hù)民族工商業(yè)的發(fā)展。此態(tài)度成為北洋政府在華盛頓會(huì)議上與英、美、日等列強(qiáng)圍繞中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題展開(kāi)交涉時(shí)的既定原則。

外交部同意交通部的意見(jiàn)，但認(rèn)為“鐵路優(yōu)待運(yùn)價(jià)”一語(yǔ)“范圍較狹”，遂將其改為鐵路“平等待遇”，并與美國(guó)國(guó)務(wù)卿許斯（Charles Evans Hughes）展開(kāi)商議，試圖修改議題【《王顧代表密電》（1921年10月20日），檔號(hào)：03-39-003-02-017?！?。許斯認(rèn)為中國(guó)的修改意見(jiàn)只是擴(kuò)大了議題范圍，并沒(méi)有增加任何議題，因而予以拒絕【《駐美施公使廿七日電》（1921年10月28日），檔號(hào)：03-39-003-02-019?！?。最終，北洋政府只得按照美國(guó)擬定的議題，在華盛頓會(huì)議上與列強(qiáng)展開(kāi)交涉。由此，中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)議題被提上了華盛頓會(huì)議議程之一的遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議上。

二 《九國(guó)公約》第五條關(guān)于中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)的規(guī)定

1922年1月18日，遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第20次會(huì)議討論美國(guó)提出的《在華門(mén)戶開(kāi)放案》時(shí)，會(huì)議主席許斯詢問(wèn)是否有解決中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題的方案提交大會(huì)，以供討論。英國(guó)華盛頓會(huì)議代表、駐美大使奧克蘭·格迪斯（Auckland Geddes）隨即提出了一個(gè)“中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)方案”，即中國(guó)政府聲明，中國(guó)所有鐵路在運(yùn)費(fèi)及各種便利方面均不實(shí)施或許可任何直接或間接不公之區(qū)別，不論搭客隸何國(guó)籍，自何國(guó)來(lái)，向何國(guó)去；不論貨物出自何國(guó)，屬諸何人，自何國(guó)來(lái)，向何國(guó)去；在未上中國(guó)鐵路之前或已上中國(guó)鐵路之后，此種客貨搭載的船舶或其他運(yùn)具，一律實(shí)行平等待遇。出席本次會(huì)議的其他國(guó)家對(duì)于上述中國(guó)鐵路基于任何讓與，或特別協(xié)約，或他項(xiàng)手續(xù)，各該國(guó)及其人民基于任何讓與或其他條約管理的鐵路亦同樣作出相應(yīng)的聲明【《華盛頓會(huì)議會(huì)議記錄——太平洋和遠(yuǎn)東問(wèn)題委員會(huì)（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference-Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/7976、F1085/34/10。】。許斯認(rèn)為各國(guó)對(duì)中國(guó)鐵路應(yīng)有一個(gè)政治共識(shí)，即中國(guó)政府未來(lái)能夠統(tǒng)一管理整個(gè)鐵路系統(tǒng)，外國(guó)資本和專門(mén)技術(shù)在必要時(shí)可以進(jìn)行輔助，但必須服從于中國(guó)的統(tǒng)一管理【⑤ 《華盛頓會(huì)議會(huì)議記錄——太平洋和遠(yuǎn)東問(wèn)題委員會(huì)（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference-Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/7976、F1085/34/10?！?。仔細(xì)分析該方案，可以發(fā)現(xiàn)美、英此時(shí)繼續(xù)在華推行門(mén)戶開(kāi)放政策，要求中國(guó)鐵路不得實(shí)施差別運(yùn)價(jià)，以打破勢(shì)力范圍，同時(shí)進(jìn)一步維護(hù)中國(guó)的主權(quán)與行政完整，確保中國(guó)的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，防止列強(qiáng)的單獨(dú)干預(yù)。另外，方案內(nèi)容極易產(chǎn)生兩種解釋：第一，中國(guó)鐵路對(duì)所有貨物實(shí)行平等運(yùn)價(jià)，包括中國(guó)貨物在內(nèi)；第二，中國(guó)鐵路針對(duì)外國(guó)貨物實(shí)施相同運(yùn)價(jià)。實(shí)際上，美、英提出該方案的動(dòng)機(jī)是在中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)上推行門(mén)戶開(kāi)放政策，以打破列強(qiáng)在華勢(shì)力范圍。因此，各列強(qiáng)將重點(diǎn)放在了它們?cè)谌A實(shí)施的歧視性運(yùn)價(jià)方面，在方案中明確指出了外國(guó)貨物在華鐵路運(yùn)輸時(shí)一律平等待遇，卻忽略了中國(guó)貨物與外國(guó)貨物的鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題，既沒(méi)有指明中國(guó)貨物不在其規(guī)定范圍之內(nèi)，也沒(méi)有確定中國(guó)貨物在其規(guī)定范圍之內(nèi)，正如英國(guó)外交大臣寇松（Marquess Curzon of Kedleston）所指出的，華盛頓會(huì)議沒(méi)有考慮到中國(guó)政府自己在其管理的鐵路上實(shí)施中外不同運(yùn)價(jià)的問(wèn)題【《貿(mào)易委員會(huì)（1923年1月18日）》（Board of Trade，January 18，1923），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F19/19/10?！?。

但若“中外人一律待遇，則中國(guó)如無(wú)團(tuán)力采取保護(hù)政策，全國(guó)人民之經(jīng)濟(jì)事業(yè)，將盡操于他國(guó)人之手”【羅家倫：《我對(duì)于中國(guó)在華盛頓會(huì)議之觀察》，《東方雜志》第19卷第2號(hào)，1922年1月，第17頁(yè)?！?。因此，為維護(hù)國(guó)家權(quán)益，華盛頓會(huì)議中國(guó)代表團(tuán)提前布局，進(jìn)行謀劃。中國(guó)代表團(tuán)專門(mén)委員、交通部代表顏德慶按照交通部的既定原則，認(rèn)為中國(guó)鐵路運(yùn)輸外國(guó)客貨時(shí)一律實(shí)施平等待遇是沒(méi)有問(wèn)題的，但必須聲明，中國(guó)有權(quán)自由規(guī)定國(guó)貨的運(yùn)價(jià)，因?yàn)檫@是中國(guó)的主權(quán)與內(nèi)政。而中國(guó)代表團(tuán)美籍法律顧問(wèn)韋羅璧（Westel W.Willoughby）則反對(duì)中國(guó)提出聲明，并解釋稱，“中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)方案”已充分確保了中國(guó)的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)；若中國(guó)明確提出國(guó)貨運(yùn)價(jià)問(wèn)題，各列強(qiáng)肯定會(huì)察覺(jué)方案的疏漏之處，從而進(jìn)一步明確要求中國(guó)國(guó)內(nèi)客貨與外國(guó)客貨必須實(shí)行同等鐵路運(yùn)價(jià)，這就會(huì)使中國(guó)陷入十分不利的局面。因此，韋羅璧建議中國(guó)對(duì)“中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)方案”只能采取一種解釋，即中國(guó)鐵路對(duì)所有外國(guó)在華貨物運(yùn)輸時(shí)一律平等待遇【《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1930年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1930年）」]第3卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202頁(yè)?！俊＞C合考慮之下，中國(guó)代表團(tuán)采納了韋羅璧的意見(jiàn)。

1月19日，遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第21次會(huì)議繼續(xù)討論“中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)方案”。會(huì)議第一階段，許斯先作開(kāi)場(chǎng)白，然后格迪斯陳述了方案的核心內(nèi)容，稱此可以使門(mén)戶開(kāi)放政策在中國(guó)真正、有效地發(fā)揮作用。緊接著中國(guó)全權(quán)代表施肇基鄭重聲明，中國(guó)政府一直以來(lái)的政策就是發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，歡迎外國(guó)商人或旅客來(lái)華貿(mào)易，并為他們提供平等待遇。第二階段，施肇基聲明，為避免將來(lái)可能產(chǎn)生的誤會(huì)，中國(guó)對(duì)所有國(guó)有鐵路保留唯一運(yùn)價(jià)制定權(quán)。許斯同意中國(guó)的聲明，稱該方案對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)并無(wú)妨害。施肇基表示，希望將來(lái)可以確保中國(guó)自主制定鐵路運(yùn)價(jià)的權(quán)利。許斯為了打消中國(guó)的擔(dān)憂，進(jìn)一步解釋道，此方案不會(huì)損害中國(guó)政府的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，只是要求中國(guó)在制定鐵路運(yùn)價(jià)時(shí)不應(yīng)有所差別。第三階段，日本全權(quán)代表幣原喜重郎詢問(wèn)，中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)是否對(duì)不同的國(guó)家或人民均不應(yīng)有何種或優(yōu)或劣的歧視。許斯稱此項(xiàng)運(yùn)價(jià)的制定不應(yīng)有何種不公的歧視，即無(wú)論搭客隸屬何國(guó)，向何國(guó)去，亦不論貨物出自何國(guó)，屬諸何人，自何國(guó)來(lái)，向何國(guó)去，均不應(yīng)有何種直接或間接的歧視⑤。在這次會(huì)議上，施肇基不僅確認(rèn)了中國(guó)可以自主制定鐵路運(yùn)價(jià)，而且聲明中國(guó)鐵路對(duì)外國(guó)在華貨物實(shí)施平等待遇，這成為日后中國(guó)維護(hù)權(quán)益的重要法理依據(jù)。

但顏德慶心中仍有顧慮，認(rèn)為方案極易混淆外國(guó)貨物與中國(guó)貨物的鐵路運(yùn)價(jià)。為了應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的糾紛，顏德慶預(yù)備了兩種解釋：第一，此方案因門(mén)戶開(kāi)放政策而提出，因而屬于中國(guó)的對(duì)外政策，與中國(guó)客貨的鐵路運(yùn)價(jià)這一內(nèi)政問(wèn)題無(wú)關(guān)；第二，按照韋羅璧所說(shuō)，此方案從字面來(lái)看是完全針對(duì)外國(guó)客貨而言，且為盡量避免將來(lái)的紛爭(zhēng)，施肇基也曾聲明中國(guó)鐵路針對(duì)外國(guó)客貨一律平等待遇，并沒(méi)有談及中國(guó)客貨問(wèn)題；經(jīng)與華盛頓會(huì)議中國(guó)全權(quán)代表施肇基、顧維鈞、王寵惠討論，傾向于采用第二種辦法【《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1930年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1930年）」]第3卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202頁(yè)?！?。

因此，在接下來(lái)的華盛頓會(huì)議上，施肇基一有機(jī)會(huì)，就不斷聲明中國(guó)鐵路對(duì)外國(guó)客貨一律實(shí)施平等待遇，以明確“顯示”此方案并不包括中國(guó)客貨在內(nèi)。2月1日，華盛頓會(huì)議第五次全體會(huì)議表決通過(guò)了“中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)方案”，施肇基趁機(jī)再次復(fù)述了在遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第21次會(huì)議上的聲明記錄【《華盛頓會(huì)議會(huì)議記錄（1922年2月22日）》（Proceedings of Washington Conference，F(xiàn)ebruary 22，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/7975、F811/34/10?！?。第二天，在遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第30次會(huì)議上，幣原喜重郎詢問(wèn)中國(guó)代表是否有促進(jìn)本國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)的政策時(shí)，施肇基再次聲明，中國(guó)一直在穩(wěn)步鼓勵(lì)自然資源的開(kāi)發(fā)，比如中國(guó)鐵路在制定所有外國(guó)商人的貨物運(yùn)價(jià)方面，始終嚴(yán)守平等待遇的原則【《華盛頓會(huì)議會(huì)議記錄——太平洋和遠(yuǎn)東問(wèn)題委員會(huì)（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference.Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/7977、F1098/34/10。】。

最終，“中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)方案”稍作修改后被寫(xiě)入《九國(guó)公約》第五條。與1899年門(mén)戶開(kāi)放政策中有關(guān)鐵路運(yùn)價(jià)的內(nèi)容相比，該公約不僅在中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)上落實(shí)了門(mén)戶開(kāi)放政策，規(guī)定中國(guó)鐵路實(shí)施平等運(yùn)價(jià)，破除了勢(shì)力范圍，而且排除了各列強(qiáng)對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)的單獨(dú)控制，確保了中國(guó)的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，同時(shí)使列強(qiáng)擁有了干涉中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)的法理依據(jù)，但忽略了中國(guó)貨物與外國(guó)貨物的鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題；而北洋政府為了在失去關(guān)稅自主權(quán)的情況下保護(hù)國(guó)貨發(fā)展，實(shí)施針對(duì)中國(guó)貨物的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)，預(yù)想到了未來(lái)可能出現(xiàn)的糾紛，特別在華盛頓會(huì)議上不斷強(qiáng)調(diào)中國(guó)掌握著鐵路運(yùn)價(jià)的唯一制定權(quán)，平等待遇專指各外國(guó)貨物在華鐵路運(yùn)輸而言。正是因?yàn)橹型獾闹埸c(diǎn)不同，當(dāng)北洋政府日后在國(guó)有鐵路上全面實(shí)施中外不同貨物運(yùn)價(jià)時(shí)，中外圍繞《九國(guó)公約》第五條的解釋遂成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

三 中外對(duì)《九國(guó)公約》第五條的不同解釋

“我國(guó)關(guān)稅，因受條約之束縛，不克實(shí)行保護(hù)政策，已足制我死命……查歐美各國(guó)，對(duì)于運(yùn)輸本國(guó)貨物，多有減價(jià)之規(guī)定，我國(guó)亟宜仿效之”【《高鹿鳴君改革鐵路運(yùn)價(jià)之意見(jiàn)》，《鐵路協(xié)會(huì)會(huì)報(bào)》第158、159期合刊，1925年12月，第86頁(yè)?！俊ＨA盛頓會(huì)議后，北洋政府為保護(hù)國(guó)貨發(fā)展，在國(guó)有鐵路上全面實(shí)行新制定的《中華國(guó)有鐵路貨車運(yùn)輸貨物分等表》，將藥材、煙草、席、棉花、鐵器、酸果、辣椒、酒、各種火柴、腌肉及火腿、草帽、襪類、掃帚、燈籠、煙筒、馬鞍、紙、蠟燭、肥皂、玩具等20多種商品以中國(guó)貨物與外國(guó)貨物區(qū)分等級(jí)，且中國(guó)貨物的運(yùn)價(jià)低于外國(guó)貨物的運(yùn)價(jià)。如火柴，中國(guó)貨物為三等運(yùn)價(jià)，外國(guó)貨物為一等運(yùn)價(jià)；酒類、地毯、煙等商品，中國(guó)貨物為三等運(yùn)價(jià)，外國(guó)貨物為二等運(yùn)價(jià)；藥材、帽等商品，中國(guó)貨物為四等運(yùn)價(jià)，外國(guó)貨物則為二等運(yùn)價(jià)；玩具、煙草、棉布、棉紗、腌肉及火腿、酸果、辣椒、馬鞍、靛青、蠟燭、煙葉等商品，中國(guó)貨物為四等運(yùn)價(jià)，外國(guó)貨物為三等運(yùn)價(jià)【《中華國(guó)有鐵路貨車運(yùn)輸通則附件：貨物分等表》，膠濟(jì)鐵路管理局1927年印，第1～105頁(yè)?！?。另外，各國(guó)有鐵路之間不僅同等級(jí)的運(yùn)價(jià)差別大，而且等級(jí)之間的差額亦較為懸殊，如運(yùn)輸同等重量的貨物，相同距離，津浦鐵路一等運(yùn)價(jià)5.4元，三等運(yùn)價(jià)3.45元，相差1.95元；京綏鐵路一等運(yùn)價(jià)10元，三等運(yùn)價(jià)7.5元，相差2.5元；京漢鐵路一等運(yùn)價(jià)12.54元，三等運(yùn)價(jià)6.53元，相差6.01元，差額大約分別是津浦鐵路的3倍與京綏鐵路的2.4倍【《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1921—1929年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1921—1929年）」]第1卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690000，第32頁(yè)。】。這就使相同種類的中國(guó)貨物與外國(guó)貨物的鐵路運(yùn)價(jià)等級(jí)不平等，從而導(dǎo)致兩者的鐵路運(yùn)價(jià)有高低之分，極大地提高了外國(guó)貨物在華鐵路運(yùn)輸費(fèi)用，降低了中國(guó)貨物的鐵路運(yùn)輸費(fèi)用，進(jìn)而降低了中國(guó)商品的成本，增強(qiáng)了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有力地維護(hù)了國(guó)貨發(fā)展，相應(yīng)地提高了外國(guó)在華商品的成本，打擊了列強(qiáng)在華經(jīng)濟(jì)利益。

7月27日，英國(guó)駐華公使館代辦克萊佛（Robert Henry Clive）就京漢鐵路實(shí)施中外不同貨物運(yùn)價(jià)向北洋政府外交總長(zhǎng)顏惠慶提出抗議?？巳R佛為了維護(hù)英國(guó)在華經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)《九國(guó)公約》第五條進(jìn)行了有利于自身的解釋，認(rèn)為其已規(guī)定中國(guó)鐵路實(shí)施平等運(yùn)價(jià)，自然是中外貨物一律平等，故而京漢鐵路實(shí)施的中外不同貨物運(yùn)價(jià)實(shí)屬違反公約規(guī)定，要求中國(guó)將此不同待遇廢除【《克萊佛致外交部（1922年7月27日）》（Mr.Clive to Wai-chiao Pu，July 27，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F19/19/10?！?。另外，日本駐華公使小幡酉吉為了維護(hù)日本在華經(jīng)貿(mào)利益，8月29日也以中國(guó)違反《九國(guó)公約》第五條規(guī)定為由，向北洋政府繼任外交總長(zhǎng)顧維鈞提出抗議，要求中國(guó)取消在津浦鐵路實(shí)施的中外不同貨物運(yùn)價(jià)【《日本館照會(huì)一件》（1922年8月30日），檔號(hào)：03-05-068-01-012?！俊４藭r(shí)，英、日等列強(qiáng)為了維護(hù)自身在華利益，不僅刻意曲解《九國(guó)公約》第五條，而且在公約尚未發(fā)生效力的情況下向中國(guó)提出抗議，顯然是不合法理的?！毒艊?guó)公約》第九條規(guī)定：“本條約經(jīng)各締約國(guó)依各該國(guó)憲法上之手續(xù)批準(zhǔn)后，從速將批準(zhǔn)文件交存華盛頓，并自全部交到華盛頓之日起，發(fā)生效力”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊(cè)，第220頁(yè)?！?。自九國(guó)在華盛頓會(huì)議上簽署《九國(guó)公約》后，中國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、日本、意大利、荷蘭、葡萄牙、比利時(shí)八國(guó)政府批準(zhǔn)通過(guò)了《九國(guó)公約》，但由于中法之間“金法郎案”的發(fā)生，法國(guó)遲遲沒(méi)有批準(zhǔn)《九國(guó)公約》，從而導(dǎo)致其并未立即生效。因此，從國(guó)際法上看，北洋政府對(duì)未生效的公約原則上沒(méi)有適用的義務(wù)。

對(duì)此，北洋政府外交部與交通部先進(jìn)行了溝通。交通總長(zhǎng)高恩洪認(rèn)為“鐵路運(yùn)費(fèi)優(yōu)待宣言”所說(shuō)的“所有各鐵路運(yùn)價(jià)及其他一切待遇均應(yīng)一律平等者”專指承運(yùn)各國(guó)在華行銷或經(jīng)過(guò)貨物而言；而且，當(dāng)時(shí)施肇基在華盛頓會(huì)議上曾多次聲明，“中國(guó)政府向來(lái)所持之政策，乃在發(fā)展國(guó)外營(yíng)業(yè)，歡迎裝運(yùn)外國(guó)貨物及外國(guó)乘客，并與以平等待遇”，這很明顯是專門(mén)針對(duì)外國(guó)貨物而言，當(dāng)然不包括所有國(guó)內(nèi)貨物。因此，交通部難以理解英、日兩國(guó)的抗議，表示在收到華盛頓會(huì)議議事錄后進(jìn)行詳細(xì)核對(duì)，以探清事情原委【《交通部咨一件》（1922年10月4日），檔號(hào)：03-05-068-01-016。】。對(duì)于交通部的意見(jiàn)，外交部在仔細(xì)查閱遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第20、21次議事錄后表示同意，同時(shí)將華盛頓會(huì)議議事錄抄送交通部【《交通部函稿》（1922年10月26日），檔號(hào)：03-05-068-01-019?！俊?/p>

10月14日，克萊佛態(tài)度強(qiáng)硬地向顧維鈞表示，除非他立即獲知中國(guó)政府在京漢鐵路中外不同貨物運(yùn)價(jià)上擬采取的措施，否則不得不直接向寇松進(jìn)行匯報(bào)【《致外交部照會(huì)（1922年10月14日）》（Note to Wai-chiao Pu，October14，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F19/19/10?！俊Ｓ纱?，顧維鈞只得于27日答復(fù)克萊佛，稱中國(guó)沒(méi)有必要修改貨物運(yùn)價(jià)，并提出了兩點(diǎn)理由：第一，《九國(guó)公約》第五條是基于門(mén)戶開(kāi)放原則而形成的，中國(guó)鐵路給予的平等待遇僅適用于外國(guó)貨物，本國(guó)貨物自然不在范圍之內(nèi)；第二，中國(guó)政府對(duì)中國(guó)商人的貨物征收低于外國(guó)貨物的運(yùn)價(jià)完全是中國(guó)內(nèi)部政策問(wèn)題，與門(mén)戶開(kāi)放政策無(wú)關(guān)，也不涉及《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定【《外交部致國(guó)王陛下大臣（1922年10月27日）》（Wai-chiao Pu to His Majesty's Minister，October27，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F19/19/10?！?。

顧維鈞對(duì)《九國(guó)公約》第五條的解釋令克萊佛十分意外?？巳R佛認(rèn)為，《九國(guó)公約》第五條規(guī)定中國(guó)政府在整個(gè)中國(guó)鐵路上不會(huì)實(shí)施或允許任何形式的不公平待遇是非常清楚且明確的，英國(guó)雖然不能否認(rèn)中國(guó)有權(quán)利通過(guò)一切合法手段以培育和發(fā)展本國(guó)的民族工商業(yè)，但應(yīng)該抵制中國(guó)這種不以貨物價(jià)值為基礎(chǔ)，反以產(chǎn)地為基礎(chǔ)來(lái)區(qū)別征收鐵路運(yùn)價(jià)的行為，以免給在華英商增加新的困難。因此，克萊佛向寇松詳細(xì)匯報(bào)了此事，請(qǐng)英國(guó)政府來(lái)判斷中國(guó)關(guān)于《九國(guó)公約》第五條的解釋是否準(zhǔn)確，并指出美、日也傾向于反對(duì)中國(guó)的解釋，同時(shí)表示在收到政府指示之前，其不會(huì)采取進(jìn)一步的行動(dòng)【《克萊佛致寇松侯爵（1922年11月22日）》（Mr.Clive to the Marquess Curzon of Kedleston，November 22，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F19/19/10?！俊?/p>

收到克萊佛的報(bào)告后，寇松認(rèn)為即使《九國(guó)公約》第五條沒(méi)有明確體現(xiàn)中國(guó)政府對(duì)中外貨物一律實(shí)施平等待遇這一精神，但1913年10月10日袁世凱就任中華民國(guó)大總統(tǒng)時(shí)曾明確聲明：“保障外國(guó)臣民根據(jù)國(guó)際交往、國(guó)家法規(guī)和慣例在中國(guó)享有的一切權(quán)利與特權(quán)。”【《貿(mào)易委員會(huì)（1923年1月18日）》（Board of Trade，January 18th，1923），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F19/19/10。】同時(shí)，寇松還就此事征求英國(guó)貿(mào)易委員會(huì)的意見(jiàn)，認(rèn)為《九國(guó)公約》第五條明確規(guī)定禁止中國(guó)政府在征收鐵路運(yùn)費(fèi)時(shí)區(qū)別中外貨物，因而中國(guó)的解釋有悖于公約【《貿(mào)易委員會(huì)（1923年1月26日）》（Board of Trade，January 26th，1923），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F240/19/10。】。最后，寇松致電克萊佛，明確指出《九國(guó)公約》第五條清楚地規(guī)定了中國(guó)不得按照中國(guó)貨物與外國(guó)貨物來(lái)區(qū)別征收運(yùn)價(jià)，建議其與《九國(guó)公約》簽字國(guó)在華公使共同討論此問(wèn)題，以聯(lián)合向中國(guó)提出抗議【《寇松侯爵致克萊佛（1923年1月30日）》（The Marquess Curzon of Kedleston to Mr.Clive，January 30th，1923），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F240/19/10?！?。

克萊佛按照英國(guó)政府的指示，開(kāi)始了行動(dòng)。他聯(lián)系漢口外國(guó)人商業(yè)會(huì)議所，請(qǐng)其向各國(guó)駐漢口領(lǐng)事團(tuán)提出中國(guó)政府在京漢鐵路實(shí)施的中外不同貨物運(yùn)價(jià)問(wèn)題。漢口外國(guó)人商業(yè)會(huì)議所致電各國(guó)駐漢口領(lǐng)事團(tuán)，稱京漢鐵路以中國(guó)貨物與外國(guó)貨物來(lái)區(qū)別征收運(yùn)價(jià)，嚴(yán)重?fù)p害了各國(guó)在華商人的經(jīng)濟(jì)利益。各國(guó)駐漢口領(lǐng)事團(tuán)向北京公使團(tuán)領(lǐng)銜公使、葡萄牙駐華公使符禮德（Monsieur Batalha de Freitas）報(bào)告了此事，稱中國(guó)違反了《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，請(qǐng)其向中國(guó)提出交涉【⑥ 《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1930年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1930年）」]第2卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690500，第274～276頁(yè)?！?。

中外不同鐵路貨物運(yùn)價(jià)與各列強(qiáng)在華經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)。此時(shí)，各列強(qiáng)為了維護(hù)在華的共同利益，采取了一致行動(dòng)，要求中國(guó)對(duì)中外貨物實(shí)施相同運(yùn)價(jià)。如此一來(lái)，外國(guó)貨物不僅可以取得與中國(guó)貨物同等的鐵路運(yùn)價(jià)，使得中外商品有著相同的競(jìng)爭(zhēng)條件，也極大地降低了在華鐵路運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用，減輕了成本，從而便利列強(qiáng)對(duì)華經(jīng)濟(jì)侵略。1922年12月28日，符禮德照會(huì)北洋政府外交部，稱中國(guó)實(shí)施的這種中外不同貨物運(yùn)價(jià)違反了《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，是對(duì)外國(guó)在華貿(mào)易的一種毫無(wú)根據(jù)的限制，實(shí)際上也是對(duì)外國(guó)在華商品的一種捐稅，要求中國(guó)停止實(shí)施此種運(yùn)價(jià)【《符禮德致外交部（1922年12月28日）》（M.de Freitas to Wai-Chiao Pu，December 28th，1922），英國(guó)國(guó)家檔案館藏，外交部檔案，檔號(hào)：FO371/9188、F634/19/10。】。1923年1月11日，外交部將符禮德的照會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)交通部后【《交通部咨稿》（1923年1月11日），檔號(hào)：03-05-068-01-021?！浚恢蔽吹玫浇煌ú康幕貞?yīng)。4個(gè)月后，符禮德在英國(guó)駐華公使艾斯頓（Beilby Francis Alston）的建議下再次照會(huì)外交部，要求其盡快答復(fù)⑥。外交部依然將照會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)給了交通部，同樣未得到回復(fù)《交通部咨稿》（1923年4月17日），檔號(hào)：03-05-068-01-023?！?。直至此時(shí)，北洋政府沒(méi)有采取任何措施來(lái)停止實(shí)行中外不同鐵路貨物運(yùn)價(jià)。10月22日，符禮德在漢口外國(guó)人商業(yè)會(huì)議所的請(qǐng)求下又一次照會(huì)顧維鈞，強(qiáng)烈要求中國(guó)對(duì)中外貨物實(shí)施統(tǒng)一運(yùn)價(jià)【《照譯領(lǐng)銜葡符使照會(huì)》（1923年10月22日），檔號(hào)：03-05-068-01-024?！?。

與此同時(shí)，日本、英國(guó)也不斷向北洋政府提出抗議。中國(guó)自1922年收回膠濟(jì)鐵路后，也開(kāi)始實(shí)施中外不同貨物運(yùn)價(jià)，如此一來(lái)，日本在青島的火柴公司通過(guò)膠濟(jì)鐵路在濟(jì)南—青島間運(yùn)輸時(shí)，一車貨物要比之前多支付約70元，再加上津浦鐵路的差別運(yùn)價(jià)，嚴(yán)重削弱了日本火柴在中國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，影響了日本在華貿(mào)易的發(fā)展。因此，日本不斷向中國(guó)提出交涉，要求其停止實(shí)施中外不同鐵路運(yùn)價(jià)【《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1921—1929年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1921—1929年）」]第1卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690000，第39～40頁(yè)。】。另外，京漢鐵路、隴海鐵路對(duì)漢口中國(guó)肥皂有限公司在上海工廠生產(chǎn)的肥皂按照外國(guó)貨物征收運(yùn)費(fèi)，比中國(guó)生產(chǎn)的肥皂多收約33%。對(duì)此，英國(guó)駐華使館不斷照會(huì)北洋政府外交部，稱中國(guó)此舉違反了《九國(guó)公約》第五條的意旨，要求其予以詳細(xì)解釋【《英館照會(huì)一件》（1925年4月8日），檔號(hào)：03-05-068-02-007?！俊?/p>

迫于強(qiáng)大的外交壓力，北洋政府外交部不得不主動(dòng)與交通部進(jìn)行溝通。顧維鈞認(rèn)為，《九國(guó)公約》序言表明，“該約之訂立，原為‘采定一種政策，以鞏固遠(yuǎn)東之狀況，維護(hù)中國(guó)之權(quán)利、利益，并以機(jī)會(huì)均等為原則增進(jìn)中國(guó)與各國(guó)之往來(lái)’”。而且，遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第21次會(huì)議議事錄也充分顯示，“各代表對(duì)于議擬第五條條文之討論，仍不外開(kāi)放門(mén)戶與機(jī)會(huì)均等之主義，并未提明土貨與洋貨之運(yùn)費(fèi)亦須一律，不能稍有歧異”。因此，《九國(guó)公約》的精神當(dāng)是以“門(mén)戶開(kāi)放”“機(jī)會(huì)均等”為原則，必然專指中國(guó)對(duì)外須一律待遇而言。具體到第五條規(guī)定來(lái)說(shuō)，其雖然沒(méi)有指明中國(guó)貨物不在范圍之內(nèi)，但也沒(méi)有確定中國(guó)貨物在范圍之內(nèi)，所以中國(guó)政府“對(duì)于各國(guó)貨物，分別種類，劃一運(yùn)價(jià)，而不能謂為違反該項(xiàng)條文之規(guī)定，土貨運(yùn)費(fèi)自決不受該項(xiàng)條文之拘束”。況且，中國(guó)國(guó)有鐵路為保護(hù)本國(guó)工商業(yè)起見(jiàn)而對(duì)其酌量減輕運(yùn)價(jià)，這本屬中國(guó)的內(nèi)政與主權(quán)，“與對(duì)外絕對(duì)無(wú)關(guān)系”?？傊?，符禮德的照會(huì)“似屬誤會(huì)”。倘若此次按照符禮德照會(huì)的要求辦理，將外國(guó)貨物與中國(guó)貨物實(shí)行相同運(yùn)價(jià)，對(duì)內(nèi)“恐起風(fēng)波”，有礙國(guó)家行政主權(quán)，也與華盛頓會(huì)議上中國(guó)維護(hù)國(guó)家權(quán)益的原則相違背；對(duì)外則恐開(kāi)先例，北京公使團(tuán)可借機(jī)要求外國(guó)人在華其他方面也應(yīng)享有“門(mén)戶開(kāi)放”“機(jī)會(huì)均等”主義【《領(lǐng)銜葡符使照會(huì)一件》（1923年10月23日），檔號(hào)：03-05-068-01-024。】。對(duì)此，繼任交通總長(zhǎng)吳毓麟表示贊同【《交通部咨一件》（1923年12月10日），檔號(hào)：03-05-068-01-026?！?。因此，顧維鈞于12月22日正式照會(huì)時(shí)任北京公使團(tuán)領(lǐng)銜公使、荷蘭駐華公使歐登科（W.J.Oudendijk），稱《九國(guó)公約》既以“門(mén)戶開(kāi)放”“機(jī)會(huì)均等”主義為原則，其第五條規(guī)定當(dāng)然專指在華外商與外商之間的關(guān)系而言，中國(guó)國(guó)有鐵路針對(duì)國(guó)貨征收優(yōu)惠運(yùn)價(jià)這一行為屬于中國(guó)內(nèi)政，并不違背“門(mén)戶開(kāi)放”“機(jī)會(huì)均等”主義以及《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，目的在于提倡本國(guó)工商業(yè)的發(fā)展，并非對(duì)外國(guó)在華商品的歧視【《領(lǐng)銜和歐公使照會(huì)稿》（1923年12月22日），檔號(hào)：03-05-068-01-027?！俊?/p>

收到答復(fù)后，北京公使團(tuán)召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行討論。艾斯頓認(rèn)為中國(guó)不僅違反了《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，而且1844年中美《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》第15條規(guī)定：“各國(guó)通商舊例歸廣州官設(shè)洋行經(jīng)理，現(xiàn)經(jīng)議定將洋行名目裁撤，所有合眾國(guó)民人販貨進(jìn)口、出口，均準(zhǔn)其自與中國(guó)商民任便交易，不加限制，以杜包攬把持之弊?！薄就蹊F崖編：《中外舊約章匯編》第1冊(cè)，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1957年版，第53～54頁(yè)。】依此來(lái)看，中國(guó)實(shí)施的中外不同鐵路貨物運(yùn)價(jià)是歧視性政策，是對(duì)商務(wù)自由的限制【《中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)差別問(wèn)題一件（1930年）》[「支那鉄道運(yùn)賃差別問(wèn)題一件（1930年）」]第2卷，日本外務(wù)省外交史料館藏，亞洲歷史資料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690500，第274～276頁(yè)。】。北京公使團(tuán)決定向中國(guó)再次提出抗議。

1924年4月8日，歐登科照會(huì)顧維鈞，明確表示各國(guó)不同意北洋政府關(guān)于《九國(guó)公約》第五條的解釋并陳述了理由。歐登科特意截取了1922年1月19日遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第21次會(huì)議第二階段與第三階段的議事錄，并以此為證據(jù)，認(rèn)為遠(yuǎn)東及太平洋委員會(huì)當(dāng)時(shí)并不明白施肇基聲明的用意，故而相信施肇基所聲明的運(yùn)價(jià)制定權(quán)乃是指“按照貨物之價(jià)值、重量可以自由厘訂運(yùn)價(jià)而言，并非按照貨物之所有主或貨物之來(lái)源可以自由厘訂運(yùn)價(jià)”；因此，《九國(guó)公約》第五條與遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第21次會(huì)議議事錄只能有一種解釋，就是“中國(guó)擔(dān)允中國(guó)全境內(nèi)鐵路上之運(yùn)費(fèi)，或便利世間中外人民，均不允許或施行何種歧視之待遇”；中國(guó)現(xiàn)在實(shí)施的中外不同鐵路貨物運(yùn)價(jià)不僅是一種不公平的待遇，而且違反了《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定，更違反了1844年中美《五口貿(mào)易章程：海關(guān)稅則》第15條“保證商務(wù)自由”的原則。歐登科要求中國(guó)政府立即取消中外不同鐵路貨物運(yùn)價(jià)制度，嚴(yán)格遵守公約種種清晰、明白的規(guī)定【《領(lǐng)銜和使照會(huì)一件》（1924年4月8日），檔號(hào)：03-05-068-02-001。】。

鐵路運(yùn)價(jià)不僅與國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系密切，更事關(guān)國(guó)家主權(quán)。一方面，“吾國(guó)關(guān)稅，既無(wú)伸縮之余地，而航海事業(yè)又不發(fā)達(dá)，所賴以運(yùn)輸者，惟陸運(yùn)之鐵路一端”，而“土貨不及外貨之價(jià)廉而物美，國(guó)家為維持土貨計(jì)，只有減輕運(yùn)費(fèi)，使土貨成本較輕，易于售出，則將來(lái)日漸改良，猶可對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)”。同時(shí)，鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)乃是“國(guó)家鐵路行政權(quán)，主權(quán)作用之一部分也”，若由外人管理，“則我國(guó)領(lǐng)土已失完全之義，而主權(quán)亦隨被侵占、被分割，雖其他一部分權(quán)力猶能活動(dòng)，然在國(guó)際上已喪失人格”【金超：《華盛頓會(huì)議與中國(guó)鐵路問(wèn)題》，《鐵路協(xié)會(huì)會(huì)報(bào)》第109期，1921年10月，第34～35頁(yè)?！俊?/p>

為了探求“真相”，北洋政府外交部一面將歐登科的照會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)交通部【《交通部咨稿》（1924年4月16日），檔號(hào)：03-05-068-02-002?！?，同時(shí)向施肇基“求證”【《駐美施公使公函稿》（1924年5月5日），檔號(hào)：03-05-068-02-003。】。交通部依然沒(méi)有回復(fù)，但施肇基于6月7日致電外交部，表示不同意歐登科的照會(huì)并提出了理由，即歐登科的照會(huì)中并未完整引用遠(yuǎn)東及太平洋會(huì)議第21次會(huì)議議事錄，故意忽略了會(huì)議第一階段的記錄。在該階段中，施肇基明確聲明中國(guó)政府一直以來(lái)的政策就是發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，歡迎外國(guó)商人或旅客來(lái)華貿(mào)易，并為他們提供平等待遇。因此，該部分雖然沒(méi)有言明外國(guó)在華貨物與中國(guó)貨物同等待遇，但專門(mén)針對(duì)外國(guó)貨物而言是十分清楚的，因而才有議事錄下文所記錄的“旅客之國(guó)籍及來(lái)自何地等語(yǔ)”，這明顯是指“外商之國(guó)籍及來(lái)自外國(guó)者而言”。所以，施肇基認(rèn)為歐登科故意割斷議事錄上下部分之間的聯(lián)系，從而“枝節(jié)引用”，將針對(duì)外國(guó)貨物的平等待遇曲解為中外貨物同等待遇【《駐美施公使函一件》（1924年7月6日），檔號(hào)：03-05-068-02-004?！俊Ａ私馐聦?shí)后，外交部并未理會(huì)歐登科的照會(huì)。

此時(shí)，北洋政府正在籌劃關(guān)稅特別會(huì)議，期望收回關(guān)稅自主權(quán)。自中國(guó)在華盛頓會(huì)議上提出“關(guān)稅自主”要求后，與列強(qiáng)簽訂了《九國(guó)間關(guān)于中國(guó)關(guān)稅稅則之條約》，規(guī)定在各國(guó)批準(zhǔn)條約及華盛頓會(huì)議閉幕之后三個(gè)月內(nèi)召開(kāi)“關(guān)稅特別會(huì)議”，討論中國(guó)關(guān)稅問(wèn)題。但是，直至1925年4月法國(guó)與中國(guó)解決了“金法郎案”并批準(zhǔn)了關(guān)稅條約后，中國(guó)政府才向各國(guó)提出迅速召開(kāi)關(guān)稅會(huì)議的照會(huì)，并決定于1925年10月26日在北京召開(kāi)。實(shí)際上，鐵路貨物運(yùn)價(jià)一直是北洋政府在喪失關(guān)稅自主權(quán)的情況下維護(hù)國(guó)貨發(fā)展的重要方式。中國(guó)在未收回關(guān)稅自主權(quán)之前，肯定不能放棄實(shí)施針對(duì)國(guó)貨的優(yōu)惠鐵路運(yùn)價(jià)。換言之，若各列強(qiáng)同意中國(guó)關(guān)稅自主，則中國(guó)可以考慮停止實(shí)施中外貨物不同鐵路運(yùn)價(jià)。

四 中國(guó)對(duì)列強(qiáng)不斷抗議的因應(yīng)

鑒于鐵路貨物運(yùn)價(jià)與中國(guó)關(guān)稅自主之間的密切關(guān)系，時(shí)任交通總長(zhǎng)葉恭綽于1925年9月9日致函時(shí)任外交總長(zhǎng)沈瑞麟，提醒其早日籌劃關(guān)稅會(huì)議上的中外貨物不同鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題。葉恭綽強(qiáng)調(diào)，在中國(guó)未能收回關(guān)稅自主權(quán)之前，關(guān)稅即使有所增加，也不能起到保護(hù)工商業(yè)發(fā)展的目的，而中國(guó)“將來(lái)可以自由運(yùn)用而助長(zhǎng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力之發(fā)展者，惟賴鐵路運(yùn)費(fèi)之伸縮”。因此，中國(guó)堅(jiān)決不能放棄實(shí)施中外貨物不同鐵路運(yùn)價(jià)。但令人擔(dān)憂的是，若此問(wèn)題被列強(qiáng)在即將召開(kāi)的關(guān)稅特別會(huì)議上提出、討論，屆時(shí)參與關(guān)稅會(huì)議的各國(guó)代表難免與北京公使團(tuán)采取同一看法，從而引起中外紛爭(zhēng)。對(duì)此，葉恭綽提醒外交部提前籌劃應(yīng)對(duì)方案，主張關(guān)稅特別會(huì)議代表對(duì)中國(guó)制定中外貨物不同鐵路運(yùn)價(jià)的理由和法理依據(jù)予以鄭重聲明，以消除各國(guó)的誤會(huì)，倘若各國(guó)仍然對(duì)中國(guó)的解釋有異議，中國(guó)在未收回關(guān)稅自主權(quán)之前，必須將針對(duì)國(guó)貨的鐵路運(yùn)價(jià)政策堅(jiān)持到底【《交通部咨一件》（1925年9月9日），檔號(hào)：03-05-068-02-009?！俊?duì)于葉恭綽的意見(jiàn)與提醒，沈瑞麟表示同意，并轉(zhuǎn)達(dá)關(guān)稅特別會(huì)議中國(guó)委員會(huì)加以注意【《交通部咨稿》（1925年9月15日），檔號(hào)：03-05-068-02-010。】。遺憾的是，關(guān)稅特別會(huì)議主要討論了“關(guān)稅自主”“過(guò)渡期間之臨時(shí)辦法”與“有關(guān)事項(xiàng)”三個(gè)問(wèn)題【《關(guān)稅特別會(huì)議議事錄》（1928年8月），檔號(hào)：03-25-021-01-001?！?，國(guó)有鐵路實(shí)施中外貨物差別運(yùn)價(jià)并未作為一個(gè)重要問(wèn)題被討論。

同時(shí)，自中、法兩國(guó)解決了“金法郎案”后，九國(guó)代表于1925年8月5日在華盛頓交換了《九國(guó)公約》批準(zhǔn)書(shū)，公約正式發(fā)生效力。由此，英、日兩國(guó)頻繁地向中國(guó)提出交涉。其中，英國(guó)駐華代理公使白樂(lè)德（Charles Michael Palairet）于9月29日【《英白代使函一件》（1925年9月29日），檔號(hào)：03-05-068-02-011?！俊?0月6日【《英館函一件》（1925年10月6日），檔號(hào)：03-05-068-02-013?！肯嗬^要求北洋政府外交部對(duì)中國(guó)違反《九國(guó)公約》第五條一事進(jìn)行從速解釋。接任英國(guó)駐華公使麻克類（James W.R.Macleay）也相繼于11月23日【《英麻使函一件》（1925年11月23日），檔號(hào)：03-05-068-02-016?！俊?1月30日【《英麻使函一件》（1925年11月30日），檔號(hào)：03-05-068-02-021?！?、1926年1月9日【《英麻使函一件》（1926年1月9日），檔號(hào)：03-05-068-02-027?！恐潞毖笳饨徊浚笃浔M快答復(fù)。時(shí)任日本駐華公使芳澤謙吉也于1925年11月21日照會(huì)沈瑞麟，稱津浦鐵路仍舊對(duì)青島日本公司所產(chǎn)火柴與中國(guó)公司所產(chǎn)火柴征收不同運(yùn)價(jià)，要求中國(guó)撤銷這種歧視性運(yùn)價(jià)政策【《日本使館照會(huì)一件》（1925年11月24日），檔號(hào)：03-05-068-02-017?！?。北洋政府外交部與交通部一直未給予正式答復(fù)，英、日兩國(guó)仍舊不斷提出交涉，這表明各列強(qiáng)一直以來(lái)并不接受中國(guó)對(duì)《九國(guó)公約》第五條的解釋。

實(shí)際上，從國(guó)際法層面來(lái)講，“條約的解釋通則應(yīng)是：條約應(yīng)依其目的，善意地予以解釋，以使其發(fā)生合理的效果……在一般性多邊條約和建立國(guó)際組織或國(guó)際制度的條約，由于這些條約的實(shí)質(zhì)不在于締約各方權(quán)利義務(wù)的平衡，而在于為國(guó)際社會(huì)創(chuàng)立一般國(guó)際法或建立國(guó)際組織或制度，解釋時(shí)應(yīng)注重條約所建立的法律、組織或制度的社會(huì)目的及其發(fā)展，從而對(duì)于這些條約的解釋可以超出締約各方締約時(shí)的意思”【李浩培：《條約法概論》，北京：法律出版社1987年版，第439頁(yè)?！俊Ｒ来藖?lái)看，《九國(guó)公約》的目的才是正確解釋第五條內(nèi)容的關(guān)鍵。其中，《九國(guó)公約》序言明確提出：“采定一種政策，以鞏固遠(yuǎn)東之狀況，維護(hù)中國(guó)之權(quán)利、利益，并以機(jī)會(huì)均等為原則增進(jìn)中國(guó)與各國(guó)之往來(lái)，議決訂立條約”【王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第3冊(cè)，第217頁(yè)?！?。由此可見(jiàn)，《九國(guó)公約》訂立的目的當(dāng)是英、美等列強(qiáng)在華確定門(mén)戶開(kāi)放原則，以打破各列強(qiáng)在華勢(shì)力范圍，這必然專指中國(guó)對(duì)外須一律待遇而言。所以，第五條的規(guī)定也應(yīng)是英、美等列強(qiáng)在中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)上具體落實(shí)門(mén)戶開(kāi)放原則的體現(xiàn)，很明顯是專門(mén)針對(duì)外國(guó)商品而言的。此后，中國(guó)在國(guó)有鐵路上實(shí)施針對(duì)國(guó)貨的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)損害了列強(qiáng)在華經(jīng)濟(jì)利益，列強(qiáng)便刻意曲解《九國(guó)公約》第五條，要求中外貨物同等運(yùn)價(jià)，以維護(hù)在華利益，便于繼續(xù)對(duì)華經(jīng)濟(jì)侵略。因此，如何制定鐵路運(yùn)價(jià)，屬于中國(guó)的內(nèi)政與主權(quán)，與門(mén)戶開(kāi)放原則無(wú)關(guān)，中國(guó)沒(méi)有違反《九國(guó)公約》第五條的規(guī)定。

為了提供更多的法理依據(jù)，北洋政府外交部致電駐美公使施肇基，請(qǐng)其將“各國(guó)如英、法、美、日各國(guó)為保護(hù)本國(guó)航權(quán)、工業(yè)起見(jiàn)所訂各種特別優(yōu)待本國(guó)貨物暨本國(guó)船只等法律摘錄查復(fù)”【《駐美施公使公函稿》（1924年5月5日），檔號(hào)：03-05-068-02-003?！?，試圖利用英、法、美、日等國(guó)制定的優(yōu)待本國(guó)貨物的法規(guī)來(lái)進(jìn)行反駁。經(jīng)過(guò)查閱，施肇基將《美國(guó)聯(lián)邦間之商法》一書(shū)內(nèi)關(guān)于此項(xiàng)法律規(guī)定匯報(bào)給外交部【《駐美使館函一件》（1924年8月8日），檔號(hào)：03-05-068-02-006。】。另外，施肇基還向外交部匯報(bào)了中國(guó)駐美使館法律顧問(wèn)韋羅璧就中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題的意見(jiàn)書(shū)。在該意見(jiàn)書(shū)中，韋羅璧認(rèn)為中國(guó)在鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題上的法理地位甚為穩(wěn)固【⑥ 《駐美使館函一件》（1925年12月27日），檔號(hào)：03-05-068-02-025。】，同時(shí)還提出以美國(guó)在巴拿馬運(yùn)河對(duì)本國(guó)商船實(shí)施的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)政策為依據(jù)來(lái)進(jìn)行反駁⑥。外交部將施肇基查找到的美國(guó)法律規(guī)定《交通部咨稿》（1925年9月15日），檔號(hào)：03-05-068-02-010?！恳约绊f羅璧的意見(jiàn)書(shū)轉(zhuǎn)達(dá)交通部【《交通部函稿》（1926年1月7日），檔號(hào)：03-05-068-02-026?！?，供其參考。

此外，施肇基認(rèn)為中國(guó)雖然在鐵路運(yùn)價(jià)問(wèn)題上的理由十分充足，但也不可完全不注意英、日等列強(qiáng)的抗議與交涉。因此，他以大米為例，認(rèn)為中國(guó)鐵路不宜以中國(guó)生產(chǎn)的大米與外國(guó)生產(chǎn)的大米來(lái)區(qū)別征收運(yùn)價(jià)，但可以以“手工制”大米與“機(jī)器制”大米的標(biāo)準(zhǔn)暗中進(jìn)行區(qū)別，以維護(hù)國(guó)貨發(fā)展。而且，施肇基認(rèn)為這種標(biāo)準(zhǔn)可以適用于其他中外同類貨物【《收駐美施公使電》（1925年12月25日），檔號(hào)：03-05-068-02-024?！俊?/p>

可能是受到了施肇基意見(jiàn)的啟發(fā)，北洋政府交通部開(kāi)始與外交部討論界定外國(guó)貨物的標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能的交涉。1927年6月18日，交通部致函外交部，認(rèn)為國(guó)有鐵路既然針對(duì)中國(guó)貨物與外國(guó)貨物征收不同運(yùn)價(jià)，則必須對(duì)“何者應(yīng)認(rèn)為外國(guó)貨，何者應(yīng)認(rèn)為中國(guó)貨”有一定的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于外國(guó)貨物的界定標(biāo)準(zhǔn)。其中，外國(guó)貨物可分為外國(guó)輸入中國(guó)的商品與外國(guó)商人在華制造的商品這兩類。外國(guó)輸入中國(guó)的商品毫無(wú)疑問(wèn)均屬外國(guó)貨物。至于外國(guó)商人在華生產(chǎn)的商品，“其人工原料均就我國(guó)采用”，我國(guó)“正可利用外資發(fā)展國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)”，而且財(cái)政、農(nóng)商兩部門(mén)也將其與中國(guó)貨物“一律辦理”，因而交通部似乎欠缺充分理由將其視為外國(guó)貨物。鑒于此，交通部提議將貨物“出產(chǎn)之地點(diǎn)暨出產(chǎn)之廠家是否完全遵守中國(guó)法律”作為外國(guó)貨物的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并征求外交部的意見(jiàn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，外國(guó)貨物有兩大類：第一，“凡貨品系由外國(guó)口岸輸入中國(guó)者，概為外國(guó)貨”；第二，“凡商人在中國(guó)地方設(shè)廠制造貨品，其設(shè)廠之組織及其所擔(dān)承之義務(wù)、享受之利益或待遇以及其他一切事項(xiàng)，如不概照中國(guó)法律辦理或概受中國(guó)法律制裁者，其制造之貨品概為外國(guó)貨”【《交通部函一件》（1927年6月23日），檔號(hào)：03-05-068-02-030。】。

7月5日，外交部回復(fù)認(rèn)為，若以第二項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，“則就其反面而言，倘其設(shè)廠組織及其應(yīng)盡應(yīng)享之義務(wù)權(quán)利等果悉依中國(guó)法律，即可適視為中國(guó)貨”。實(shí)際上，外國(guó)商人在華設(shè)廠之初即承諾遵守中國(guó)法律并愿受其制裁。如此一來(lái)，外商在華設(shè)廠所制之貨恐怕將不得不視為中國(guó)貨，“至少或必有一大部分不得不視為中國(guó)貨”【③ 《交通部密函稿》（1927年7月5日），檔號(hào)：03-05-068-02-031?！俊５珵榱吮Ｗo(hù)工商業(yè)的發(fā)展，中國(guó)似乎又不能將外國(guó)貨物與中國(guó)貨物實(shí)施同等鐵路運(yùn)價(jià)。而且，外國(guó)商人在華設(shè)廠制造商品系根據(jù)《馬關(guān)條約》而來(lái)，如其第六款規(guī)定：“日本臣民在中國(guó)制造一切貨物，其于內(nèi)地運(yùn)送稅、內(nèi)地稅、鈔課、雜派，以及在中國(guó)內(nèi)地沾及寄存棧房之益，即照日本臣民運(yùn)入中國(guó)之貨物一體辦理?！薄就蹊F崖編：《中外舊約章匯編》第1冊(cè)，第616頁(yè)?！恳源藖?lái)看，外國(guó)在華生產(chǎn)的商品應(yīng)與外國(guó)輸入中國(guó)的商品同一待遇。若外國(guó)在華生產(chǎn)的商品在“利益方面，則應(yīng)與入口之外國(guó)貨同視；負(fù)擔(dān)方面，則又應(yīng)與入口之外國(guó)貨異趨，辦法似欠公允”。由此，針對(duì)外國(guó)在華生產(chǎn)的商品是否按照外國(guó)貨物來(lái)看待，外交部提議一標(biāo)準(zhǔn)，即“以出產(chǎn)之廠家為斷，該廠為外商辦理者，即應(yīng)視為外國(guó)貨”，或者在中國(guó)貨物與外國(guó)輸入中國(guó)之商品這兩者的鐵路運(yùn)價(jià)之外，“酌定一折中之運(yùn)價(jià)”，但須聲明此舉乃顧全中外友誼起見(jiàn)而特別制定的運(yùn)價(jià)，外國(guó)在華生產(chǎn)的商品實(shí)質(zhì)上仍屬于外國(guó)貨物③。

此時(shí)，北洋政府的統(tǒng)治岌岌可危。1927年7月，北伐戰(zhàn)爭(zhēng)已從珠江流域推進(jìn)到長(zhǎng)江流域和中原地區(qū)，而且蔣介石已在南京建立國(guó)民政府。在政局混亂的情形下，北洋政府交通部與外交部還沒(méi)有來(lái)得及針對(duì)外國(guó)貨物制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，南京國(guó)民政府遂于1928年取代北洋政府，開(kāi)始統(tǒng)治中國(guó)。至此，北洋政府與英、日等列強(qiáng)圍繞《九國(guó)公約》第五條的解釋的交涉并無(wú)結(jié)果，各列強(qiáng)要求中國(guó)鐵路對(duì)外國(guó)貨物與中國(guó)貨物實(shí)施相同運(yùn)價(jià)的目的也沒(méi)有達(dá)到。至南京國(guó)民政府基本上實(shí)現(xiàn)關(guān)稅自主后，不再需要運(yùn)用鐵路貨物運(yùn)價(jià)來(lái)保護(hù)本國(guó)商貿(mào)發(fā)展，于1931年取消了中外不同鐵路貨物運(yùn)價(jià)。中外關(guān)于《九國(guó)公約》第五條的解釋的爭(zhēng)端宣告結(jié)束。

五 結(jié)" 語(yǔ)

“鐵路運(yùn)費(fèi)又為中國(guó)主權(quán)所自有”【《梁士詒之統(tǒng)一鐵路觀》，《申報(bào)》，1919年3月1日，第6版?！?，中外圍繞《九國(guó)公約》第五條的解釋展開(kāi)的爭(zhēng)論顯示了中國(guó)維護(hù)國(guó)家權(quán)益的外交努力。一戰(zhàn)結(jié)束后，英、美為了打破日本在華勢(shì)力范圍，在華盛頓會(huì)議上與中國(guó)、日本、法國(guó)等國(guó)家簽訂了《九國(guó)公約》，其中第五條規(guī)定中國(guó)鐵路實(shí)施平等運(yùn)價(jià)，確立了門(mén)戶開(kāi)放原則在中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)上的適用地位，構(gòu)成了華盛頓體系的重要一環(huán)。北洋政府在喪失關(guān)稅自主權(quán)的情況下，為了保護(hù)本國(guó)工商業(yè)的發(fā)展，一方面強(qiáng)調(diào)中國(guó)適用門(mén)戶開(kāi)放原則，《九國(guó)公約》第五條乃是針對(duì)外國(guó)在華商品于鐵路運(yùn)輸時(shí)一律實(shí)施平等運(yùn)價(jià)而言，同時(shí)維護(hù)自身的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，在國(guó)有鐵路上運(yùn)輸?shù)闹袊?guó)貨物征收低于外國(guó)貨物的運(yùn)價(jià)。英、日等列強(qiáng)在華經(jīng)濟(jì)利益遭到嚴(yán)重打擊，為了維護(hù)在華利益，刻意曲解《九國(guó)公約》第五條，要求中國(guó)對(duì)中外貨物一律實(shí)施平等運(yùn)價(jià)，并不斷提出交涉。中國(guó)則堅(jiān)持公約乃針對(duì)外國(guó)在華貨物而言，并不包括中國(guó)貨物，不斷抵制各列強(qiáng)的要求，直至1928年北洋政府統(tǒng)治結(jié)束，列強(qiáng)的目的也沒(méi)有達(dá)到。這充分說(shuō)明了外資力量并沒(méi)有完全操控中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)，中國(guó)的鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)十分穩(wěn)固。

鐵路貨物運(yùn)價(jià)不僅是列強(qiáng)在華維持勢(shì)力范圍與英、美推行門(mén)戶開(kāi)放政策的手段之一，也是中國(guó)在喪失關(guān)稅自主權(quán)的情形下保護(hù)本國(guó)商貿(mào)發(fā)展的重要手段，是中外路權(quán)交涉的核心所在，具有重大意義。1914年日本借第一次世界大戰(zhàn)之機(jī)大肆攫取中國(guó)鐵路利權(quán)，制定針對(duì)自身的優(yōu)惠鐵路運(yùn)價(jià)，建立勢(shì)力范圍。中、美、英、日等九國(guó)在華盛頓會(huì)議上簽訂了《九國(guó)公約》第五條，規(guī)定中國(guó)鐵路實(shí)施平等運(yùn)價(jià)，落實(shí)門(mén)戶開(kāi)放原則在中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)上的法律地位，以打破日本的勢(shì)力范圍。北洋政府在喪失關(guān)稅自主權(quán)的情況下，無(wú)法以自主稅率調(diào)節(jié)進(jìn)出口貿(mào)易、限制洋貨并保護(hù)和發(fā)展本國(guó)商貿(mào)，因而將鐵路貨物運(yùn)價(jià)作為關(guān)稅的“替代品”，實(shí)施中外不同運(yùn)價(jià)，并始終堅(jiān)持《九國(guó)公約》第五條乃是針對(duì)外國(guó)在華貨物而言，并不包括中國(guó)貨物。

中外關(guān)于《九國(guó)公約》第五條的不同解釋，展現(xiàn)了北洋政府不同以往的修約策略，豐富了“修約史”的內(nèi)涵【唐啟華：《被“廢除不平等條約”遮蔽的北洋修約史（1912—1928）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第549～550頁(yè)?！俊Ｓ?、美、日等列強(qiáng)在華盛頓會(huì)議上迫使中國(guó)簽訂《九國(guó)公約》，確保中國(guó)鐵路不實(shí)施歧視性運(yùn)價(jià)。北洋政府提前布局，一方面維護(hù)了中國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)制定權(quán)，一方面強(qiáng)調(diào)公約乃是針對(duì)外國(guó)在華貨物而言，并不包括中國(guó)貨物。為維護(hù)民族工商業(yè)發(fā)展，北洋政府實(shí)施中外貨物不同鐵路運(yùn)價(jià)。英、美、日等列強(qiáng)以中國(guó)違反《九國(guó)公約》第五條規(guī)定為由，不斷提出交涉，而中國(guó)則始終堅(jiān)持其沒(méi)有違約。

收稿日期 2023—04—12

作者景菲菲，歷史學(xué)博士，中國(guó)海洋大學(xué)馬克思主義學(xué)院暨中國(guó)社會(huì)史研究所講師。山東，青島，266100。

China’s Maintenance of the Right to Set Railway Freight Rates，1921—1928：

Centering on Article 5 of the Nine-Power Treaty

Jing Feifei

At the Washington Conference in 1922，the foreign powers forced China to sign the Nine-Power Treaty，Article 5 of which stipulated the implementation of equal freight rates in China’s railways.To maintain the right of setting railway freight rates，the Beiyang government repeatedly stated that Chinese railways would not impose differential freight rates on foreign goods，which provided a certain legal basis for China to formulate different freight rates for Chinese and foreign goods in the future.Since then，the Beiyang government imposed lower freight rates on Chinese goods transported via the state-owned railway than on foreign goods in order to protect the development of national industry and commerce.Foreign powers accused China of violating Article 5 of the Nine-Power Treaty.They asked China to implement the same freight rates for both Chinese and foreign goods，and kept negotiating for the above-mentioned purpose.However，until the rule of the Beiyang government ended in 1928，the goal of the foreign powers was still not achieved.The negotiation between China and foreign countries around the interpretation of Article 5 of the Nine-Power Treaty is in essence a struggle of China to maintain its right of setting railway freight rates under the Washington system.

Railway Freight Rate；Nine-Power Treaty；Washington Conference；Open Door Policy；Beiyang Government

【責(zé)任編校 張秀麗】