污染：總量管控之失

“萬物怕還原?！边@是一句鋼鐵人用的雙關(guān)語，既指高爐煉鐵里的還原反應(yīng)，又指對事情源頭的追問。前一陣的輿論場上，對霧霾的關(guān)注又一次被點燃。自媒體巨大的傳播能量和深入淺出的敘事技巧，完成了一次“霾從哪里來”的全民科普。

環(huán)保部每年都會發(fā)布《中國環(huán)境狀況公報》，近些年的表述樂觀有力：“主要污染物總量減排年度任務(wù)全面完成”。以二氧化硫、氮氧化物為例，2012年全國排放總量分別比上年減少4.52%、2.77%;2013年又比2012年減少3.5%、4.7%。

環(huán)境統(tǒng)計的體系和數(shù)據(jù)，是規(guī)劃制定和政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。為什么環(huán)境管理的“驗收賬本”，會與老百姓的日常感覺有差距？對相關(guān)政策的追問，一點也不比科學(xué)的探究簡單。

“圈內(nèi)公開的秘密”

根據(jù)環(huán)保部的《環(huán)境統(tǒng)計年報》，2012年中國煤炭消費量為35.15億噸，二氧化硫和氮氧化物排放量分別為2117.6萬噸和2337.8萬噸;而美國1990年消耗煤炭8.8億噸，二氧化硫和氮氧化物的排放量分別為2308萬噸和2553萬噸。

換句話說，如果總量數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系準確的話，那1990年的美國，雖然消耗的燃煤只是中國2012年的四分之一，然而排放總量卻比中國還要高，還沒有像我們一樣出現(xiàn)如此大面積的霧霾。

從全國人大環(huán)資委研究室副主任的崗位退休之后，駱建華拉上了老環(huán)保人，組成了一個內(nèi)部的微信研討群，大家可以私下交流一些真實想法。

問題出在統(tǒng)計和估算方法?！艾F(xiàn)有數(shù)據(jù)的主要來源，是企業(yè)自己的上報加上調(diào)查估算。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君介紹，以工業(yè)污染源統(tǒng)計為例，對重點調(diào)查企業(yè)逐個發(fā)放表格，填寫后匯總;非重點調(diào)查企業(yè)則采取比值估算，如生產(chǎn)一頓鋼排放的粉塵在工程領(lǐng)域會有一個范圍，通過乘以“排污系數(shù)”折算。

“凡是把空氣管住的國家，用的可不是這套粗放的管理方式?！彼螄J為，這些數(shù)據(jù)作為統(tǒng)計研究沒有問題，但作為政策和執(zhí)法的基礎(chǔ)就很不精準?！斑@種方法的要害在于估算系數(shù)，在工程領(lǐng)域其實是一個寬泛的區(qū)間，在政策執(zhí)法中則可能變成數(shù)字游戲。這是圈內(nèi)公開的秘密?！彼螄岢鲞@種批評，源于他15年前做過的一件較真到底的“傻事”。

1999年，宋國君考入北京大學(xué)攻讀碩士。此前，他在遼寧本溪市環(huán)保局工作了9年，監(jiān)測站、研究所的崗位都干過。那段時間，本溪已經(jīng)開始推行總量控制，每年二氧化硫排放削減的指標也都按要求完成了。“那段時間企業(yè)還沒有上脫硫的治理設(shè)備，怎么排放就下降了呢？”

環(huán)保局前同事的解釋是“企業(yè)買了好煤”。所以計算二氧化硫排放量的公式中，使用含硫系數(shù)從以前的1，取值逐步下降為0.8、0.6。在朋友的協(xié)助下，宋國君找來了煤質(zhì)監(jiān)測站一年全部的化驗單，把幾千張單據(jù)一一錄入電腦統(tǒng)計。“按照每一車的重量加權(quán)，對當年300萬噸不同批次的煤的含硫系數(shù)平均后，我算出的系數(shù)是1.7，超過當時使用系數(shù)的一倍?！?/p>

自此之后，宋國君決定今后學(xué)習和研究，一定要從這套管理方式中跳出來看問題。那么，究竟那些治霾成功的國家是怎么管的呢？

“從滿場跑到人盯人”

“剛開始以為是幾天，沒想到一霾就是50年?！边@句話出自《洛杉磯霧霾啟示錄》——美國一部知名的科普著作。經(jīng)過社交媒體傳播后，在中國引發(fā)一些悲觀論點：“既然連美國都需要50年，那看來霧霾真的也要有一個漫長的過程 ”。

“我干了30年環(huán)保，照我說，真要治好霧霾，不需要50年?！碧粕揭患掖笮弯撹F企業(yè)的環(huán)?？崎L認為，給重點的污染源都裝上在線監(jiān)測，把設(shè)備搞準了，實時上傳信息公開，真想管是能管住的?！鞍l(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng)表明，空氣質(zhì)量的改善，尤其是空氣細顆粒物、臭氧等污染控制需要精細化，盯住每一個污染源，落實到實時監(jiān)測和排污許可證的詳細界定?！币簿褪钦f得從“滿場跑”到“人盯人”，而這正是宋國君跳出“總量控制”后一直在研究的“在線監(jiān)測”管理體系。

從2007年開始，國家和企業(yè)投入大量資金，建立起世界上最大規(guī)模的污染排放實時監(jiān)測體系。按照“國控”、“省控”、“市控”等分級管理，這七八年來，重點污染企業(yè)的重點排放口，都裝上了實時監(jiān)測設(shè)備，24小時不停向?qū)?yīng)主管部門的信息平臺上報送污染物的排放數(shù)據(jù)。

馬軍是北京環(huán)保機構(gòu)“公眾環(huán)境研究中心”主任，他的課題組包含一個技術(shù)團隊，從全國各省環(huán)保公開平臺上，抓取并留存按小時更新的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)。“全國范圍內(nèi)每個小時段，大約都有400 多家國家重點監(jiān)控的廢氣排放源未能達標?！?/p>

“國家尚未出臺統(tǒng)一的濃度執(zhí)法標準，地方上也各不相同。我們綜合考慮，將連續(xù)3小時排放濃度超過法定標準視作超標?！瘪R軍解釋說，按照這一標準，有的企業(yè)3個月內(nèi)超標天數(shù)為100%。

比如在河北，以二氧化硫，氮氧化物，顆粒物三項主要污染物中任意一項、任一排放口超標計，根據(jù)河北省“國家重點監(jiān)測企業(yè)自行監(jiān)測信息”公示的歷史數(shù)據(jù)，在2014年8月1日?10月31日的92天內(nèi)，河北遷安中化每一天的排放都超標。

大氣管理目標的變革

目前的大氣治理面臨“總量控制、運動調(diào)控”和“實時監(jiān)測、按日管理”兩個政策抓手的取舍比較。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的環(huán)境政策課題組，對于前者的批評相當尖銳：“環(huán)保部門將注意力投錯了方向，大量執(zhí)法資源集中于‘年平均污染物濃度降低’和‘年總排放量降低’等按年來度量的污染物排放總量控制指標，卻沒有能力對污染源進行日均的精細化管理。管理效率粗糙，也無法改善老百姓每天真實的呼吸感受?！?/p>

“總量模糊，減量又無法真正核實，必然擺脫不了越減越多的怪圈?！瘪樈ㄈA退休前，在全國人大做了15年的環(huán)境執(zhí)法檢查，他也看到了我國總量管理體系的粗糙。

例如每年燃煤和鋼產(chǎn)量縮減指標，國家會下放到各省并分解到市縣?？紤]到管理可行性，進一步落實到企業(yè)，于是普遍出現(xiàn)一種情況：“裝了不達標，達標不運行，但都是按照合格安裝、滿負荷運行來跟你申報削減量的。”駱建華說。

另一方面，國家企業(yè)投入大量成本建立起的實時在線監(jiān)測設(shè)備，利用率卻很低，遠未達到“日均”管理的水平?！叭ツ昴甑组_始，我們開始推進有效率核查的培訓(xùn)和要求?！焙颖币幻h級環(huán)保局相關(guān)負責人認為，“我感覺未來兩三年，國家會把濃度數(shù)據(jù)逐步管起來。”

但在宋國君看來，“要管住霧霾，針對污染源的濃度管理是最可行的抓手。上一級的環(huán)保部門要抓是如何認定濃度超標和問責機制，而不是陷入到具體細節(jié)的重復(fù)核查中?！眰涫懿毮康男颅h(huán)保法中對污染行為的“按日計罰”，其實還是“量刑”層面。今天的技術(shù)，已經(jīng)能夠通過手機上實時監(jiān)測污染超標，但最關(guān)鍵的“定罪”標準在立法上卻沒有回應(yīng)。

“現(xiàn)在從華北督察中心到省環(huán)保廳、市環(huán)保局確實經(jīng)常下來檢查，但感覺他們做的事情跟我們沒有什么不同。一個全流程的鋼鐵廠有一百多個排放口，這樣一個個企業(yè)去看是看不過來的。”上述河北一位縣級環(huán)保局相關(guān)負責人稱，現(xiàn)在更需要上級部門制定明確的規(guī)則并理順機制。

“我們現(xiàn)在執(zhí)法的困惑是，濃度超標的處罰依據(jù)是小時平均、日平均還是月平均值？我們自己定的是按月平均，第一個月超標警告，第二個月處罰。但是國家相關(guān)規(guī)定僅僅說超標允許處罰，缺乏相關(guān)執(zhí)行細則?！?/p>

“別讓小偷自己買手銬”

現(xiàn)有的實時監(jiān)測管理體系還面臨其他挑戰(zhàn)，表面上是儀器不準、數(shù)據(jù)造假，背后是機制設(shè)計的深層次問題。

2014年，河北省首次立案偵辦了涉及大氣污染的刑事案件。河北省邢臺建滔焦化公司的負責人，每天晚上指派專人對在線監(jiān)測設(shè)施煙塵儀電位器進行調(diào)整，弄虛作假進行偷排。

“問題的根子，出在監(jiān)測設(shè)備都是讓企業(yè)自己出錢、自己招標、自己找運營公司，這不就相當于讓小偷自己花錢給自己買手銬？”唐山下屬區(qū)縣一名環(huán)保局相關(guān)負責人認為。

企業(yè)支出方面，以廢氣排放的監(jiān)測設(shè)備為例。國產(chǎn)某龍頭品牌的設(shè)備20萬元一套，每年運行維護的費用在4萬～5萬元之間。以唐山市的企業(yè)為例，首鋼遷安鋼鐵公司安裝了10套，規(guī)模小一些的榮信鋼鐵公司也有6套。而環(huán)保做得比較好的企業(yè)比如唐鋼，使用的是40萬元一套的進口設(shè)備共計15套——這些成本都需要企業(yè)自己掏。

“都說空氣質(zhì)量不好，都說沒辦法，我認為有辦法?！鼻笆鎏粕揭患掖笮弯撹F企業(yè)的環(huán)?？崎L這樣建議，重點排放源的污染監(jiān)測設(shè)備應(yīng)該由政府埋單，并向第三方機構(gòu)采購運營服務(wù)?！艾F(xiàn)在是企業(yè)給監(jiān)測機構(gòu)錢，你不聽話就不給你錢。如果是國家出錢，第三方要是作假就會砸自己的飯碗?！?/p>

設(shè)備采購上也一樣，國家標準中允許在線監(jiān)測設(shè)備有一定的誤差范圍，以二氧化硫監(jiān)測的流量數(shù)據(jù)為例，允許正負偏差15%?！暗F(xiàn)實中都是負偏差，只會小不會大，圈子里大家都知道。”該環(huán)?？崎L坦言，“這跟鋼鐵行業(yè)軋鋼筋一樣，都是負偏差的機器好賣。同樣的重量直徑往小了偏，軋出來的鋼筋就會長出來一截?！?/p>

信息公開與公眾參與

監(jiān)管如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)呢？駱建華建議：“企業(yè)環(huán)境信息要強制公開，從部門監(jiān)督變成全社會監(jiān)督，解決管不過來和‘貓鼠一家’的問題?！?/p>

馬軍的公眾環(huán)境研究中心現(xiàn)在有了20人的團隊，基于搜集的4萬個實時在線監(jiān)測源的數(shù)據(jù)庫，開發(fā)了一款手機應(yīng)用：“污染地圖”。公眾可以通過“污染地圖”時刻關(guān)注周邊污染源的排放數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)超標后再轉(zhuǎn)發(fā)微博。

一些省市也開始嘗試新手段。比如山東省環(huán)保系統(tǒng)建立了環(huán)保微博工作體系，省環(huán)保廳帶頭，17個市、上百個縣都各自建了微博，層層轉(zhuǎn)發(fā)，進行微舉報。結(jié)合實時數(shù)據(jù)和監(jiān)測依據(jù)，目前已推動170多家山東當?shù)仄髽I(yè)作出說明，其中相當一部分還公示了限期整改承諾。

馬軍希望能把山東的經(jīng)驗介紹給河北，應(yīng)對華北的霧霾問題。15年后，宋國君也已從那名不厭其煩統(tǒng)計上千張化驗單的學(xué)生，成為專攻環(huán)境政策管理的學(xué)者。他現(xiàn)在致力于幫助城市建立其空氣質(zhì)量“日”管理數(shù)據(jù)庫和超標診斷分析工具，為治理霧霾提供執(zhí)法和決策支持工具。

得益于山東省環(huán)保廳發(fā)布詳細數(shù)據(jù)，宋國君可以基于較為準確的濃度和流量數(shù)據(jù)，計算出分行業(yè)分地域的真實排放總量，而這要比依靠地方上報和粗略系數(shù)衡算的統(tǒng)計數(shù)據(jù)更加精確，也更有實際管理價值。

以2014年6月份的實際排放數(shù)據(jù)為例，針對山東省17個地級市中243家火電相關(guān)企業(yè)，只要依靠在線監(jiān)測系統(tǒng)，真正按照國家標準把濃度監(jiān)管到位，不用一刀切地關(guān)停企業(yè)、不用強制汽車限行，“一個月就可以減排二氧化硫1621噸，氮氧化物2444噸，顆粒物1165噸?！?/p>

（新華社北京分社記者楊毅沉、關(guān)桂峰對本文亦有貢獻）