民辦教育的拐點

2015年2月，教育部發(fā)布工作要點，強(qiáng)調(diào)研究制訂民辦學(xué)校分類管理配套政策。隨即，“促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展”亦列于2015年中央政府工作報告中。

“當(dāng)下，制度設(shè)計者正面臨著重要的選擇?！敝袊褶k教育協(xié)會秘書長王文源說。

3月8日，《北京市教育委員會關(guān)于2015年義務(wù)教育入學(xué)工作的意見》正式實施，首次允許民辦學(xué)校提前及跨區(qū)招生，允許他們在5月24日之前提前完成跨區(qū)縣招生工作。這意味著，民辦校和寄宿制學(xué)校的招生也需在小學(xué)和初中入學(xué)服務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行。這兩類學(xué)校將早于公辦校完成招生工作，一旦學(xué)生被錄取，他們就不能再參與公辦校的電腦派位或其他方式招生。

對此，民辦教育專家、信孚教育集團(tuán)創(chuàng)始人信力建認(rèn)為這是“利好”消息，但他進(jìn)一步認(rèn)為“政府應(yīng)更為開放”，“不只幼、小、初，包括中專、大學(xué)等，都該讓民辦學(xué)校提前招生”，以解決“中國教育長期存在的供給不足、類別不足等問題”。

分類管理

如何實行營利性與非營利性分類管理，是中國民辦教育改革爭議的“最基本問題”，王文源對《財經(jīng)國家周刊》分析：營利與否并非評估教學(xué)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，所以當(dāng)下最為重要的考量，是能否“同時地、系統(tǒng)地、公允地、沒有歧視地完善出臺兩類學(xué)校的配套政策”。

1998年國務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以來，民辦學(xué)校均以“民辦非企業(yè)單位”進(jìn)行登記管理，以區(qū)分《民法通則》所規(guī)定的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和企業(yè)四類法人。

2005年，財政部制定的《民間非營利組織會計制度》又規(guī)定民辦學(xué)?！安灰誀I利為宗旨和目的;資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報;資源提供者不享有該組織的所有權(quán)”。

如此，民辦學(xué)校陷入尷尬。

早在2002年，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（下稱《民促法》）便回避了民辦學(xué)校的營利與非營利爭論，代之以“合理回報”的規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

2004年，國務(wù)院通過《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），在規(guī)定民辦學(xué)校出資人“可以在每個會計年度結(jié)束時，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報”的同時，要求國務(wù)院財政部門、稅務(wù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政部門制定民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策。

對比之下，王文源分析道，《民間非營利組織會計制度》的規(guī)定“為民辦學(xué)校提取合理回報設(shè)置了制度上的障礙”。此外，雖《實施條例》要求相關(guān)部門制定民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策，但在其未作分類管理的“民辦非企業(yè)單位”身份下，王文源說，10年來未有相關(guān)部門制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

法規(guī)政策“打架”的后果，誠如全國政協(xié)副秘書長朱永新撰文所言：“合理回報”難以到位的同時，民辦學(xué)校背負(fù)的“民間非營利組織會計制度”，使得其一面常被作為企業(yè)征收營業(yè)稅、所得稅等，一面又在貸款的時候被執(zhí)行事業(yè)單位“不得抵押貸款”的規(guī)定。

置身其中的信力建感受格外直接：“以前是夾縫中求生存，現(xiàn)在是條文中求生存。”

《財經(jīng)國家周刊》記者查閱教育部發(fā)展規(guī)劃司公布的最新兩年《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》得知：2012年全國共有各級各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）13.99萬所，2013年為14.90萬所。雖民辦學(xué)校在一年內(nèi)新增9057所，但其中8813所是投入規(guī)模相對較少的民辦幼兒園。朱永新直言：當(dāng)民辦幼兒園撐起民辦學(xué)校的數(shù)據(jù)“繁榮”時，“在上海、浙江等民辦教育標(biāo)志性省份，民辦學(xué)?？偭繉崉t在不斷萎縮”。

嚴(yán)峻現(xiàn)實下，民辦教育最為基本的分類管理問題終在2010年提上日程。是年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）發(fā)布，在未直接否定“合理回報”制度的“謹(jǐn)慎”中，明確提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。

一年后，2011年教育部啟動便制定《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》以配合《規(guī)劃綱要》的目標(biāo)，并修訂《教育法》《民促法》《教師法》《高等教育法》4部法律，“合理回報”制度終被舍棄，取而代之以“民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營利性或者營利性法人”。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，雖具體的分類管理方案仍未出臺，但2014年年底，名為《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》的方案已完成起草工作并報送國務(wù)院。

政校關(guān)系

雖然《民促法》及《規(guī)劃綱要》等相關(guān)法規(guī)均明確規(guī)定“國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，但“最難解的問題是需要放權(quán)和主導(dǎo)放權(quán)的，均是政府部門”，21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇說。

如此的政校關(guān)系，導(dǎo)致“民辦學(xué)校難以根據(jù)社會需要，自主調(diào)整學(xué)科、專業(yè)、課程，采取適合自己的人才培養(yǎng)模式”，所以，“民辦教育的改革關(guān)鍵，并不是民辦教育的轉(zhuǎn)型，而是政府的轉(zhuǎn)型”。

教育部副部長魯昕在2013年發(fā)表的《推進(jìn)民辦教育健康發(fā)展》一文中分析說，在民辦教育的自主權(quán)難以保障的情況下，雖然教育內(nèi)部落實了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的同等待遇，但“教育外部的法人屬性、稅費優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)歸屬、教師保障等方面，仍存在不少政策和法律障礙，導(dǎo)致事實上存在對民辦教育的歧視現(xiàn)象?！?/p>

今年全國兩會上，關(guān)于“解綁”民辦教育的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。全國政協(xié)委員、上海市教育科學(xué)研究院副院長胡衛(wèi)的提案指出，“政校關(guān)系是辦學(xué)自主權(quán)能否落實的根本所在”，“包括教育、物價、財稅等有關(guān)部門，應(yīng)依法落實民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，將招生、收費、課程設(shè)置、教師招聘、專業(yè)規(guī)劃等權(quán)利充分、完整地賦予民辦學(xué)校，不打折扣?！?/p>

目前的情況是，以民辦教育改革廣受關(guān)注的北京西城區(qū)為例，《財經(jīng)國家周刊》記者通過西城區(qū)教育委員會公開信息統(tǒng)計，自2007年至2013年，可查的民辦教育地方性法規(guī)便達(dá)7部，民辦學(xué)校在須“接受區(qū)、縣教育局（教育委員會）黨委領(lǐng)導(dǎo)”的前提下，其招生數(shù)量、課程設(shè)置、文憑發(fā)放以及校名、教材的選取等均列入限制范圍。

而在既有困境中，若不能全部放開，至少也要改變早在《民促法》中便明確的“自主招生”“自主設(shè)置專業(yè)”“自主制定收費標(biāo)準(zhǔn)”等3項自主權(quán)“在不同地區(qū)受到不同程度、不同形式、不同層面的束縛”，王文源說。

溫州樣本

2010年，溫州啟動教育部國家教育綜合改革試點項目。2011年，《中共溫州市委、溫州市人民政府關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》出臺。因浙江為全國“唯一承擔(dān)民辦教育綜合改革試點”的省份，因此這一地方政策代表了民辦教育改革領(lǐng)域的制度重建。2014年底，《溫州市民辦教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2015-2020）》通過專家組評審。

教育部國家教育發(fā)展研究中心主任王烽認(rèn)為，溫州明確了營利性與非營利性的分類標(biāo)準(zhǔn)和登記管理辦法。具體說就是，溫州將非營利性的全日制民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位法人，將營利性的全日制民辦學(xué)校則登記為企業(yè)法人。而分類管理實現(xiàn)后，民辦教育的投資、融資瓶頸便有了突破的可能。

王烽撰文分析說，溫州允許民辦學(xué)校的收費權(quán)、辦學(xué)權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)及知識產(chǎn)權(quán)都可用于質(zhì)押的同時，更組建教育擔(dān)保公司并支持民辦學(xué)校依照國家規(guī)定利用捐贈資金和辦學(xué)結(jié)余設(shè)立教育基金。

《財經(jīng)國家周刊》記者據(jù)溫州市政府公開信息獲知：至今，溫州共415所民辦學(xué)校完成營利與非營利性校分類登記（下一步目標(biāo)為1600所），而民辦學(xué)校的專項獎補和購買服務(wù)資金則超過3.9億元;民間資本流入其教育領(lǐng)域的金額超過45億元。

此外，因“產(chǎn)權(quán)不清晰，合理回報政策缺失，是導(dǎo)致民辦學(xué)校難以穩(wěn)定健康發(fā)展的重要障礙”，溫州在此方面作出了清晰規(guī)定，明確“出資財產(chǎn)屬于民辦學(xué)校出資人所有，出資人產(chǎn)（股）權(quán)份額可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與，但學(xué)校存續(xù)期間不得抽回資金”，并對登記為民辦事業(yè)單位法人和企業(yè)法人的民辦學(xué)校實行不同的會計制度。

保證民辦學(xué)校出資人權(quán)益的同時，對民辦學(xué)校的教師權(quán)益，溫州也作出了更為具體的保障，提出“所有符合規(guī)定要求的民辦學(xué)校教師，均按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會保險，享受與公辦學(xué)校教師同等的退休費、住房公積金、困難救助等待遇”。