北洋政府時(shí)期的縣知事研究

劉彤

摘 要：縣知事是北洋政府時(shí)期的縣級(jí)行政長(zhǎng)官?？h知事的選用、職權(quán)、薪俸等制度與傳統(tǒng)縣官相比有較大的變化。這種變化正是從傳統(tǒng)體制向近代體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中在基層政權(quán)的反映?？上У氖沁@種轉(zhuǎn)變卻因北洋政府時(shí)期的軍人當(dāng)政、窮兵黷武而受到了很大的破壞。不過(guò)在民主革命過(guò)程中產(chǎn)生的一些新的因素畢竟還在增長(zhǎng)，北洋政府時(shí)期的縣知事畢竟已跨出了中世紀(jì)的門(mén)檻，這也正是歷史的價(jià)值功能所在。

關(guān)鍵詞：北洋政府；縣知事；人事選用；行政執(zhí)掌

中圖分類(lèi)號(hào)：K249 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）18-0176-02

縣在封建王朝國(guó)家政權(quán)體制中是最低一級(jí)的基層政權(quán)。在從封建王朝國(guó)家體制向近代國(guó)家體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，基層政權(quán)也不可避免地因上層體制的劇變而發(fā)生改觀。1913年1月8日，北京政府規(guī)定把凡有直轄地方的府、直隸廳、直隸州和廳、州等地方，一律改稱(chēng)縣，并明確規(guī)定，“縣置知事，隸屬道尹，為縣行政長(zhǎng)官”[1]。自此以后的整個(gè)北洋政府時(shí)期，“縣知事”就成為縣的行政長(zhǎng)官。

一、縣知事的選拔與任用

縣官乃吏治之基，故此，歷代王朝都十分重視對(duì)縣官的選用。在北洋政府時(shí)期，對(duì)縣官的選用也頗為重視，要求嚴(yán)格“統(tǒng)一中央用人行政之權(quán)，蕩滌地方濫用私人之弊”[2]。特別在袁世凱當(dāng)政時(shí)期，曾多次命令各省巡按使嚴(yán)格考核所屬縣知事，對(duì)“劣員”要“立時(shí)撤換，勿稍瞻徇”[3]?？h知事的任用資格，一般有兩種方式：一種是考試，另一種是保薦。

考試選官是中國(guó)傳統(tǒng)知縣選拔的“正途”。北洋政府時(shí)期，考試依然是選拔官吏的有效手段，考試的資格要具備下列條件之一：“（一）國(guó)內(nèi)外大專(zhuān)學(xué)校學(xué)習(xí)法律、政治、經(jīng)濟(jì)畢業(yè)，或修業(yè)一年半以上并歷辦行政事務(wù)滿(mǎn)三年以上；（二）曾任簡(jiǎn)任或薦人文官滿(mǎn)三年以上，或具有同上相當(dāng)資格并在前項(xiàng)學(xué)校修業(yè)一年半，曾辦行政事務(wù)滿(mǎn)二年以上；（三）具有上項(xiàng)文官的相當(dāng)資格并在前項(xiàng)學(xué)校修業(yè)一年半，曾辦行政事務(wù)滿(mǎn)一年以上；（四）無(wú)上述各項(xiàng)資格，由國(guó)務(wù)總理、各部總長(zhǎng)、各地方最高行政長(zhǎng)官特選的”[4]302?？荚囉煽h知事試驗(yàn)委員會(huì)主持，縣知事試驗(yàn)委員會(huì)由委員長(zhǎng)一人、主試委員若干人、監(jiān)視委員二至四人組成?？荚嚪株典浽?、第一試、第二試、口試四個(gè)程序。甑錄試論文一篇，不及格的不再應(yīng)第一試。第一試的考試科目有現(xiàn)行法令解釋、國(guó)際條約大要等。第二試的科目有地方行政的策問(wèn)、設(shè)案判斷、草擬文牘等。口試的主要內(nèi)容是就當(dāng)?shù)氐拿袂轱L(fēng)俗、行政經(jīng)驗(yàn)設(shè)問(wèn)[5]。

保薦是北洋政府選用縣知事的另一條途徑。保薦的資格為：“須有政事學(xué)識(shí)的著述，或有政事經(jīng)驗(yàn)的成績(jī)”。由保薦到任用，有一定的程序。凡“各部總長(zhǎng)或各地方最高行政長(zhǎng)官認(rèn)為富有政事學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)的，可將事實(shí)列舉，連同品行才具的考語(yǔ)出具保薦文，送由內(nèi)務(wù)部交于知事試驗(yàn)委員會(huì)審核。審核合格的，交內(nèi)務(wù)部注冊(cè)后，分發(fā)任用?！盵6]事實(shí)上，通過(guò)保薦選官在帝政時(shí)代就存在著，但在北洋政府時(shí)期，由于吏治腐敗，政治黑暗，所謂的保薦其實(shí)并不能達(dá)到真正的選賢薦能的目的。大官僚所保薦的依然是“賢能老吏”居多。而且所薦之人大多是通過(guò)行賄或者其他不正當(dāng)手段才能如愿以?xún)?。這也可以說(shuō)是整個(gè)北洋府時(shí)期基層官員失范的一個(gè)表征。到后來(lái)的軍閥混戰(zhàn)的年代里，保薦更成為大小軍閥用來(lái)獎(jiǎng)賞或贈(zèng)送朋友的禮品。

此外，北洋政府在分發(fā)任用縣長(zhǎng)時(shí)，要求注意籍貫回避。回避制度是為防止親屬關(guān)系被引進(jìn)政治領(lǐng)域拉親結(jié)派、以權(quán)謀私、激化統(tǒng)治階級(jí)與人民大眾的矛盾而采取的一種任官限制制度。早在秦漢時(shí)期，中國(guó)的吏治就有地方各級(jí)官員回避本籍的規(guī)定。其后歷代相沿。到北洋政府時(shí)期，依然要求實(shí)行地方官員的籍貫回避。

北洋政府規(guī)定，地方各級(jí)官員必須回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所500里之外，在任用時(shí)要求省級(jí)行政長(zhǎng)官轉(zhuǎn)送銓敘局審核后，在呈請(qǐng)任命，以防打破地方官員回避的規(guī)定。1920年1月13日，大總統(tǒng)徐世昌通令要求“所有任用知事，其籍隸本省人員，應(yīng)照章回你，亦經(jīng)內(nèi)務(wù)部呈請(qǐng)通行?！盵4]307-308實(shí)際上回避治制度是利弊相因的。而北洋政府要求實(shí)施回避制度，更多的是考慮為了較好地控制基層政權(quán)。

盡管北洋政府一再通令要求堅(jiān)持籍貫回避，但是回避制度還是首先從省級(jí)行政機(jī)構(gòu)打開(kāi)了缺口。由于民國(guó)初年中央政府的權(quán)威漸趨衰落，地方自治成為當(dāng)時(shí)流行的口號(hào)，于是大多數(shù)本省籍的人開(kāi)始成為省級(jí)行政長(zhǎng)官。當(dāng)然大多數(shù)縣級(jí)政權(quán)來(lái)講，基本上還能堅(jiān)持籍貫回避，但已不是絕對(duì)化了。如保安縣（今延安志丹）知事大多為陜北籍人，甚至還有本縣人任本縣知事的情形。如大荔人張星漢在1916年5月曾任大荔縣知事。由此可見(jiàn)，在北洋政府時(shí)期，回避制度已成為一種治標(biāo)不治本的形式了，綿延兩千多年的回避制度在北洋政府時(shí)期走到了他的盡頭。

二、縣知事的職責(zé)與權(quán)限

在北洋政府時(shí)期，縣知事的任務(wù)較為繁重，職權(quán)也較為廣泛。關(guān)于北洋政府時(shí)期的職責(zé)與權(quán)限，大體包括以下幾方面的內(nèi)容。

第一，行政方面的職權(quán)。行政之權(quán)是縣知事的本職。根據(jù)北洋政府的官吏制度，縣知事屬于行政官員?？h知事除要辦理本縣行政事項(xiàng)外，還要完成國(guó)家與省所委托的任務(wù)，同時(shí)還須兼辦同鄰縣的某些事項(xiàng)。具體來(lái)講，縣知事的行政職權(quán)有以下四項(xiàng)：“（一）發(fā)布命令權(quán)?？h知事在不抵觸中央和省法令的前提下，可以發(fā)布縣令和縣單行章程；（二）任命權(quán)?？h知事以下之科長(zhǎng)、科員、技士等皆由縣知事自己任命委派。（三）監(jiān)督權(quán)?？h知事對(duì)于所轄人員的行政處分認(rèn)為違背法令、妨害公益或逾越權(quán)限時(shí)，可以停止或撤銷(xiāo)其處分。（四）軍事權(quán)。縣知事在維持治安認(rèn)為有必要時(shí)，可調(diào)用地方武力。若與非常事變，可轉(zhuǎn)請(qǐng)鄰近駐軍派兵處理?！盵7]100

第二，立法方面的職權(quán)。在北洋政府時(shí)期，縣知事所享有的立法職權(quán)較大，主要有下列幾項(xiàng)：“（一）提議權(quán)?？h知事有向縣議事會(huì)或縣參議會(huì)提出議案的權(quán)力?？h議事會(huì)或縣參事會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)，縣知事均得親自或派員到會(huì)陳述意見(jiàn)，但不得參加表決。（二）編制預(yù)算、決算權(quán)。縣知事必須將第二年的收支編成預(yù)算，提交縣議事會(huì)議決，然后再向上級(jí)呈報(bào)。（三）請(qǐng)求復(fù)議權(quán)。對(duì)于縣議事會(huì)或縣參事會(huì)的決議認(rèn)為違法時(shí)，可請(qǐng)求復(fù)議。如果縣議事會(huì)或參事會(huì)仍執(zhí)前議時(shí)，縣知事有權(quán)撤銷(xiāo)議案。[4]307但在1914年，袁世凱下令停止舉辦各級(jí)地方自治，縣級(jí)立法機(jī)關(guān)也就相應(yīng)撤銷(xiāo)，縣知事的上述職權(quán)也就隨之取締了。

第三，司法方面的職權(quán)。民國(guó)初年，各縣多置審檢所，附設(shè)于縣知事公署內(nèi)。對(duì)于司法機(jī)關(guān)審理的案件，縣知事有權(quán)發(fā)出傳票、拘票、押票、搜索票等。如果沒(méi)有設(shè)立審判廳的各縣，第一審的民事、刑事訴訟屬于地方管轄的，都由縣知事審理。此外，作為縣級(jí)政權(quán)的長(zhǎng)官，縣知事還須承擔(dān)稅收、教育福利、公共工程等職責(zé)。但是由于中國(guó)地域廣闊，各地情形也很難整齊劃一，所以在民國(guó)初年又將全國(guó)各縣按事務(wù)繁簡(jiǎn)、地形等因素劃分為三等，這樣由于各縣的等級(jí)不同，其職責(zé)與權(quán)限也就相應(yīng)有所區(qū)別了。

值得一提的是，在司法方面北洋政府時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)構(gòu)，這樣司法就從行政中獨(dú)立出來(lái)。然而在北洋政府時(shí)期，等級(jí)與特權(quán)依然是相輔相成的存在人治大于法制仍是當(dāng)時(shí)凸顯得政治文化，因此對(duì)于縣知事的職責(zé)與權(quán)限，在大多數(shù)情況下也僅僅是冠冕堂皇的制度而已。

三、縣知事的薪俸待遇

傳統(tǒng)縣官的薪俸數(shù)額較低，一般僅能得到一份名義上的薪俸，“知縣在首府者年俸60兩，在外地者年俸30兩?！盵8][41]在清雍正年間，在名義薪俸外，又給縣官添了一份實(shí)質(zhì)性的津貼，即“養(yǎng)廉銀”（意即以滋養(yǎng)廉潔的錢(qián)）。在北洋政府時(shí)期，行政官的待遇，一般是以貨幣的形式支付，稱(chēng)為“官俸”。官俸一般按月計(jì)算，所以也叫“月俸”。

北洋政府對(duì)行政官員的薪俸發(fā)放，是按官等來(lái)定的?？h知事的最高等級(jí)為360元，最低等級(jí)為200元。除了上述薪俸外，北洋政府還規(guī)定縣知事的其他待遇。如果“縣知事已進(jìn)至最高級(jí)月俸滿(mǎn)五年以上并確有功績(jī)的，還可以給予500元內(nèi)的年功加俸”。同時(shí)還規(guī)定，“縣知事的退官、休止、死亡，仍給本月全俸。退官的仍在繼續(xù)辦公事、清理余務(wù)時(shí)，照常給俸。休職的在休職期間，仍給俸1/3。凡在官一年內(nèi)因病不能辦公99日，或因事不能辦公30日，要按年俸減去1/4?！盵4]355法定兼官，除有給津貼的規(guī)定外，不受津貼。綜合北洋政府時(shí)期的薪俸數(shù)額，與其他社會(huì)群體相比，收入應(yīng)當(dāng)還算較為可觀的，大概要高于當(dāng)時(shí)大學(xué)里副教授的收入水平。北洋政府之所以提高縣知事的薪俸與待遇，正是考慮縣級(jí)基層政權(quán)的重要作用，從而以此來(lái)維護(hù)中央的統(tǒng)治，形成一種“萬(wàn)事一系，并奉以完全主權(quán)，萬(wàn)眾一心、山呼雷動(dòng)”[8]130的局面。

然而北洋政府時(shí)期縣知事的薪俸與待遇，雖然有著較為嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)，但很難嚴(yán)格實(shí)行。究其原因，一方面是由于全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不平衡，各省財(cái)政收入并不統(tǒng)一；另一方面在當(dāng)時(shí)軍閥當(dāng)?shù)?、吏治腐敗的年代里，長(zhǎng)官意志決定一切仍是北洋政府時(shí)期的統(tǒng)治之道，這些制度在絕大多數(shù)時(shí)間里也僅僅是一紙空文。

縱觀北洋政府時(shí)期的縣知事群體，與傳統(tǒng)封建社會(huì)時(shí)期的縣官群體相比，封建性是其共有的特點(diǎn)。盡管曾經(jīng)有過(guò)資產(chǎn)階級(jí)的民主革命激蕩，但在當(dāng)時(shí)卻不可能放出民主主義的光芒。但值得一提的是，北洋政府時(shí)期的縣知事群體，至少在制度層面上還保留有南京臨時(shí)政府的一些“痕跡”。因此可以說(shuō)新的因素畢竟還在增長(zhǎng)。正是從這個(gè)意義上講，北洋政府時(shí)期的縣知事群體畢竟已經(jīng)不是中世紀(jì)的縣令或知縣群體了。

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