民國初期北洋政府鹽稅體制改革淺析

岳瑾明

[摘要]民國初期，北洋政府為增加財(cái)政收入、完善稅收制度，對稅收體制進(jìn)行了一系列改革，并取得了一定成效。而鹽稅作為北洋政府財(cái)政收入中的重要組成部分，成為其稅收體制改革的重點(diǎn)。以鹽稅為核心，重點(diǎn)闡述民國初期鹽稅體制改革情況，以此對今日稅收體制改革提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]北洋政府；鹽稅；改革

一、改革背景

（一）鹽稅管理體制紊亂

1912年，北洋政府建立后，其鹽稅管理體制基本承襲清制。然而，清朝鹽稅管理體制存在諸多弊病，清政府始終未建立獨(dú)立和專業(yè)的鹽稅管理系統(tǒng)，嚴(yán)重影響了政府對鹽稅的有效征收和管理。清政府對于鹽稅的管理實(shí)行以地方為主、中央為輔的政策，中央政府的戶部只負(fù)責(zé)對鹽稅征收數(shù)額進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和考核，地方政府則主要承擔(dān)鹽稅的征收、使用和管理。為管理鹽務(wù)和征收鹽稅，清政府在地方設(shè)立了諸多鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)：如鹽運(yùn)司、鹽道、督銷局等。這些鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)職能重疊，人浮于事，互相掣肘，使得辦事效率低下。由于鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)人員主要由地方政府任命，所以這些鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)只將鹽稅收入的30%左右交由中央，剩余近70%由地方政府自主支配，造成中央政府鹽稅收入大量損失。1911年根據(jù)清政府度支部統(tǒng)計(jì)：全國鹽稅收入約為4631.2萬兩白銀，但中央政府鹽稅收入還不到1300萬兩，超七成鹽稅落入地方手中。北洋政府建立后，基本承襲這一制度，再加上當(dāng)時(shí)政局較為混亂，各地對于鹽稅的征收和管理基本上是各自為政，中央政府缺乏有效地統(tǒng)一管理，“民二以前，鹽款收入，既無考核，又不統(tǒng)一。各省稅課例歸中央稽核，但出入款項(xiàng)，報(bào)部者僅止十分之二三，均系內(nèi)銷之款，其外銷之款并不報(bào)部。提用鹽款，聽?wèi){各省隨意挪移，而鹽務(wù)機(jī)關(guān)率皆任意濫支，從無一定標(biāo)準(zhǔn)。”①總之，由于北洋政府成立后在鹽稅管理方面基本沿襲清制，尚未建立獨(dú)立的鹽稅管理系統(tǒng)，造成鹽稅管理權(quán)力分散，鹽稅收入大量損失。

（二）稅率稅目混亂不一

清政府規(guī)定鹽稅收入為鹽課，是政府向鹽商按照引票數(shù)額征收的鹽稅。清末時(shí)期，內(nèi)憂外患，接踵而來，國內(nèi)農(nóng)民起義此起彼伏；對外反侵略戰(zhàn)爭屢次失敗，被迫簽訂不平等條約，償還外債。使得清政府財(cái)政開支龐大，不堪重負(fù)。為緩解財(cái)政壓力，增加財(cái)政收入，清政府在鹽課之外增加諸多附加稅目：有鹽厘、鹽斤加價(jià)、團(tuán)練等，全國鹽附加稅種超過700種。北洋政府成立初期，鹽稅征收項(xiàng)目基本沿襲清制，“至少有五大類，數(shù)十個(gè)稅目：鹽課、鹽稅、鹽厘、關(guān)稅、雜稅?！雹谟捎谌珖鞯佧}稅稅目極其繁多，使得中央政府難以精確統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)一管理。

清末時(shí)期，由于中央和地方政府屢次加稅，對于鹽稅缺乏統(tǒng)一管理，使得全國各地鹽稅稅率極其紊亂龐雜。北洋政府建立后也基本沿襲清末鹽稅稅率，全國各地稅率沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如：福建稅率為每擔(dān)1元，云南為2元，淮南等重稅區(qū)為4.5元。不但各省之間鹽稅輕重不一，即便一省之內(nèi)各地區(qū)稅率差異也較大，如四川省各地區(qū)鹽稅稅率分為11個(gè)等級，輕者為每擔(dān)0.625元，重者為1.8125元。征收鹽稅時(shí)貨幣標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的是以銀元征收，有的按銀兩征收，還有按銅錢為標(biāo)準(zhǔn)征收。由于稅率和貨幣不統(tǒng)一，使得鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)在征收和統(tǒng)計(jì)鹽稅時(shí)工作極其繁復(fù)。

（三）對外償還外債壓力

1913年4月，北洋政府為籌措財(cái)政經(jīng)費(fèi)，與法國、英國、俄國、德國、日本等五國銀行團(tuán)簽署《中國政府善后借款合同》。合同規(guī)定，中國政府向五國銀行團(tuán)借款2500萬英鎊，以鹽稅收入作為擔(dān)保。五國銀行團(tuán)為確保借款能夠被北洋政府及時(shí)償還，使自身利益不受損失，并強(qiáng)化對中國鹽稅的控制，在《中國政府善后借款合同》中明確規(guī)定：“中國政府明確承認(rèn)，即將指定為此項(xiàng)借款擔(dān)保之中國鹽稅征收辦法整頓改良，并用洋員以資襄助?！雹畚鍑y行團(tuán)希望以“善后大借款”為契機(jī)，強(qiáng)勢介入北洋政府鹽稅體制改革，來控制中國的鹽稅主權(quán)，所以也強(qiáng)烈要求北洋政府改革鹽稅管理體制，增加鹽稅收入。

在內(nèi)外壓力之下，為完善鹽稅稅收制度，增加鹽稅收入，彰顯政府信用，償還對外借款，北洋政府決定對鹽稅管理體制進(jìn)行改革。

二、改革內(nèi)容

（一）建立鹽務(wù)稽核系統(tǒng)

《中國政府善后借款合同》簽訂后，在五國銀行團(tuán)的干預(yù)和操縱下，北洋政府建立了一套獨(dú)立的鹽稅管理系統(tǒng)——鹽務(wù)稽核系統(tǒng)。根據(jù)借款合同的規(guī)定，北洋政府在北京設(shè)立鹽務(wù)稽核總所，內(nèi)設(shè)華人總辦和洋人會(huì)辦各一名；在全國各產(chǎn)鹽區(qū)設(shè)立鹽務(wù)稽核分所，內(nèi)設(shè)華人經(jīng)理和洋人協(xié)理各一名。1914年2月9日，北洋政府經(jīng)過與五國銀行團(tuán)交涉，頒布了《鹽務(wù)署稽核總所章程》和《鹽務(wù)署稽核分所章程》，標(biāo)志著鹽務(wù)稽核系統(tǒng)的正式建立。鹽務(wù)稽核系統(tǒng)全權(quán)負(fù)責(zé)鹽稅的收支管理和審核：

1、在鹽稅征收方面：鹽務(wù)稽核分所負(fù)責(zé)在全國各產(chǎn)鹽區(qū)“征收一切鹽稅鹽課及各費(fèi)，并監(jiān)督他處之征收上列各稅各費(fèi)”，④并將所征收鹽稅“以中國政府鹽務(wù)收入賬名目，存于各銀行，或該銀行所認(rèn)可之存款處，其款項(xiàng)數(shù)目應(yīng)報(bào)告給稽核總所?！雹?/p>

2、在鹽稅支出方面：鹽稅收入首先用于償還借款，其剩余部分由五國銀行團(tuán)交還北洋政府支配。若是沒有鹽務(wù)稽核總所總辦會(huì)辦共同批準(zhǔn)，鹽稅不能被提用；稽核總所和分所費(fèi)用支出，需提前編制預(yù)算，由財(cái)政總長核準(zhǔn)。

3、在鹽稅審計(jì)方面：鹽務(wù)稽核總所負(fù)責(zé)“審計(jì)所有一切鹽款收支賬目，以及凡為政府一切收買存儲(chǔ)轉(zhuǎn)運(yùn)及銷售鹽斤之收支，并于呈報(bào)財(cái)政總長后，并將該項(xiàng)收支按季造報(bào)頒布?！雹?/p>

鹽務(wù)稽核系統(tǒng)的建立，使北洋政府喪失了對于鹽稅管理的自主權(quán)，而另一方面也使北洋政府建立了一套相對獨(dú)立和專業(yè)的鹽稅管理體制，強(qiáng)化了中央政府對鹽稅的征收、審計(jì)和管理，在一定程度上改變了過去鹽稅管理體制紊亂的情況，促進(jìn)了中國鹽稅管理體制的近代化。

（二）規(guī)范統(tǒng)一稅率稅目

為了規(guī)范統(tǒng)一鹽稅的稅率稅目，1913年12月24日，北洋政府頒布了《鹽稅條例》。《條例》規(guī)定：

1、統(tǒng)一稅率：鹽稅率為每百斤2.5元。

2、規(guī)范稅目：廢除以前各種名目繁多的鹽稅課目，鹽稅“除依本條例征收外，不得另以他種名目征稅”。⑦

3、統(tǒng)一度量衡：將鹽稱重以司馬稱16兩8錢為1斤，每百斤為1擔(dān)，每16擔(dān)合計(jì)為英制1噸。

4、以淮河為界，將全國產(chǎn)鹽銷鹽地區(qū)劃分為兩大區(qū)，淮河以北為第一區(qū)、淮河以南為第二區(qū)。1915年1月1日前，第一區(qū)稅率暫定為每百斤2元，第二區(qū)仍按舊的稅率征收。1915年1月1日起，全國統(tǒng)一施行新的稅率。

1918年3月2日，北洋政府為進(jìn)一步增加鹽稅收入，發(fā)布了《修正鹽稅條例》?！缎拚}稅條例》將稅率上調(diào)為每百斤3元，同時(shí)北洋政府根據(jù)之前頒布的《度量衡法》，將度量衡改為司馬稱16兩為1斤，同時(shí)再次明確了不得以其他名目征收苛捐雜稅的規(guī)定。

在《修正鹽稅條例》施行過程中，雖然各地因情況不同稅率稅目并未真正實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一，但在一定程度上改變了過去各地稅率稅目混亂不一的情況，“比較以前稅率多至七百余種者，已呈統(tǒng)一之象矣?！雹?/p>

（三）完善鹽務(wù)管理制度

鹽稅體制的改革，離不開鹽務(wù)管理制度的完善。北洋政府在鹽務(wù)稽核系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，主要從食鹽生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售三個(gè)方面著力完善鹽務(wù)管理制度，堵住征稅環(huán)節(jié)漏洞，有效防止食鹽走私，為食鹽增產(chǎn)和鹽稅增收提供制度保障：

1、生產(chǎn)領(lǐng)域：中國產(chǎn)鹽地區(qū)廣闊，由于過去鹽務(wù)管理體制落后以及交通不便，許多比較偏遠(yuǎn)的產(chǎn)鹽區(qū)的管理處于無序狀態(tài)：鹽場規(guī)模小且分散、生產(chǎn)技術(shù)較為落后、鹽場食鹽隨意堆放、由于鹽場缺乏監(jiān)管，食鹽生產(chǎn)者與走私販相勾結(jié)導(dǎo)致食鹽走私猖獗。為強(qiáng)化鹽場管理，增加食鹽產(chǎn)量，從源頭堵住私鹽產(chǎn)生，北洋政府決定設(shè)立場產(chǎn)整理處，對全國鹽場進(jìn)行整頓，對位置比較偏遠(yuǎn)、產(chǎn)量較低或已荒廢的鹽場予以合并和裁撤。加強(qiáng)鹽場監(jiān)管，在鹽場修筑倉坨，食鹽生產(chǎn)者需將所產(chǎn)之鹽存放于倉坨中，不許露天堆放，防止其夾帶私鹽出境。在產(chǎn)鹽區(qū)設(shè)立場警，負(fù)責(zé)巡邏緝私，從源頭上防止走私食鹽。同時(shí)為改良食鹽生產(chǎn)技術(shù)，應(yīng)對國外進(jìn)口食鹽的沖擊，1914年北洋政府頒布《制鹽特許條例》，許可國內(nèi)商人投資設(shè)廠，開辦精鹽企業(yè)，中國精鹽工業(yè)開始興起，并逐漸成為推動(dòng)近代中國鹽政改革的重要力量。

2、運(yùn)輸環(huán)節(jié)：食鹽運(yùn)輸是鹽務(wù)管理制度中的重要一環(huán)，由于以往鹽政管理不善，運(yùn)輸制度漏洞百出，再加上鹽務(wù)管理機(jī)關(guān)官員腐敗，與不法鹽商相互勾結(jié)，使得食鹽運(yùn)輸成為食鹽走私和鹽商偷稅的重災(zāi)區(qū)。為強(qiáng)化食鹽運(yùn)輸監(jiān)管，防止鹽商走私偷稅，北洋政府著重從以下幾方面進(jìn)行改革：（1）先稅后鹽：以往鹽商先起運(yùn)食鹽，后向鹽務(wù)機(jī)關(guān)繳稅。鹽商如果因經(jīng)營不善，導(dǎo)致其營業(yè)虧損，往往無力繳納稅款。為防止鹽商虧欠鹽稅，北洋政府將繳稅順序改為“先稅后鹽”，即鹽商需先向鹽場稽核分所繳納鹽稅，領(lǐng)取放鹽準(zhǔn)單，登記放鹽數(shù)量，稽核分所核準(zhǔn)無誤后，鹽商方可起運(yùn)食鹽。（2）取消耗斤：商人在長途運(yùn)輸食鹽過程中，由于外在原因造成食鹽重量損耗。為彌補(bǔ)商人損失，政府規(guī)定準(zhǔn)許商人在每運(yùn)一百斤鹽之外適當(dāng)額外增加鹽斤，增加的部分稱之為耗斤。但耗斤數(shù)額多寡，并未明確規(guī)定，各省也無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。商人為多運(yùn)食鹽，往往賄賂官府，私自增加耗斤，并將耗斤以私鹽形式出售來牟取暴利，致使國家鹽稅受到損失。為改變這一陋習(xí)，《鹽稅條例》規(guī)定廢除耗斤，每包鹽的重量除鹽本身外，另加皮重。（3）實(shí)行秤放：在全國鹽場倉坨以及轉(zhuǎn)運(yùn)地點(diǎn)設(shè)立秤放處，秤放處負(fù)責(zé)校準(zhǔn)秤碼、稱重鹽斤。鹽商在秤放處需將所運(yùn)之鹽逐包過秤，清點(diǎn)包數(shù)，如果數(shù)目與放鹽準(zhǔn)單上所載重量相符，則由秤放員在準(zhǔn)單上簽字，鹽商持放鹽準(zhǔn)單前往當(dāng)?shù)佧}務(wù)機(jī)關(guān)換取運(yùn)鹽執(zhí)照后，方可繼續(xù)轉(zhuǎn)運(yùn)食鹽。通過實(shí)行先稅后鹽、取消耗斤和實(shí)行秤放，有效防止了鹽商在運(yùn)輸環(huán)節(jié)夾帶走私食鹽，完善了鹽稅征榷制度，偷稅漏稅行為在一定程度上得到了遏制。

3、銷售方面：清朝時(shí)，食鹽銷售實(shí)行專商引岸制度，即政府按照銷售區(qū)離產(chǎn)鹽區(qū)距離的遠(yuǎn)近，將全國劃分為若干引岸，鹽商通過獲得由政府頒發(fā)的引票，來壟斷某一引岸的食鹽銷售。在專商引岸制度下，該地區(qū)的人民只能向本地鹽商購買食鹽，如果越界購買它地食鹽，則被以購買私鹽論處。由于鹽商基本壟斷了本地區(qū)的食鹽銷售，為謀取暴利，他們往往隨意提高售價(jià)，人民無力購買高價(jià)官鹽，只好去購買低價(jià)的私鹽，致使私鹽泛濫，官鹽銷售不暢，國家鹽稅收入受到損失。專商引岸制度排斥食鹽自由貿(mào)易、不利于人民自由購食、并且影響了政府鹽稅收入，所以民國初期社會(huì)各界人士紛紛要求北洋政府廢除專商壟斷特權(quán)，打破引岸限制，實(shí)行食鹽自由貿(mào)易。而五國銀行團(tuán)為增加鹽稅收入、使北洋政府順利償還外債，也對其施加壓力，要求改革專商引岸制度。在內(nèi)外壓力下，北洋政府決定局部開放引岸，實(shí)行食鹽自由貿(mào)易，具體如下表：

從表1中可以看出，1914年至1928年，北洋政府陸續(xù)在全國各地開放引岸，截至1928年，“開放引岸已實(shí)行自由貿(mào)易的縣已達(dá)971個(gè)，約占全國縣總數(shù)的50%?！雹馔ㄟ^開放引岸和自由貿(mào)易，在一定程度上促進(jìn)了食鹽貿(mào)易市場化，增加了食鹽銷量，確保了鹽稅收入的增長。以四川省為例，四川從1916年開放引岸，實(shí)行自由貿(mào)易，推動(dòng)了食鹽銷量的增長，“鹽稅由每年700萬元，不數(shù)年竟增至1300萬元?！?

（四）強(qiáng)化食鹽緝私監(jiān)管

清末時(shí)期，由于鹽政管理腐敗，以及政府未建立完善的食鹽緝私制度，致使國內(nèi)私鹽泛濫，造成政府鹽稅收入的巨額損失。根據(jù)民國初期著名實(shí)業(yè)家張謇統(tǒng)計(jì)，全國私鹽銷量基本等同于官鹽銷量，由此造成的鹽稅損失超過2億元。北洋政府鑒于這一教訓(xùn)，為打擊食鹽走私，挽回鹽稅損失，先后頒布了多項(xiàng)食鹽緝私法律，以此建立健全食鹽緝私制度。

1913年12月29日，北洋政府頒布了《私鹽治罪法》，明確規(guī)定“凡未經(jīng)鹽務(wù)署之特許，而制造販運(yùn)售賣，或意圖販運(yùn)而收藏者，為私鹽?！?從法律角度明確了私鹽界限。并依據(jù)私鹽罪情節(jié)輕重，量化了處罰標(biāo)準(zhǔn)。并且規(guī)定鹽務(wù)官員、緝私警察如果參與走私食鹽同樣會(huì)受到相應(yīng)處罰。同日，北洋政府頒布了《緝私條例》，明確了緝私警察職責(zé)，細(xì)化了緝私辦案程序，使食鹽緝私做到有法可依。后又頒布《緝私官弁獎(jiǎng)勵(lì)懲戒條例》和《地方官協(xié)助鹽務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)懲戒條例》，強(qiáng)化對緝私警察和地方官員的緝私考核，明確了對緝私警察和地方官員的獎(jiǎng)懲辦法。1915年12月，北洋政府頒布了《私鹽處置辦法》，規(guī)定了私鹽被繳獲后的處置辦法，防止被緝獲食鹽再次回流市場。

北洋政府通過加強(qiáng)緝私立法，建立了相對完善的緝私制度，明確了緝私部門和地方官員緝私職責(zé)，這在一定程度上打擊了食鹽走私行為，挽回了鹽稅損失。

三、改革效果

民國初期，北洋政府通過建立鹽務(wù)稽核系統(tǒng)、統(tǒng)一規(guī)范稅率稅目、完善鹽務(wù)管理制度、強(qiáng)化食鹽緝私監(jiān)管等措施，加強(qiáng)了中央政府對于鹽稅的收支管理，有效防止了偷稅漏稅行為的發(fā)生，促進(jìn)了食鹽產(chǎn)量和銷量的增加，推動(dòng)了全國鹽稅收入的逐年穩(wěn)定增長。具體如下表：

從表2中可以看出，1913年至1916年，北洋政府鹽稅收入逐年穩(wěn)定增長，累計(jì)增長約326%，這說明北洋政府鹽稅體制改革取得了明顯成效。另一方面，北洋政府通過建立和完善的鹽務(wù)管理制度，對食鹽產(chǎn)運(yùn)銷制度施行改革，推動(dòng)了中國鹽政管理的專業(yè)化近代化，這些改革措施沖擊了傳統(tǒng)的封建專商引岸制度，“帶有濃重的反封建的資本主義色彩，在客觀上符合當(dāng)時(shí)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流。”?

但是，北洋政府的鹽稅體制改革離不開民國初期中央集權(quán)的逐步增強(qiáng)，中央政府能夠憑借較強(qiáng)的威權(quán)推動(dòng)改革深入進(jìn)行。1916年袁世凱病逝后，北洋軍閥陷入分裂，軍閥混戰(zhàn)不斷興起，中央政府更迭頻繁、勢力衰弱。由于全國政局不穩(wěn)，鹽稅體制改革逐漸陷入停頓。各地軍閥為增強(qiáng)實(shí)力，擅自提高稅率、增加稅目，食鹽稅率稅目再次陷入混亂不一的狀態(tài)。中央政府勢力衰微，逐漸喪失了對地方政府的控制，地方政府憑借武力頻頻截留鹽稅，使中央政府鹽稅收入受到重大損失，并且進(jìn)一步破壞了鹽稅收支管理體制，最終使民國初期鹽稅體制改革成果付諸東流。

[注釋]

①曾仰豐.中國鹽政史[M].上海：商務(wù)印書館，1936年：267.

②金鑫等主編.中華民國工商稅收史：鹽稅卷[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年：20.

③南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室編.中國近代鹽務(wù)史資料選輯第一卷[M].天津：南開大學(xué)出版社，1991年：104.

④南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室編.中國近代鹽務(wù)史資料選輯第一卷[M].天津：南開大學(xué)出版社，1991年：150.

⑤南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室編.中國近代鹽務(wù)史資料選輯第一卷[M].天津：南開大學(xué)出版社，1991年：151.

⑥南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室編.中國近代鹽務(wù)史資料選輯第一卷[M].天津：南開大學(xué)出版社，1991年：149.

⑦南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室編.中國近代鹽務(wù)史資料選輯第一卷[M].天津：南開大學(xué)出版社，1991年：313.

⑧林振瀚.中國鹽政紀(jì)要[M].上海：商務(wù)印書館，1930年：20.

⑨⑩金鑫等主編.中華民國工商稅收史：鹽稅卷[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年：45.

?丁長清.中國鹽業(yè)史[M].北京：人民出版社，1997年：72.

?蔣靜一.中國鹽稅與鹽政[M].南京：正中書局，1936年：160.

?南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)濟(jì)史研究室編.中國近代鹽務(wù)史資料選輯第一卷[M].天津：南開大學(xué)出版社，1991年：447.

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